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[中图分类号]D630.9 [文献标识码]A [文章编号]1674-0599(2009)06-0014-07
刚闭幕的中共十七届四中全会以发展党内民主、反腐倡廉等内容为重点。权力的制约监督问题成为会议研究的主要问题之一。改革开放30年来的事实充分证明，加强对权力运行的制约和监督，是把人民赋予的权力用来为人民谋利益的根本保证；也是加强党的执政能力建设，保持党的先进性，使我们党保持与时俱进的品质、始终走在时代前列，不断提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重要保证。如何进一步强化权力监督，开创一条适合中国国情、党情、民情，具有中国特色社会主义的权力监督新路，是当今全党全国面临的一项重要而紧迫的新课题，迫切需要我们在实践中积极探索强化权力监督的新机制。
一、权力监督与权力制衡
权力监督为现代民主政治所必需。众所周知，民主即人民的统治或权力属于人民。然而，如美国著名政治学家萨托利指出：“为了实现民主，名义上的权力归属同实际行使权力便不能由同一主体完成，建设大规模民主政治制度需要有实现理想的工具和程序。”[1]P484他指出，现代民主是一种间接民主，“这种间接民主在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系。基于个人自由的民主机制限制了权力的范围，监督着权力的行使，有效地防止权力滥用与腐败的滋生。”[1]P485
而与权力制衡相结合的权力监督才能行之有效。
人类历史上国家和社会管理系统内部的权力监督体制和方式，大体上可以划分为两种不同的基本类型：一种是纵向权力监督体制，一种是横向权力监督体制。所谓纵向权力监督体制，是指由上一级权力组织监督和制约下一级权力组织的权力监督和制约方式。所谓横向权力监督体制，是指由同级权力组织间相互监督和制约的权力监督和制约方式。在横向权力监督体制下，某一层级内部最高权力中的决策领导权和决策监督权相互分离、相对独立，相互制约。
从人类社会发展的历史进程来看，单纯的纵向权力监督体系往往与以专制主义为特色的不发达政治相关联。历史上凡实行封建专制统治的国家都采取以决策领导权和决策监督权两权合一为本质特征的、因而需要上一级权力组织监督和制约下一级权力组织的纵向权力监督体制和权力制约方式。同样，前苏联、东欧等几个实行高度集权统治的社会主义国家，也更倾向于采取纵向权力监督体制和权力制约方式。而横向权力监督体系的出现则标志着不发达政治向发达政治的发展。在当今世界上，一个成熟的法治国家，或建立了市场经济体制及民主政治体制的国家都在纵向权力监督体系的同时采取了横向权力监督体制和权力制约方式。从单纯的纵向权力监督体系向纵向、横向权力监督相结合体系的发展体现了政治的进步。近代法治产生后，以权力制衡为核心的法治原则替代单纯的纵向权力监督，成为民主政治最主要的制度保障。这是因为：
其一，监督主要侧重于外部，主要是授权方对权力行使方，授权方和权力行使方之间是一种“依附关系”。制衡侧重于内部，强调的是平等的各独立主体间的相互制约关系。权力监督中的权力作为一种外在的权力；在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力。同时，由于监督权本身也是一种权力，它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题。这种监督无限累加的怪圈，是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则不同，它是一种内在的权力。这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。
其二，在权力的防控上，监督和制衡的作用方式是不相同的，它们是两种不同的权力制约方式。监督强调的是一种纵向的、单向性的权力制约，是上位对下位、外部对内部、权威者对非权威者的监督，一般发生在事后，具有滞后性和救济性的特征；制衡强调的是横向的、相互的权力掣肘，是没有隶属关系但有牵连关系的两个主体之间的相互制约，一般发生在事前或是事中，具有同步性和及时性的特点，因而其监督力更为有效。
再次，权力制衡与监督的行为走向不同，制衡是双向的，但监督是单向的。因而权力制衡包含着自行解决问题的机制。
历史证明，只有纵向、横向相结合的权力监督才是行之有效的。可以说，纵向、横向相结合的权力监督的实质就是权力监督和权力制衡的相结合。
从世界各国反腐败的情况看，任何国家的腐败现象都根源于不受制约的权力。“绝对权力，即绝对腐败。”“腐败条件=垄断权+自由裁量权-责任制”。即：官员在享有垄断权和自由裁量权，又不需对滥用权力承担责任时，腐败行为的条件就成熟了。这就是说，良好的权力制衡的体制是防范滥用权力的根本。对腐败现象，不能仅仅诉诸道德谴责，而要从治本入手。确立科学合理的工作制度，正是关键。世界上一些比较廉洁和反腐卓有成效的政府，都以建立良好的权力制衡体制为主要手段。对此，许多政治学家都形成了共识。如孟德斯鸠在其代表作《论法的精神》中指出：“贵族政治的腐化在于贵族们的权力变成了专横。”[1]P139“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]P141这里所说的“以权力约束权力”，即权力制衡。
事实一再证明，没有权力制衡，必然导致腐败。纵观我国政坛上落马的高官，尽管腐败手段五花八门，但有一点却是共同的，即大权在握，缺乏有力监督，没有权力制衡，一人说了算。
例如，在著名的沈阳“慕马”腐败大案中，涉案人员中有17人是党政部门“一把手”，且无一不来自“要害”部门：从法院到检察院，从建委、财政局、土地规划局到国资局、国税局，再到烟草专卖局、物价局等。透过厚厚的卷宗，这些“一把手”腐败的特征跃然而出：
或是党政大权一把抓，财务审批一支笔；或是干部任免“一锤定音”，肆无忌惮地任用亲信；或是对基建工程的招揽或干预一人定夺，用权“一路绿灯”。这些“一把手”所在单位尽管都有一整套权力制约的规章制度，但往往是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。权力监督和制衡成了“软肋”，处于“弱监”、“虚监”、“空监”状态。这一现象充分说明，权力监督和制衡体系的建立健全，是发展社会主义民主政治，反腐倡廉的关键。没有科学的权力监督和制衡机制，必然导致腐败。以我国交通厅管理方式为例，目前许多地方的交通厅普遍采用政企合一的方式和投资、建设、监管、使用“四位一体”的体制。交通厅既是行政管理者，又是工程的项目负责人和企业领导，官商一体；既当工程业主，又当工程监管，建管一家，必然导致花钱无人监管的漏洞。正是这种缺乏权力监督和制衡的体制造成从1997至2005年8年间17个交通厅厅长落马的罕见“前腐后继”不正常现象。
为了发展社会主义民主政治，有效反腐倡廉，深化政治体制改革，我们在强化纵向权力监督的同时，尤其要注意探索有中国特色的横向权力监督体制，诸如，可以探索建立起一种在上一级党委和同级党的代表大会领导下的使各级党委和各级纪检委双方相对独立、相互平等，以党内决策领导权和决策监督权两权分立为其本质特征的当代中国共产党组织系统内部的横向权力监督和权力制衡体系。可以探索建立一种在上一级党委和同级人民代表大会以及同级党的代表大会领导下的使各级党委和各级人大常委会及其党组双方相对独立、相互平等，以国家政权系统内部的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质特征的当代中国国家政权系统内部的横向公共权力监督和权力制衡体系。可以探索建立一种在上一级党委和同级人民(职工或村民)代表大会以及同级党员(代表)大会领导下的，使基层单位党委(包括行政村一级的农村党支部)和基层单位内部人民(职工或村民)监督委员会分别作为常设决策领导机关和常设决策监督机关的以基层单位内部的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质特征的当代中国公有制基层单位内部的横向权力监督和权力制衡体系。[2]
二、权力监督与权力公开透明
权力监督的主体具有多重性，包括组织监督即上级组织对下级组织的监督；舆论监督即各种舆论工具，或大众传媒工具，包括报纸、广播、电视等对国家各项工作，各级党政领导干部实行应有的监督；司法监督即检法系统对同级的党委、政府、人大、政协和各社会团体及其领导人的司法监督和司法制约；民主监督即人民政协和民主党派的监督以及人民群众的监督。其中，以人民群众为主体的民主监督最为根本，其他主体的监督也是以是否符合人民群众的利益为基本原则的。
权力监督的根本宗旨就是确保执政为民、权为民用。这是由民主政治的根本性质所决定的。强调人民主权、权力属于人民，是民主政治的基本精神。历代政治学家在谈到民主政治时无不强调人民主权问题。斯宾诺莎指出：“在一个民主国家，最高的原则是全民的利益而不是统治者的利益。”[1]P112洛克指出：“法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不再有其他目的。”[1]P127孟德斯鸠指出：“在一个自由的国家里，立法权就该由人民集体享有。”[1]P142美国政治学家萨托利在谈到国家与公民的关系时明确指出：“只有当我们以公民为起点时，只有当国家源于公民时，……现代民主制度才有可能存在。”[1]P486-487对于社会主义民主政治来说，人民的利益更是高于一切。十六大报告号召：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”[3]P557中共十七大报告重申：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”[4]P29我们国家的人民政府和一切党政领导人都必须自觉接受人民群众的监督。这是我们国家宪法的根本精神。
从目前我国权力监督的实际情况看，来自人民群众的民主监督恰恰是一个弱项。最近中国社科院有一项题为《党内监督权利的实现》的报告，分析了现阶段党员监督权利实现的现状，并具体提出了推进党内监督的对策建议。报告指出，在党内，相对于上对下的监督，下对上的监督明显乏力。下级对上级组织、普通党员对领导干部的监督，经常处于“空”、“虚”、“弱”的状态，自上而下和自下而上两种党内监督权的力量失衡，造成党员监督权利处于明显的弱势地位。报告据此提出了应明确党员监督的主体地位。[5]强化党员监督显然是强化人民民主监督的一个重要组成部分。
为强化人民民主监督，必须探索权力“透明公开”的途径。权力公开透明是权力民主监督的必要前提。首先，信息要透明公开。只有信息公开了，保证了公众的知情权，政府与公众才能站在同一条起跑线上，才谈得上监督权。尤其是涉及到“三公”，即公权力大、公益性强、公众关注度高的部门信息，更要透明公开。其次，权力运行要透明公开。从决策制定到决策实施、管理的全过程，除了涉及法律不允许公开的外，都应透明公开，这是防止决策失误、杜绝假公济私的最有效措施。尤其是那些涉及百姓利益、社会关注度高的公共政策更是如此。再次，要进一步规范和深化村务、厂务、政务公开，畅通人民群众监督的渠道。要建立社情民意反映、重大事项社会公示、重大事项社会听证等制度，形成人民群众监督的“绿色通道”和快速处理机制。只有这样，权力监督才能落到实处。
信息公开化是权力公开化的前提。信息不公开，公民的知情权就得不到保障；知情权得不到保障，公众就无法监督政府和官员，也无法保障自己的自由和安全。另外，政府信息不公开，就会给一些别有用心的人以可乘之机，为通过歪曲事实煽动民众，挑拨干群关系，破坏社会稳定打开方便之门。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》规定了涉及公民、法人等切身利益，以及需要社会公众广泛知晓或参与的四类信息必须主动公开。与此相适应，保密法的修改将进一步缩小国家机密范围，让一部分国家机密纳入信息公开的范围。这是我国政务公开的重要一步，也是对人民的一种信任和尊重。
权力公开透明是民主政治发展的必然，权力监督作为民主政治的保障，必须走权力公开透明之路。
首先，权力公开透明是现代化政治的根本特征。
民主政治建设是现代化进程中的一个重要方面。一般说来，现代化即是传统社会向现代社会的转型。这种转型应是全面的。在政治方面，就是从不发达政治社会向发达政治社会的过渡。这里所谓不发达政治社会，主要特征有：国家分裂；家族政治或部落政治；专制主义；人治；政党为少数政治领袖所把持，不能成为公民参与政治的中介组织，公民参与政治水平很低；以家族、血缘关系分配政治角色；宗教和迷信成为政治统治的手段之一；缺少社会流动，城市和农村界限分明等等。一句话，不发达的政治社会是缺乏民主政治体制、权力暗箱操作的社会。
与此相反，发达的政治社会正是与民主政治体制联系在一起的社会，其主要特征有：民主政治、政府的权力得到公民的认同并受到公民的监督；政体具有弹性，能够容纳和吸收社会分化出来的群体和新生的政治力量；依法治国，在法律面前人人平等；政治和行政决策均来自民意，并有较高效率；政党成为公民参与政治或成为联系政府和公民的中介；政治参与既有广度又有深度；社会流动快，实现了城市和农村的一体化。这无疑是一个权力公开透明的社会。
从不发达政治向发达政治的过渡是政治发展的一个重要阶段，我们可称这一阶段为政治现代化的实现过程。而权力从不甚透明公开到更透明公开，正是一个重要特色。
其次，权力透明公开是政治体制改革的主题。
政治体制改革是社会协调发展的重要环节。江泽民同志指出：“我们在实行经济体制改革的同时，积极稳妥地推进政治体制改革，努力建设有中国特色的社会主义民主政治。在中国共产党的领导下，实行人民民主，充分保障人民当家作主的民主权利，是我国政权建设和政治体制改革的根本出发点和归宿。”[6]P299
我国政治体制改革的内容涉及多方面，主要包括：
其一，坚持和完善社会主义民主制度。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度。
其二，加强社会主义法制建设。加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。
其三，改革和完善党的领导方式和执政方式。坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导，进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。
其四，改革和完善决策、行政管理、司法、干部人事、权力监督等五项制度和机制。一是改革和完善决策机制，完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度；完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。二是深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。三是推进司法体制改革，着力于实现公平和正义，着力于司法独立公正，加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。四是深化人事制度改革，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制。五是加强对权力的制约和监督。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。
无疑，在上述政治体制改革的内容中，权力公开透明是一个主题。坚持和完善社会主义民主制度体现了权力公开透明的实质；改革和完善决策、行政管理、司法、干部人事、权力监督等五项制度和机制就是完善权力公开透明的具体内容；而加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式和执政方式，分别体现了权力公开透明的法制和政治保障。
三、权力监督法制化
创新和健全监督制度是对权力实施有效监督的根本保证。依法监督是社会主义法治国家的本质要求，进一步加强监督制度建设，形成完整的具有中国特色社会主义的监督制度体系，是依法监督的基本条件。
从民主政治的发展看，加强制度建设是社会平稳转型的根本保证。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中在谈到20世纪50年代和60年代发生在亚洲、非洲、拉丁美洲的急剧增加的政治骚乱和暴力事件时指出：“在很大程度上，这是社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的。”[7]P4“社会的动员和政治参与的扩大日新月异，而政治上的组织化和制度化却步履姗姗。结果，必然发生政治动荡和骚乱。政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。”[7]P5可见，制度建设关系到民主政治的健康发展和社会的平稳过渡。
从反腐倡廉的机制看，制度反腐是根本。亨廷顿在谈到腐败的根源时指出：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”[7]P54因而，要从根本上遏制腐败，必须从制度建设入手。
在我国的反腐斗争史上，曾经历过运动反腐和权力反腐两个阶段。十一届三中全会以后，中国果断地停止了运动反腐，但长时期以来，基本上仍然是依靠领导人的决心和态度来反腐败。虽然反腐力度不断加强，但官员腐败依然屡禁不止。
回顾我国反腐斗争史，许多现象值得深思：为什么一些官员边腐败边升迁？为什么一些岗位的官员腐败“前赴后继”，持续不断？为什么一些官员的腐败“讳莫如深”，如不是“后院起火”难以暴露？为什么群众对官员的监督如此艰难，对官员腐败迹象的揭露往往屡遭打击报复，甚至要冒生命危险？……凡此种种，回答只能是一个：制度不完善。事实表明，靠运动和权力反腐，只能治标，不能治本，要铲除“导致腐败现象易发多发的土壤和条件”，必须从制度上遏制腐败。
2004年出台的《中国共产党党内监督条例(试行)》抓住了反腐工作的实质，实现了从权力反腐向制度反腐的转换，成为中国反腐制度化建设的新起点。2007年召开的党的十七大进一步明确了反腐倡廉在党的建设中的重要地位和作用，强调了惩治腐败的同时要“三个更加注重”：更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设；提出标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。十七大对党风廉政建设和反腐败斗争作了新定位，表明了对反腐倡廉工作规律性的认识和把握达到了新高度。
胡锦涛同志在十七届中央纪委二次全会上进一步提出加强反腐倡廉的指导方针，强调反腐倡廉建设要“改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设”。
改革创新，就是要以改革精神推进制度建设，以创新思路寻求治本方法；惩防并举，就是要坚持治标与治本、惩治与预防两手抓，两手都要硬；统筹兼顾，就是要把反腐倡廉建设纳入经济社会发展和党的建设的全局之中，把教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力和惩治的威慑力结合起来，凝成一股绳；重在建设，就是要以建设性思路、举措和方法，探寻反腐倡廉规律，推进反腐倡廉建设。贯彻这“十六字方针”，关键在于强化监督，确保权力运行的透明度。要在强化监督的机制上改革创新；通过强化监督做到惩防并举，加强制度的约束力、监督的制衡力和惩治的威慑力；围绕强化监督探寻建设性思路、举措和方法。
加强权力监督体系的建设，是反腐制度建设的重要组成部分。要着重在三个层面进行制度构建和制度创新。一是法律监督制度。要完善监督立法，提高监督的法律地位，实现对权力监督的法制化、规范化、程序化。二是党政内部监督制度。在坚持民主集中制基础上，建立健全党内监督制度和议事规则。三是加强新闻舆论、人民群众监督制度。要发挥新闻舆论监督作用，必须建立和完善新闻舆论监督制度，使新闻舆论监督工作规范化。要依靠人民群众积极参与，拓宽人民群众对权力的监督渠道，进一步完善政务公开、民主评议制度、民主选举制度、群众举报制度等，逐步形成一套健全的人民群众监督制度。
要重点建设以下五项权力监督制度：
(1)健全科学民主决策制度。建立健全决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度，坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。
(2)规范重要领域权力运行制度。推进公共资源交易制度改革，公共资源都要通过公开透明和竞争方式交易；深化国有资产经营管理体制改革，扩大国有资本经营预算试点，完善资本运营、采购销售、收入分配等管理制度，防止国有资产流失。
(3)完善行政执法管理制度。全面落实行政执法责任制，实行行政执法主体资格合法性审查和行政执法人员资格制度，加强行政执法队伍的管理。坚决纠正利用行政执法权损害群众利益的不正之风。
(4)健全政务公开制度。完善政府信息公开工作制度，拓展政务公开的领域和内容，继续推进电子政务建设。
(5)加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。建立完善的检举机制，坚决杜绝“边腐边升”、“贪官可以公开横行，检举人只能地下活动”的怪现象。
要发挥明确、规范、行之有效的机制导向作用，从制度导向上解决目前在相当部分干部身上不同程度地存在着的仅对上负责却不对下负责的不正常现象。从制度上保证政府权力始终在人民的监督之下，从制度上约束各级领导干部，使他们自觉自愿对人民负责，且不敢不对人民负责。
要注意克服现行权力监督体系的“盲区”，实现权力监督制度创新。例如，现行的权力监督条例主要是针对在职领导干部的，退休和离职的领导干部则自动脱离权力监督的视野。这一情况具有极大的隐患。一些领导干部卸任后，千方百计利用自己的“余威”，为自己及其亲属争利益，从而违法乱纪，坠入罪恶的深渊。卸去职务的离退休干部的犯罪能否认定为“职务犯罪”；退休后所从事的工作能否认定为权力的“期权化”，目前都是监督条例中的“空白点”。又如，在目前的领导体制下，“一把手”虽然名义上只有一票的权力，但实际上却往往起着决定性作用。在“长官意志”下，群众意见的“征求”，领导班子的“集体讨论决定”，都成了表面化的形式、手续和程序。
这些问题的根本解决，只能依靠权力监督制度的创新。如为促进“一把手”发扬民主作风，利于把“一把手”的权力置于群众监督之下，有必要建立“离任追究制度”，即在“一把手”离任时，对其实行离任检查制度，以规范“一把手”在位时的用权行为。
还有必要加强对集体腐败的监督。在我国以往的执纪实践中，集体腐败长期处于被忽视的地位。查处个人腐败，有详细的法律条文、规章制度可循，但处理集体腐败案，却往往因无章可循而不了了之。集体腐败案往往形成利益共同体，人人违纪，人人分享利益，抱成一团，难以突破，对监督带来重重阻力。因而，尽快制定惩防集体腐败的监督体系和法规，势在必行。
总之，权力监督与权力制衡相结合、权力公开透明和权力监督法制化是强化权力监督、提高权力监督有效性的三个重要机制。这些机制涵盖了有效实行权力监督过程中的加强自律和加强制度建设两个缺一不可的重要方面。三个机制、两个方面的有机结合有利于提高执政能力、建设高效廉洁的服务型政府，有利于推进社会主义民主政治建设。
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