健全公共信息系统，完善政府危机决策，本文主要内容关键词为：信息系统论文,危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今时代，世界各国（特别是像我国这样处于转型阶段的国家），公共危机的出现比以往任何时代都要频繁。因此，危机管理能力是政府必须具备的核心能力之一。危机管理包括很多方面，其中危机决策是影响危机管理成败的关键。
一、危机决策中的信息系统
危机决策既是一个过程，也是一个系统。作为一个过程，它包括察觉危机、分析危机、提出危机处理对策、评估和选择危机处理对策、对策的实施和监督等环节。在此过程中，有多个不同的行为主体（个人或组织机构）发挥作用，有一定的制度规则对行为主体发挥作用的方式进行制约和规范。这些不同的行为主体和制约其行为的制度规则就构成了危机决策系统。各种可资利用的政策资源、信息、公众和一些党派集团的意见是对该系统的投入；所制定的危机处理对策是系统的产出；系统的转换过程也就是决策过程；而对决策行为起着制约作用，反过来又受到决策影响的各种社会因素（如特定社会的文化传统、价值观念、大众心态等）、自然条件以及科技发展水平等则构成系统运行的环境。概括地说，所谓危机决策系统，是指特定政府机关和个人（直接决策者）在相应的机构和工作人员（智囊、信息机构等）的协助下，利用可以获得的各种资源，根据一套特定的制度规范，为尽快摆脱和战胜所面临的危机，制定相应对策并加以贯彻实施，由此而构成的一个复杂、动态的运行体系。具体地说，危机决策系统主要包括以下要素：直接决策者、信息系统、智囊（个人或组织机构）、相应的制度规则、执行机关以及监测机构。这些要素在整个系统的运行过程中履行着不同的职能。其中，信息系统指负责搜集、整理、分析各种与危机有关的信息并将之提供给直接决策者以支持其决策的机构，这些机构往往自成一个体系，成为整个危机决策系统中的一个子系统。
支持政府危机决策的信息系统主要包括三类机构：第一类是专门负责搜集、处理和分析情报信息的机构，如统计机构、调查机构、情报部门、信访部门，它们构成信息系统的主体。第二类是新闻媒体机构，它们所报道的新闻、所反映的有关动态可为决策者提供信息。在我国，作为沟通党和政府与广大人民群众的渠道，一些新闻媒体更是负有为决策者提供信息的明确责任，如我国新华社派驻各地的记者所写的一些稿件（公开发表的文章或内参资料）、中央电视台的“焦点访谈”等栏目，都为中央政府的决策提供过重要的信息。第三类是各种研究咨询机构，尽管这类机构的主要职能是研究对策，但其研究过程中搜集的资料和研究结果也是政府决策机关的重要信息源。
无论是对于正常状态下的一般决策，还是对于危机决策，信息的重要性都是不言而喻的。现代决策理论的创始人之一赫伯特·西蒙提出的“有限理性”论认为，信息的不完备是制约决策的一个重要因素。尽管在现实决策之中，我们不能指望获得完备的信息，特别是在危机状态下，由于事件的突发性、事态的紧迫性和局势的复杂性，可获得的信息更加有限，但是，尽可能及时获得较多的信息是做出正确有效的决策的重要前提。可以说，愈是危机决策，及时准确的信息愈加珍贵和重要。首先，有些危机有一个逐渐演变的过程，在其处于潜伏期阶段，如果决策者能及时获得比较准确的信息，便可预先察觉到潜在的危机，从而采取适当的对策避免危机的形成和爆发，做到化解危机于无形。其次，在危机爆发后，如果决策者能尽早地获得关于危机的真实信息，便能在第一时间对危机的性质、范围、原因、影响等做出较准确的分析和判断，从而有利于采取及时有效的措施控制危机，避免因反应迟钝或反应不当造成危机的扩散和加剧。第三，在危机处理过程中，对于采取处理措施之后所产生的效果（如公众的反应、事态的发展）情况，如果决策者能获得及时准确的信息，就能适时地对有关措施进行强化或调整，从而提高处理措施的针对性、有效性和效率。当然，决策者获得及时、真实、准确的信息有赖于建立一个反应敏锐、具有较强能力的信息系统。因此，建立和健全信息系统对于现代政府做出恰当的决策，化解、消除和战胜危机至关重要。
二、我国公共信息系统的不足
我国历来重视情报信息工作，为支持政府决策建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统。除了各级政府建立的信息中心、各级统计局这样的综合性信息机构外，许多政府机构都设有负责信息搜集和处理的部门，新闻媒体、政府的研究室、研究中心等机构也有搜集和处理信息的职能。特别是在中央和省级政府，信息机构数量较多，有现代化的设备，也有一批精明能干的专业人才。但是，从满足政府危机决策的需要来衡量，我国信息系统还存在明显的不足。我们可对专业性信息机构、承担信息职能的新闻媒体和研究机构等存在的缺陷分别进行分析考察。
1.专业性信息机构的不足
我国专业性信息机构的不足主要表现在以下几个方面：
（1）信息机构人员数量仍显不足。我国独立的信息机构有从中央到县各级统计局，有国家信息中心和省市级的信息中心，有安全部门；许多政府机构设立了信息部门。因此，信息机构的总量并不少，但总体来看，规模不够大，工作人员数量不足。美国联邦政府一级的信息机构除众所周知的中央情报局和联邦调查局外，新成立的国土安全部很大一部分的职能是搜集情报信息，此外还有隶属于不同部门的众多信息机构，主要有司法统计局（隶属司法部）、劳工统计局（隶属劳工部）、运输统计局（隶属运输部）、人口调查局（隶属商务部）、经济分析局（隶属商务部）、经济研究服务局（隶属农业部）、能源信息管理局（隶属能源部）、国家农业统计服务局（隶属农业部）、国家教育统计中心（隶属教育部）、国家卫生统计中心（隶属卫生与人类服务部）、收入统计局（隶属财政部）等。仅联邦调查局就有工作人员27800名，其中总部9800人。而我国国家统计局只有200多人；国家信息中心正式编制只有300多人，各种人员加在一起总共约1200人，由国家信息中心与隶属于全国各地方政府的信息中心组成的国家信息系统全部工作人员约13000人。隶属于各部委的信息部门一般只有几十名工作人员。
（2）信息机构的结构不合理。我国现有大多数信息机构主要是负责经济信息的搜集和处理，搜集和处理社会以及其他方面信息的机构较少。这通过国家统计局的机构设置便可见一斑。在国家统计局14个司级行政单位中，与经济信息相关的有国民经济综合统计司、国民经济核算司、工业交通统计司、固定资产投资统计司、贸易外经统计司，而与社会信息相关的只有人口和社会科技统计司。国家统计局下属的事业单位中，有中国经济景气监测中心，但没有监测社会动态的相应机构。国家统计局下属的农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队、企业调查总队和各省区市的调查队定期或不定期进行的调查，其主要内容也是经济方面的信息，社会信息较少。
（3）信息机构的管理体制不利于政府的危机决策。除国家安全部门之外，我国信息机构实行的是分级管理制，即各级统计局、信息中心、信访部门隶属于各级政府。在这种管理体制下，上级政府决策需要依靠下级政府信息机构上报的信息，而下级信息机构并不直接受上级政府管理，其搜集、处理和上报信息的行为受制于本级政府，因而一些机构上报的信息容易由于当地政府的人为干涉而失真。这些年来有的地方在统计数据中加水，瞒报、虚报或延报信息，都与信息机构的这种分级管理体制有关。国家安全部门虽然直属中央管理，但其搜集信息情报的范围较窄，主要是关系国家安全方面的信息，许多不属于传统国家安全范畴但可能引发公共危机的社会经济动态情报信息，没有相应的部门负责搜集。
（4）与信息处理能力相比，信息搜集能力较弱。由于有比较先进的技术设备和一批优秀的专业人才，我国中央一级的多数信息机构的信息处理能力较强，但信息搜集能力普遍较弱。其原因是多方面的：一是信息搜集工作制度不健全，信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往只是根据上级下达的任务搜集有关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。近几年突发事件较多，与我们的情报信息部门能力不强、没能及早察觉问题有很大关系。二是信息搜集方法不够科学。长期以来，我们过多地依靠层层填写、汇总统计报表的方法获得有关信息，在缺乏有效监督的情况下，瞒报、虚报、漏报的现象时有发生；我国的信息机构多采用典型调查法、召集座谈会的方式了解情况、搜集信息，尽管这类方法有效率高、易于操作等优点，但如果所选“典型”和参加座谈会的人员的代表性不够，便会造成信息片面和失真。这样的信息易于导致决策失误。
（5）信息报告缺乏制度规范，易受人为因素的影响。目前，对于哪些信息应报告和公开、应通过什么渠道报告、报告到什么机关、信息报告的时限等都没有明确的制度规定，信息报告往往受人为因素的影响，甚至受到人为阻碍，导致决策机关不能及时获得准确的信息，因而影响正确及时的决策。近两年，从广西南丹透水事故、江西万载烟花爆炸事故、山西阳泉沟特大矿难，到辽宁海城豆奶中毒事件等一系列瞒报、迟报现象的发生，都与我们缺乏相应的信息报告制度有关。这次SARS危机的形成与前期的扩散也与我们的信息报告制度不健全有直接关系。
2.新闻媒体作为信息机构的不足
我国新闻媒体除了宣传报道和舆论监督等职能外，实际上承担着为政府决策提供信息的职能，特别是主体的官方新闻媒体，如新华社、中央和各省级电视台等媒体机构。近几年，政府的多次重大决策，一些突发事件、局部社会危机的处理对策都是根据新闻媒体提供的信息做出的。如2001年的广西南丹透水事故就是在新闻媒体曝光后引起政府有关部门的重视并最终得以处理的；在今年SARS危机的处理过程中，新闻媒体对于政府决策也产生了一定的影响。尽管如此，新闻媒体作为政府危机决策的信息机构还是存在一些不足。
首先，一些新闻媒体出于种种原因，报喜不报忧，片面报道有关信息；有的甚至报道假新闻，发布假信息。这显然不利于政府决策机关察觉危机、及时制定相应的对策。
其次，新闻媒体为政府决策提供信息的职能没有相应的制度明确授权，缺乏政府信息机构的权威性，因而，其搜集信息的行为受到一定的限制。也就是说，如果新闻媒体去向有关个人和单位了解情况、获取信息，这些个人和单位可能拒绝提供，因为他们认为自己没有法定的义务必须配合新闻媒体。近几年，包括中央电视台在内的许多官方新闻媒体在采访报道时受到人为的阻碍，甚至有的记者遭到谩骂、殴打，便能说明这一点。
3.研究机构在为政府危机决策提供信息方面的不足
在危机决策中，政策研究机构的主要职能是作为政府决策者的智囊分析危机、提出和评估危机处理对策，但是，有些政策研究机构也承担着为决策者搜集、处理和提供信息的职能。仅就其信息职能而言，我国的政策研究机构存在以下不足：
第一，职能错位。在实践中，我国很多政府研究机构的主要工作不是开展调查研究，而是替领导人起草讲话稿、准备汇报材料，变成了领导的文秘班子、宣传队。
第二，获取信息的方法不够科学。与上述专业性的信息机构一样，我国很多政策研究机构习惯采用典型调查法、召集座谈会的方式来获得信息，容易导致信息片面，进而误导决策者。
第三，在危机决策中，对于政策研究机构向决策者提供信息支持的途径、方式等缺乏制度规范。
三、健全我国公共信息系统的思路
为了更好地服务于政府的危机决策（以及正常状态下的一般决策），增强政府的危机管理能力，我们迫切需要采取措施健全我国的公共信息系统。考虑到我国的国情，针对上述不足之处，可考虑从以下几个方面采取措施：
（1）为避免目前因信息机构隶属于各级政府带来的信息搜集和报告受地方政府人为因素的干扰，使中央政府能够及早察觉危机，可考虑建立一个直接隶属于中央政府、分布于全国、实行“条”式管理的信息情报机构，以搜集、处理和分析传统“国家安全”范畴之外的经济社会文化动态方面的信息。当然，也可通过扩大现有国家安全部门的职责范围来达到这一目的。
（2）在酌情适当增设信息机构的同时，重点是充实现有信息机构，增加信息机构的人员编制，调整其信息搜集范围，加强社会和其他非经济方面的信息的搜集和分析，从偏重搜集、分析经济信息向经济社会信息并重。
（3）加强信息机构的能力建设，特别是要改进信息搜集的方法，更多地采用抽样调查方法，并将这种方法与填写汇总统计报表、典型调查等方法结合起来，以增强信息的准确性、降低信息搜集的成本、提高信息搜集的效率。
（4）通过改革规范信访机构、新闻媒体和政策研究机构的运作，使之更好地发挥其信息职能。首先，要从职能上把信访机构与司法上诉机构区别开，使之成为为政府决策获得有益信息的渠道，而不是代行司法部门的职能。其次，改革传播媒体的管理，鼓励它们客观地反映社情民意，提高新闻媒体的公信力。第三，通过矫正落实其职能，改进方法，提高政策研究机构的信息搜集和分析能力，以及政策研究能力。
（5）制定相应的制度和法律，使信息机构的信息搜集、处理和分析工作规范化，使政府信息的报告和披露规范化、法制化。特别是要对哪些信息必须报告、应通过什么方式报告、信息报告的时限等做出明确的规定。
此外，还要利用现代科学技术增加获取信息的渠道、改进获取信息的手段，如通过互联网获取国内外有关经济社会发展动态的信息。
四、结束语
在当今这个全球化、信息化、多元化的时代，政府决策和实施管理的环境瞬息万变，政府只有及时获得尽可能多的信息，才可能做出正确的决策，实施有效的管理，才可能及早地预见危机、正确地分析危机、有效地控制危机、成功地克服危机。因此，信息系统对于政府决策和管理比以往任何时候都重要。鉴于我国正处于转型时期以及现有信息系统存在诸多不足，完善公共信息系统就显得尤为迫切。