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3月22日至4月2日，美国总统克林顿对加纳、乌干达、卢旺达、 南非、博茨瓦纳和塞内加尔等非洲六国进行了正式访问。美国在任总统如此大范围地走访非洲国家，在历史上是极为罕见的。克林顿总统此次非洲之行是美国重新确定非洲在其全球战略中位置后的一次重大外交行动，表明非洲在美国外交考虑中的地位明显提升。
一
冷战期间，美、苏两国为争霸世界曾在非洲进行激烈的战略争夺，双方都投入了巨大的人力和物力。在这场角逐中，苏联虽然失败，但美国也并未占到多少便宜，不仅没能在非洲确立政治主导地位，所占非洲市场份额也极为有限。冷战结束后初期，由于苏联解体及其对美国的战略威胁消失，以及美国政府的注意力发生转移，非洲对美国的战略价值急剧下降，一度遭到美国的冷落。近年来，非洲政局不断走向稳定，经济持续稳步发展，国际地位日益提高。非洲出现的这些积极变化引起了美国各界特别是经贸界的高度重视，他们纷纷批评政府无视非洲及其潜在大市场是“拱手让出领导权”和“缺乏远见”的做法，要求政府尽快调整对非政策。1995年以来，克林顿政府迫于国内的各种压力，开始从美国全球战略的角度重新认识非洲对美国的作用，并从1996年初起进行了一系列相应的政策调整。
冷战结束后，解决国内问题虽然成为美国政府的工作重心，但美国绝不愿放弃其世界唯一超级大国的地位，走入新孤立主义的死胡同。然而，在大幅度削减政府对外援助预算的情况下，如何加强美国同非洲国家的关系及保持和扩大美国在非洲的影响，一直是困扰克林顿政府的一个难题。在克林顿总统执政初期，尽管美国尚未有一个完整且明确的对非政策体系，但扩大美国在非洲的商业利益一直是其政府对非政策考虑的重点之一。为此，美国已故商务部长布朗对非洲大力推行“商业外交”，生前曾6 次出访非洲， 积极促进美国同非洲国家的经贸关系， 使1995年美国同非洲的双边贸易额增长了12%，创历史最好水平。布朗的积极努力，对促使美国新的对非政策的形成起到了重要作用。
1995年底，克林顿政府负责非洲事务的官员及有关人士提出，美国同非洲国家的新型关系应建立在双方共同的经贸利益基础之上，通过扩大对非贸易与投资来加强与非洲国家的关系和掌握参与解决非洲内部问题的主导权，并在不直接卷入非洲内部冲突的前提下最大限度地实现美国在非洲的各种利益，其中主要表现在民主、人权、贸易和战略四个方面。这种主张得到美国各界一些重要人士的肯定。在认真考虑各方意见的基础上，克林顿政府于1996年2 月提出了“对非洲国家贸易及开发的综合政策”，充分肯定了“商业外交”这种对非外交新思路。这个政策文件彻底改变了过去那种主要靠提供援助来维系同非洲国家关系的做法，而把贸易和投资摆在了美国对非政策的基础地位，并以此为最重要的纽带巩固和加强美国同非洲国家的关系。
美国的三位议员也于1996年9月26 日向国会提出了名为“非洲经济增长与机遇：结束依赖”的法案，全面阐述了他们对美国对非政策的看法，并要求政府：（1）制定一项长远规划，力争在25 年内与非洲建立自由贸易区；（2）设立“美—非经济合作论坛”， 以便双方高级官员定期举行会晤，广泛讨论双边及多边问题；（3）建立两个专项基金， 帮助非洲国家私营部门的发展和基础设施建设；（4 ）向非洲国家进一步开放美国市场。这个法案已于今年3月11日获得美国众议院通过， 参议院近期也将开始就这一法案展开讨论。克林顿再次当选总统后，明显提升了外交在其施政中的地位，并加速调整和完善美对非政策的进程。继去年2 月在国情咨文中提出“促进同非洲国家贸易及发展总政策”之后，克林顿总统又于同年6月提出了内容更为具体的、着眼于21 世纪的美—非“新伙伴关系”倡议。至此，美国新的对非政策体系基本定型。
二
非洲是世界上仅次于亚洲的第二大洲，不仅幅员广大，物产也极为丰富，在已探明的矿产资源中有17种储量居世界第一位，这些矿产资源在未来世界经济发展中占有重要的地位。此外，非洲拥有7亿多人口， 其市场的发展潜力也非常巨大。美国调整对非政策，一个最突出的特点是把非洲置于其全球战略考虑中较重要的地位，试图通过扩大美国在非洲的各种影响，最终将非洲纳入由其主宰的世界经济和政治体系。其主要手段包括：
（一）加强双边经贸往来， 谋求扩大美国在非洲的经济利益。 1994年以来，非洲经济持续稳步增长，贸易发展迅速，1996年的增幅达到8.5%，比世界贸易平均增长水平高出一倍。照这种速度发展下去， 非洲的进口总额预计到2025年将达到4800亿美元。1994年以来，美国对撒哈拉以南非洲的贸易额年均增长16.9%， 1997 年双边贸易总额达到226亿美元。但是，美国对非洲的贸易量仅占美国对外贸易总量的1%，对非洲的出口也仅占非洲进口的6.7%，居法、德、英、 日之后的第五位。另外，非洲的投资市场潜力巨大，美国在非洲的投资回报率也极高，1995年达到33%，而同期在欧洲的投资回报率为11%，在拉美为12%，在亚太地区为14%。1994年至1996年期间，尽管美国对非洲的直接投资增长了30%，总额达到49亿美元，但这与非洲巨大的投资市场相比是微不足道的。美国对其目前在非洲的贸易和投资水平是不满意的，认为这与其冷战后世界唯一超级大国的地位不符。
美国调整对非政策后，在充分肯定非洲未来巨大的经济发展潜力的前提下，积极鼓励国内企业界同非洲国家开展贸易和对非洲进行投资，并试图通过扩大贸易、投资、技术援助等促进非洲经济的稳步发展，逐步使非洲国家成为美国密切的经贸伙伴，并最终融入美国主导的世界经济体系之中。在美国政府看来，非洲经济的稳步增长符合美国的利益，它不仅对非洲政治及社会稳定有益，而且将为美国的商品及服务出口创造更大的市场，同时增加美国国内的就业机会，并减少美国在提供人道主义援助方面的支出。为了达到扩大美国在非洲的经贸利益这个目标，克林顿“新伙伴关系”倡议已明确提出了具体的措施：（1 ）增加免税商品的种类，允许更多的非洲出口商品进入美国市场；（2 ）提供投资担保，增加美国对非洲的私人投资；（3 ）继续减免非洲国家双边及多边债务；（4）与实行改革的非洲国家定期举行部长级年会；（5）继续向非洲国家提供双边发展援助。此外，美国也要求非洲国家开放市场，准备通过谈判使非洲国家降低对美国商品的进口关税，并与它们签署投资保护协定，争取逐步与非洲国家建立横跨大西洋的“自由贸易区”。克林顿此次非洲之行的重要使命之一，就是寻求扩大美国在非洲的经贸利益。此外，陪同克林顿访非的美国商务部长戴利，年内还将率大型商业代表团出访非洲，以进一步推动美国对非贸易和投资。
（二）继续通过各种手段，促使非洲国家政治上实行“民主”和“人权”，经济上推行“自由化”和“市场化”。对非政策调整后，美国虽把经贸利益考虑置于其对非新政策的核心地位，但并未放松对非洲国家实行“民主化”、尊重“人权”、推行经济“自由化”和“市场化”的要求。在美国看来，“民主”、“人权”、经济“自由化”及“市场化”，不仅是非洲经济稳步发展的基础，而且也是美国全面实现对非新政策目标不可缺少的前提。因此，美国与非洲“新伙伴关系”倡议提出后，美国政府作出明确说明：并非任何一个非洲国家都能享受美国对非新政策所提供经济“优惠待遇”，只有那些制度民主化、企业私营化、尊重人权、对美国商品开放市场并最大限度地降低关税、致力于经济自由化改革的非洲国家才能享受这些待遇。由此可见，美国通过经贸和援助等手段加强对非洲国家政治发展进程干预力度的做法是十分明显的。
为了确保在非洲利益的顺利实现，美国政府也进一步加大了对非洲国家民主和法制进程的参与力度，先后支持和帮助11个非洲国家建立了选举委员会，大力“帮助”非洲国家培训政府行政管理人员，并提供教育基金培养年轻一代亲西方民主人士。此外，美国政府还非常注重拉拢非洲国家“新一代”领导人和大力培植亲美势力，并试图通过“新伙伴关系”，把他们完全置于美国的政治影响之下。克林顿总统此次访问的非洲六国领导人，均被美国视为非洲推行经济“自由化”和政治“民主化”的“开明领袖”。他此次非洲之行的重要意图之一，就是通过亲自访问密切美国同这些国家的关系，使它们成为美国在非洲的可靠“盟友”。
（三）积极参与非洲国家解决内部冲突。美国认为，非洲实现和平与稳定符合美国的利益，有助于美国对非新政策的全面实施。因此，美国对解决非洲内部冲突的问题备加关注，并有加大参与解决这些问题力度的趋势。索马里维和行动失败后，美国虽不愿再直接军事卷入非洲的内部冲突，但并不打算放弃参与解决非洲地区武装冲突的主动权，而只是在方式上进行了调整。目前，美国主要通过提供资金和装备，帮助非洲国家建立和训练维和部队的方法，来确保其在参与解决非洲内部冲突问题上的影响力。1996年11月，美国制定了“对付非洲危机计划”，并于去年7月开始实施这项计划，准备在5年内为非洲国家培训出10个营的维和部队。
在此次非洲之行中，克林顿总统参加了在乌干达召开的大湖地区首脑会议，同与会的非洲国家和政府领导人，就争取实现该地区和平与繁荣问题交换了看法，并与他们一道签署了勾划美非21世纪伙伴关系框架的《思德培公报》。
此外，美国也极为关注非洲难民安置、毒品走私、恐怖活动、疾病蔓延（特别是艾滋病）、环境恶化等问题，准备采取措施，帮助非洲国家解决这些问题。其目的也是为了避免使美国的利益受到直接或间接的损害。
三
美国开始调整对非政策以来，明显加强了对非洲的外交攻势，政府要员频繁访问非洲，并一再以不同的形式表明美国对非洲的重视及介入非洲事务的决心。1996年2月， 美国已故商务部长布朗最后一次访问非洲时曾明确表示，“我们来这里是为了争取我们应得的市场份额，我们不能再把非洲拱手让给欧洲或其他国家”。同年10月，美国国务卿克里斯托弗访问非洲5国时也强调指出， “我在非洲一周的访问只是加强了我这样一种看法，即美国必须介入这个大陆的事务”。去年3月， 克林顿夫人对非洲6国进行了访问， 以进一步表明美国积极参与非洲事务的态度。在去年6月召开的丹佛八国首脑会议上，在美国的积极倡议下， 会议专门讨论了对非贸易和促进非洲经济发展问题，并把对非关系写入了丹佛八国首脑会议宣言。去年11月，担任国务卿不到一年的奥尔布赖特也访问了7个非洲国家，并声明这是她出任现职后第一次访非， 但不是最后一次。此次克林顿总统亲自大范围走访非洲，其目的之一也是向世人表示美国对非洲的重视。为此，克林顿带去了一个包括政府官员、外交官、商人和记者在内的多达800人的庞大代表团。 他行前曾公开表示，他此行“为向美国人介绍一个全新的非洲提供了机会”，“对美国的政治及经济未来将有重要影响”。
美国开始调整对非政策后，其他有关部门及企业界也采取积极的措施，配合贯彻实施美国新的对非政策。1996年下半年，美国“贸易与开发署”在美国俄亥俄州的克利夫兰市举办了一次关于美国对黑非洲贸易的会议，与会者除美国贸易部门的负责人和商人外，还有一些非洲国家的代表。在此次会议上，美国宣布将扩大对黑非洲国家的贸易与投资，并把南部非洲发展共同体12国、塞内加尔、埃塞俄比亚、厄立特里亚、肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚等确定为美国重点发展贸易和投资关系的国家。去年4月，美国企业家在华盛顿召开了“对非洲投资高峰会议”， 着重讨论了加强美国对非洲的私人投资问题，一些非洲国家的政府领导人参加了此次会议。去年7月23日， 为期四天的第四届非美首脑会议在津巴布韦首都哈拉雷举行，重点讨论了非洲当前的经济形势、非美经贸关系等问题，津巴布韦、博茨瓦纳、埃塞俄比亚、安哥拉、加蓬等国的元首或政府首脑以及来自非洲和美国的1000多名高级官员、专家和商界人士参加了这次会议。在这次会议上，不少美国公司做出了新的承诺。可口可乐公司表示在5年内将其在非洲的业务增加一倍。 壳牌公司除承诺扩大在非洲的业务外，还提出了一些具体的计划或目标：将其在南非的汽油生产能力提高20%；在纳米比亚沿海地区生产天然气，除供当地发电外，还将天然气产品输往南非的西开普地区；在尼日利亚建造一座耗资40亿美元的液化天然气厂；在乍得开发一座油田，并修建一条通往喀麦隆的长达1000公里的输油管道；美国微软公司也计划在非洲投资数百万美元，进行市场开发。
美国调整对非政策，提升非洲在其外交中的地位，受到非洲国家普遍欢迎。但是，独立自主意识不断加强的非洲国家坚决反对美国借民主、人权、安全、经济自由化等理由干涉非洲内政。此外，多数非洲国家经济基础差、发展水平低，普遍担心对美国全面开放市场后，自身的经济利益会受到损害。因此，美国推行新的对非政策不会一帆风顺。