执政方式法制化：一种改革和完善党的执政方式的理性选择，本文主要内容关键词为：方式论文,法制化论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党是我国社会主义现代化事业的领导核心。党对国家政权机关（主要包括国家权力机关、行政机关和司法机关）的政治领导也即执政。无论是国外政党的执政规律的启示，还是中国共产党50多年来执政的经验教训的启迪，都表明：党执政的理想模式是法制化的政治领导或曰依法执政。如今，依法执政的理念已在党的重要文件中得到确认。党的十六大报告第一次创造性地提出，要“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”[1](P34)；报告还指出，加强党的执政能力建设，必须“不断提高依法执政的能力”[2](P34)。党要坚持依法执政，不断提高依法执政的能力，就必须“准确把握当代中国社会前进的脉搏”，紧密结合我国社会发展的实际，通过合理的途径改革和完善党的执政方式。实现执政方式法制化，把党的执政行为纳入法治的轨道，既是改革和完善党的执政方式的一种理性的路径选择，也是加强和改进党的建设以及推进社会主义民主政治建设的全局性要求。所谓执政方式法制化，也即将党领导国家政权机关的方法、途径、程序和形式等用法律的形式确定下来，使其在执政实践中逐步走向科学化、民主化、制度化、规范化和程序化，从而使党的执政和人民民主实现有机的结合，推进我国民主政治的发展。关于实现党的执政方式法制化的途径，笔者试从以下几个方面作一初步探讨。
一、树立依法执政意识
1.树立依法执政意识是执政方式法制化的基础性工程。
所谓依法执政，是指执政党根据宪法和法律的授权，按照特定的执政权限和执政程序而进行的执政活动。因此，依法执政意识就是按照法定的执政权限和执政程序进行执政活动的自觉意识。这种自觉意识主要是一种守法意识。具体而言，依法执政意识包括以下内容：(1)依法定权限执政的自觉意识。执政党要按照法定的执政权限对国家政权机关进行政治领导，在自己的职责范围内进行执政活动，不去干涉和包办政权机关的具体活动，使其充分发挥各自的职能。(2)依法定程序执政的自觉意识。执政党要按照法定的执政程序对国家政权机关进行政治领导，不能以党的执政权取代国家权力，不能以党代政、以党代法，党的领导意志必须经法定程序的审议通过后才能变成国家的意志，从而由各政权机关执行。(3)自觉接受法律监督的意识。执政党的执政活动超越了法定权限和法定程序，执政的活动和活动的目的违反了法律的规定，都要自觉接受法律监督，都要接受违宪违法审查并受到相应的法律制裁。总之，依法执政意识是一种综合意识，上述三个方面的内容相互依存，缺一不可，否则便将丧失其功效。
2.树立依法执政意识对实现执政方式法制化的重要意义。
从理论上说，依法执政意识具有导向作用和保障作用。科学的理论是科学行为的先导。就目前状况而言，党的执政方式法制化还缺乏具体法律制度的支撑，比如执政权限法律制度、执政程序法律制度以及完善的监督党的执政行为的法律制度，等等。这些具体的制度基本上还处于建构和完善的阶段。因此，有了科学化、民主化的依法执政意识，就可以从中演绎出相应的制度规范，或为具体制度规范设定价值取向，从而有利于其建构和完善。实现执政方式法制化的具体制度规范一旦建构起来，依法执政意识可以为这些制度的运行提供法律意识的保障作用。法国著名的自由主义思想家邦雅曼·贡斯当曾指出，法律固有的优点，远不如一个民族信服并遵守法律的精神重要。对一个执政党来说，信服并遵守法律的精神就是一种守法意识，即使对一项有待完善（或“坏”的）法律，也应有这种法律意识。总之，一个政党有了依法执政的意识，就可使这种意识内化到党的组织、党的领导干部的具体行为中去，做到依法执政。
从实践上来说，树立依法执政意识具有现实的迫切性。在世界上，那些政党执政比较有序从而社会发展比较稳定的国家，一般来说其执政党同国家政权机关的关系及执政党的执政方式也比较规范，这种规范化的执政方式的建构与实行离不开深厚的政党依法执政的自觉意识作文化底蕴。中国的政党体制虽有异于西方国家的特殊性，但在党政关系方面，形成科学化、民主化、规范化和制度化的执政机制，进而确立一种法制化的执政方式，同样也是必要的。江泽民曾指出：“我们党是执政的党，党的领导要通过执政来实现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。”[2](P546)共产党人的执政意识，是共产党人为完成自己的历史使命对国家政权实施领导的自觉观念。执政意识最重要的是对人民负责的责任意识，即领导和支持人民当家作主的政治责任意识。而这种责任意识只有归结为依法执政意识才能得以升华和落实。其实，以法定权限和法定程序执政的意识以及自愿接受法律监督的意识即是执政党责任意识的表现，而这些意识均是党实现法治领导所迫切需要的。
3.树立依法执政意识的三个基本要求。
当前，树立依法执政意识，关键是树立执政党遵守宪法的意识。这也正如彭真同志在1982年宪法修改草案的报告中强调指出的：“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安全和国家的命运，决不允许对宪法根基的任何损害。”[3](P462)树立依法执政意识包含三个基本要求：第一，切实遵守宪法和法律，执政党不能以党的政策代替宪法和法律的规定，更不能以改革为由做出任何违反宪法和法律的政策、决定和决议，对合理而不合法的政策可通过建议修改宪法和法律的途径使其获得合法性；第二，在党员干部违反了国家宪法和法律时不得以官职抵罪、以党纪处理代替国法处理、以行政处罚代替刑罚；第三，执政党在执政活动中出现失误时应勇于承担法律责任和政治责任，确保一切公民和组织在法律面前一律平等。做到了以上三个“要求”，就是对宪法权威的尊重，就是依法执政意识的体现，这必将促进执政方式法制化。
二、规定执政权限
1.规定党的执政权限的必要性。
党政分开曾推动了执政方式的变革，但当前党政分开的实践却陷入了困境之中，这无疑是党的执政方式还存在不规范性的原因之一。党政彻底分开确有难度，需要政治体制改革的进一步深化。在党政分开的任务完成之前，很有必要对执政党的执政权限进行法律的界定，否则依法执政之法便失去了实体上的重要依据，党的执政方式法制化也难以实现。
党政不分，是对民主宪政精神的违背。党政分开是优化党的执政方式的举措之一，也是推进当代中国民主和法治建设的重要任务，这一任务因“文革”的惨痛教训而愈显重要。1982年的《中国共产党章程》开创性地作出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的庄严规定，提出了党政分开的规范性基础。1987年党的十三大又规定了党的领导是政治领导以及不能以党代政等内容。但这些规定均是十分原则性的，至于党政如何分开，哪些事务应当归党组织管理，哪些应当归政府部门管理，以及党政部门如何协调，缺少具体的划分。将国家政治生活中党的执政权的范围以法律的形式进行具体而明确的规定，从而将党的执政权和国家权力的关系在一套完整的法律体系中确定下来，就可使党的执政权从传统的无限状态，进入有限的受约束状态，执政权与国家各种政治权力的关系就成了一种既受约束又协调互动的法律关系。这既可促进党政分开，又可促使执政方式法制化的实现。
2.厘清党的执政权的主要内容。
无产阶级政党是人民群众在特定时期实现自身历史任务的工具，党的性质决定了我们党从根本上是代表人民群众执政的政治组织。党的执政最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。据此，执政权应主要包括以下内容：(1)建议权，即党对国家的大政方针的制定，对宪法和法律的立、改、废等法律事项的建议权。执政党建议权实施的对象包括国家权力机关、行政机关以及司法机关等，但主要是国家权力机关。执政党的建议案与其他主体所提出的建议不同，全国人大常委会应当将其列入常委会的议事日程，予以审议。比如，中共中央对修改宪法的建议案，受到人大的特别重视，实际上已经成为我国的一种宪法惯例。(2)推荐权，即党向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部（主要包括各级人大、各级人民政府、各级人民法院和各级人民检察院的负责人）的权力。由于我国实行党管干部的原则，由执政党推荐国家重要干部已成为宪法惯例，因而党就拥有了这一特殊权力。(3)监督权，即党对国家政权机关及其内部工作人员（主要是领导干部）监督的权力。具体而言，执政党的监督权包括：对政权机关具体权力行使是否合法、正当与否的监督；对政权机关有关国计民生和社会管理等方面的重大决策、重大规划是否符合执政党有关社会发展方向的总体方针的监督；对政权机关内部工作人员（主要是领导干部）是否奉公守法、是否称职的监督，对不守法、不称职的领导干部可建议人大予以撤换，等等。
用宪法性法律将执政权的内容明确而具体地规定下来，不仅可以规范党的执政活动，使其纳入法制的轨道，而且还会因将宪法惯例性权力变为明确的法定权力，使其行使有了更高法律权威的保障。
三、建构执政程序规则
1.建构执政程序的理论和实践意义。
以法律的形式明确规定党组织行使执政权的运作程序，使党的执政行为严格遵循法定的程序规则，是执政方式法制化的又一个要求。
从实体内容来讲，党的政策主张和人事任免建议，可以引导国家的政治生活和社会生活，但必须通过法律的程序来实施，即党的执政方式必须具有以法定程序为媒介的程序性。其一，党的意志与国家意志的不同是执政方式必须具有程序性的最根本的原因。中国共产党作为执政党，政党意志是人民意志的综合反映，但从法理上讲，政党意志也仅是人民整体意志的一部分，而国家意志则与人民意志是同一的。国家意志可以视为政党意志与人民意志的统一，但其在本质上仍然是人民意志，而非政党意志。因此，若执政党将政党意志直接作为国家意志来付诸实施，就等于执政党越过了代表全体人民行使国家公共权力的国家政权机关直接行使国家权力，这就使主权在民的原则事实上变成了“主权在党”，这是对人民授权原则的扭曲，显然与民主政治背道而驰。因此，欲防止党的意志直接变为国家意志，就必须在党的意志与国家意志之间设置法定程序，使党的意志经过法定的程序转变为国家意志，从而获得法律的效力。其二，党的意志经过法定程序转化为国家意志的重要功能是执政方式必须具有程序性的价值依据。源于人民意志的党的主张是否真实、准确地反映了人民的意志，是否代表了人民的利益和要求，必须经过人民（通过其代表机关人民代表大会）的检验、审议和认可；党的主张是否应当上升为国家意志，必须由国家权力机关经过法定程序来决定，党的主张的普遍约束力归根到底是人民通过其代表机关这种法定的方式赋予的。这种法定程序就是执政程序，其最本质的功能即通过预防和纠错机制来保证结果的正当性，它能够有效地预防党的施政方针、政策的失误，一旦党的政治决策出现了失误，也可通过它予以及时地纠正。
在党的执政史上，正是由于执政方式程序性的缺乏，才酿成了像“文化大革命”这类全国性的大混乱。这些运动的发起从决策机制上来说，都是因为党将自己的意志直接变为国家意志付诸实施的结果。这一结果虽有多种原因所致，但缺乏有效的具有预防和纠错功能的执政程序则是一个重要的原因。在西方，政治民主化的过程是借程序正当化来实现的，甚至可以说政治民主化与程序正当化是同一过程的两个方面，前者是民主政治的内容指向，后者是民主政治的形式保障。[4](P564)这启示我们，执政的民主化、法治化必须借助于科学的执政程序，即党对国家政权的政治领导作用要通过法定程序、经由国家机关来间接实现。这样，就可避免党直接指挥国家政权机关的情形，这正是执政方式法制化所必需的。
2.执政程序的规则化。
党的执政程序主要有以下内容：
一是政治协商程序。我国实行的是“共产党一党执政、各民主党派参政”的政党体制。政治协商制度作为我国民主政治制度的基本形式之一，是经宪法原则规定的，因而也是我国政党体制运行的政治架构之一。在中国共产党对国家事务的领导地位法定的情况下，各级党组织对国家和地方的政治原则、政治方向、社会发展政策等所作的重大决策及其向各级国家政权机关所推荐的重要领导干部人选，在向各级人大提交审定前，要先同各民主党派进行政治协商。这一程序在实践中已成为一种宪法惯例。为了不使政治协商程序流于形式，有必要以法律的形式加强执政党在作出政策建议和人事建议前与各民主党派的事前协商程序，共同作出决策；还有必要规定民主党派对党的不适当政治主张的否决权。
二是人大审议程序。这一程序要求将经政治协商后的执政党的主张提交各级人大审议决定，党的政策主张和人事主张是否合理及能否上升为国家的法律、法规、决议和决定须经这一程序的审定。否则，党直接将其主张付诸实施就构成违宪。为避免这一程序流于形式，有必要以法律的形式明确以下内容：(1)如果党的政策主张或推荐的领导干部人选有不适当之处，人大的党组应如实向党中央或地方党委反映人大代表的意见，要求党组织修改不适当的部分，党组织修改后再提请人大或人大常委会审议决定。(2)如果党委的决策或人事安排建议是错误的或者违法的，而人大和人大的党组在向党委反映意见后未能改变党委的决定时，人大有权依法不予通过，党委应尊重人大的决定。(3)党的主张虽然正确，如果人大代表一时因某种原因尚不能接受，而党又未能说服人大代表，党可保留自己的主张，同时尊重人大的决定。
三是民主监督程序。从一定意义上来说，党执政有两个目的：一是组织和支持人民当家作主；二是保证和监督政权机关的良性运行。党通过政策建议和人事任免建议对政权机关贯彻党的路线方针政策提供了一定程度的政治保证，但这还不够。欲使各级政权机关的微观决策（相对于党和国家的宏观决策而言）和决策的执行不偏离党和国家的既定意志，一刻也离不开执政党的监督。党通过各级党委对同级政权机关的运作情况以及机关内部领导干部活动情况的监督，及时对不合法的现象作出决断，以保证党和国家的意志得以有效地实现。为强化这一监督程序，有必要以法律的形式将监督的对象和范围，以及监督的具体程序规定下来。
上述程序规则只有用宪法性法律确定下来，才具有法律的效力，才能做到人所共知，真正的执政程序规则才能建构起来，并为其获得良好的实施提供有效的法律保障。
四、完善监督执政行为的法律制度
1.完善监督执政行为的法律制度的必要性。
一是为实现党的执政方式法制化提供重要保障的需要。欲保证党组织切实遵守宪法和法律、遵循既定的执政权限和执政程序，就很有必要对党的执政行为进行有效的法律监督。
二是由执政权的公益性和不可放弃性所决定的。在我国，中国共产党作为代表最广大人民根本利益的政治组织，其宗旨是全心全意为人民服务，因此党的执政权从实体目的来说无疑具有公益性。又加之党的执政权的法定性及其执政行为的权威性，因而党的执政权不是一种可以任意放弃的一般政治权力，而是一种无可选择的强制性政党权力。党的执政权一经产生就存在相应的政党责任。而执政权的行使是否代表了公益、执政权是否遭到随意放弃、随意放弃执政权的政党责任，必须由完善的法律监督制度来处理。
三是制止腐败的需要。在当代世界，腐败成为人类社会的一大公害，而政党作为与权力运作密切相关的政治组织更是首当其冲。由于中国共产党是执政党，相当一部分党员干部掌握着国家权力，如果没有完善的监督机制，党内腐败是很容易发生的。而这种腐败，是对党执政的宗旨和本质的悖逆。当前，我国要从源头上扼制腐败现象的滋生和蔓延，从根本上说，就是要有效地解决执政党的权力过于集中和个人权力专断的问题。在权力结构合理调整之前，实现执政行为法治化，特别是对党的执政行为实施有效的法律监督是十分必要的。
四是宪政秩序建立的需要。宪政秩序的建立和维护，是一种应然宪法秩序向实然宪法秩序转化的动态过程。但事实上，由于各社会主体不可能形成完全统一的宪法价值观，因而全体社会成员及社会组织的行为与宪法规范完全一致只是一种理想，有意无意违反宪法的现象往往不可避免。因此，在宪政秩序建立的这一环节中，对社会组织尤其是执政党组织的行为加强法律监督是十分必要的。
2.完善监督执政行为的法律制度的措施。
完善对党监督的法律制度，必须在宪法和有关法律中明确规定对共产党执政行为进行监督的不同监督主体的监督权力、监督程序以及处理结果（即执政行为违反宪法和法律的政治责任和法律责任）等。只有如此，才能使对党的监督真正有法可依、有法必依，从而使党的执政行为出现失误时能得到及时地纠正，实现执政方式法制化。
(1)用法律规定监督的范围。人大及其常委会对党委作出的决议、决定、建议是否违背宪法和法律进行监督，也即对党组织就国家或所在行政区域内重大决策行为的合法性进行监督。此外，对于各级党委的领导人的言行出现了违反宪法和法律的情况，也应对其进行监督。
(2)用法律规定监督主体的权力。除了人大及其常委会这一监督主体外，对各民主党派的参政权予以法律化，对民主党派与共产党之间的“相互监督”加以法律规定与法律保障，使各民主党派依法可以向人大提出有关执政党违宪审查的申请。对公民个体、社会团体以及新闻媒体等监督主体的权力和方式，也应法律化。
(3)完善对党的违宪违法行为的追究制度。在全国人大成立宪法监督委员会，参照《立法法》第91、92条，受理有关国家机关或公民、社会组织提出的违宪审查申请（在未成立前由有关专门委员会受理、审查），如认为党的政策文件确有与宪法或法律相抵触的，可向有关党组织提出书面意见，要求其自行修正。如该党组织不予修改，可依人大的法定程序予以撤销，宣布无效，或明令政府机关与人员不予执行。”[5]当然，被诉违宪的党组织如不服人大的裁决，可以要求复议；如认为法律有误或过时，需要修改，也可以提出立法建议，通过另立新法使党的政策和决定获得合法性。此外，党组织有违法、犯罪行为者，由法定的政府机关和司法机关依法处理。
在依法执政意识的指导下，用宪法性法律规定执政权限、建构执政程序规则、完善监督党的执政行为的法律制度，就构成了一个比较完备的规范党的执政行为的法律制度体系。这一法律制度体系，对执政党究竟可以做什么，不可以做什么，怎样做是合法的，怎样做是不合法的，不合法之处又会受到怎样的处置，提出明确而具体的法律要求，力求使党的执政事事、处处有章可循，有法可依，最终实现执政方式的法制化。当然，这一法律制度体系的建构和实施也有利于进一步强化党的依法执政意识。因为，法律政治制度不仅仅是限制政治权力行使的手段和解决社会问题的模式，它们还有助于形成公民的性格，即法律政治制度还有一个教育的向度，这是从柏拉图开始众多的政治理论家所主张的。[6](P150)