对二十国集团合作机制新阶段的战略思考，本文主要内容关键词为：二十论文,新阶段论文,机制论文,战略论文,集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十国集团(G20)成立于亚洲金融危机中的1999年，华尔街金融海啸将其由央行行长和财长会议升格为领导人峰会，迄今已过去近五年。期间，G20机制强化合作于金融危机，“同舟共济”于拯救世界经济，将保持世界经济“强劲、可持续和平衡增长”视为己任，并替代G8成为全球经济治理主要平台。然而，世界经济环境已事过境迁，发达国家最困难期已经过去，新兴市场则遭遇发展瓶颈。G20内昔日“风雨同舟”渐行渐远，今日“过河拆桥”苗头隐现。未来，G20合作机制何去何从，需要新思维，应有新举措，关键是由危机应对转变为全球经济治理的长效机制。
一、反危机时同舟共济，谋发展间分歧隐显
华尔街金融风暴加速G20机制化进程，领导人峰会仓促登场可谓临危授命，新兴大国由边缘地带突然进入中心位置，看似国际金融危机使然，实质是全球经济力量格局变迁的结果。因为，当今世界无论金融经济，还是其他非传统安全问题，如能源安全、粮食问题、气候变化、生态环境，乃至恐怖活动、传染性疾病等，都离不开新兴市场的合作，全球治理需要发达国家与新兴市场紧密合作。
在过去五年中，G20合作机制不负众望，在反危机与防衰退中劳苦功高。在第一次G20华盛顿峰会上，与会领导人齐心合力，以制止危机向全球蔓延。会议要求，所有成员国采取必要的财政和货币政策，并一致达成金融与经济改革行动计划。第二次峰会于2009年4月在伦敦召开，时值世界经济自由落体式下滑，峰会及时推出1.1万亿美元的刺激计划，同时强调加强金融监管与改革，反对保护主义，恢复信心与信贷，以制止经济进一步衰退。同年9月，在美国匹兹堡举行G20第三次峰会，时值世界经济开始触底回稳，峰会将重点放到退出战略上，同时着手构建全球经济治理新秩序事宜，宣布G20替代G8，成为国际经济合作的主要论坛，同意增加新兴市场在国际货币基金组织(IMF)和世界银行的份额，成员国承诺履行金融经济改革，为“21世纪经济强劲、可持续和平衡增长”奠定基础。应该说，前三次峰会开得非常成功，在遏止金融危机蔓延，促进世界经济复苏，改革国际金融体系等，均取得预期的丰硕成果。
然而，2010年6月的第四次多伦多峰会后，G20内合作精神开始淡化，在一些议题上分歧明显。究其原因：一是美国政策重心由反危机转向促增长。白宫关注点转身国内经济复苏，奥巴马总统明确提出带有保护色彩的经济政策，如“购买美国”、“出口倍增计划”等，将拼出口、创就业、促增长作为政府政策主要目标，国内经济爱国主义盛行，国外贸易保护主义掀起。二是历次峰会难免掺杂某些举办方色彩，议题设计随意性上升，同时缺乏严格的审查制度，领导人峰会出现“论坛化”现象。三是危机中心由华尔街转到欧洲，欧债危机因希腊债务危机而引爆，G20峰会开始将关注焦点转到欧洲，美国对G20机制的热情下降，显示某种“隔岸观火”心态。四是峰会更加关注“经济强劲、可持续和平衡增长”框架，需要审查各自宏观经济政策执行情况。然而，出于对自身经济利益的保护，成员间对某些议题出现意见分歧，或议而不决，或敷衍了事，或执行不力。如，多伦多峰会不但议题平平，而且成果寥寥。唯一值得一提的是，要求发达国家在2013年底前减少一半财政赤字，2016年底前保持财政更稳定。然而，至今发达国家仍我行我素，减赤目标成为一纸空文。在同年11月的首尔峰会上，成员国就调整全球失衡出台“参考性指南”，引起很大分歧，结果难以落实。会议批准的IMF份额改革方案，因美国会至今未通过而无法最终落实。《首尔宣言》要求，各成员国在2013年前不设置新的贸易及投资壁垒、反对任何形式的贸易保护主义。事实上，而后几年全球保护主义甚嚣尘上。据世贸组织(WTO)统计，危机以来，G20成员国实施的贸易限制措施超800项，到2012年底只撤销20％。由于保护主义，使全球每年贸易额减少6500亿美元，占全球贸易总额的3.5％。在2011年11月的戛纳峰会上，会议主题集中于欧债危机，举办方又将国际货币体系改革列入议题，引发美国反感。加之，法国总统选举在即，举办方政治秀明显。在2012年6月的墨西哥洛斯卡沃斯峰会上，会议要求成员国承诺向IMF增资4500亿美元，帮助欧元区缓解债务压力。中国承诺提供430亿美元，巴西、俄罗斯、印度和墨西哥各承诺出100亿美元。但有意思的是，全球第一大经济体美国居然一毛不拔，不作分文承诺。可喜的是，其他IMF成员累计承诺增资4560亿美元，超出预期目标。这充分说明，同舟共济、合作共赢，依然是G20的主要精神。
无疑，G20在如此短时间内、以如此密集的方式共召开八次领导人峰会，史无前例。试想，假如没有G20这一南北紧密合作的应急机制，全球经济迄今或许依然陷于衰退深渊而不能自拔。前车之鉴是，20世纪30年代，世界经济因美国衰退而陷入“大萧条”，在低谷徘徊长达七年后，到1936年才出现转机。期间，发达国家经济累计衰退28％，不发达国家经济衰退21％。今天，因为G20的紧密合作，不但制止危机恶化，而且以空前的财政刺激，使世界经济短期内止跌反弹。据IMF统计，到2012年底世界经济已经连续41个月持续增长，全球产出年均增长达到4％，虽然低于“大稳健”时期(2004—2007年)的5％，但高于过去30年3.5％的年均增长率，与G20精诚合作有直接关系。
二、未来发展面临新挑战，规则博弈趋于白热化
当前，虽然危机结束，但形势更趋复杂，全球发展加剧分化。尤其是，虽然华尔街金融海啸过去五年，但世界经济仍处深刻调整中，金融危机深层矛盾依然存在，经济结构问题远未解决，发达国家经济虽然企稳复苏，但病体经济仍需长期调理，新兴市场经济增长减速，发展遭遇结构性难题。面对复杂的新环境，国际社会期待G20能够汇集各方智慧，采取切实有效措施，稳定国际金融，推动世界经济实现真正意义上的“强劲、可持续和平衡增长”。然而，G20成员间保护行径有增无减，美等发达国家“转嫁危机”隐现，“自扫门前雪”现象普遍。凡此各种，确实令人担忧。
第一，西方舆论极力唱衰新兴市场，后者面临“被危机化”风险。众所周知，金融危机以来，世界经济发展主要靠新兴市场和发展中国家牵引。据联合国贸发会议统计，2008—2012年间，世界经济增长的83.3％来自新兴市场和发展中国家，其中亚洲发展中经济体贡献率最大，达到58.8％，而中国一家的贡献率就占亚洲的60％，世界的35.3％，而发达国家经济的贡献率只有11.7％。上述数据说明，在过去五年中，假如没有新兴市场和发展中国家的透支发展，今天世界经济或许依然挣扎在衰退边缘。为制止危机蔓延，刺激经济复苏，在华盛顿和伦敦峰会上，中国等新兴市场慷慨解囊，一方面承诺向IMF增资，帮发达国家战胜危机，另一方面以巨资刺激本国经济发展。当时的透支发展(2010—2011年新兴市场和发展中国家的经济分别增长7.6％和6.4％)，酿成了而后的过度投资和资产泡沫后果，加之以美为首的发达国家持续执行量宽政策，导致热钱大量涌入新兴市场。特别是，近期美联储主席伯南克反复表示将退出量宽，搅得全球资本市场不得安宁。结果是，一则美元汇率升跌无常，使以美元计价的大宗商品价格起伏跌宕；二则美国长期利率上升，经济预期走强，使美元资产更受青睐，大量资金撤离新兴市场。加之，欧债危机开始见底，资金加速回流欧洲。新兴市场不得不再次经历类似2011年那样的过山车现象，资金由涌入到流出，经济由热到冷，令其措手不及。西方则借此做足文章，舆论大势唱空，市场疯狂做空，把一些新兴市场推入衰退边缘。西方媒体更是添油加醋，恶炒“金砖”褪色，不再是世界经济引擎，预言“第三波危机”降临，甚至引发经济、金融和社会危机叠加的“完美风暴”。
在美国经济持续复苏引领下，发达国家经济些许改善。迄今，美国经济复苏已近四年，实体与虚拟经济同步复苏，前景相对明朗。日本因受“安倍经济学”刺激，虚拟经济复苏强劲，但结构调整困难，发展前景依然混沌。欧债危机最困难时期过去，经济开始止跌，衰退似显底部。需要指出的是，发达国家尤其欧洲经济只是脱离“重症监护”，刚转入“普通病房”(日本尚难定论)，病体经济仍需长期调理。但即使在黑暗隧道中见到一丝光线，亦让发达国家心态发生变化。美国桥水联合基金公司迫不及待放言，2013年世界经济将由美欧日等发达国家引领，贡献率约为60％，自2007年年中以来首次超过中印巴西等新兴经济体。然而，桥水联合基金公司报告提及的两个数据，即世界经济规模为74万亿美元和预计新增为2.4万亿美元，与IMF2013年4月《世界经济展望》报告数据库的数据吻合。然而，IMF与桥水联合基金公司对世界经济增长贡献率的预期截然相反。据IMF估计，2013年发达国家经济整体企稳，全年增长为1.2％，新兴市场与发展中国家增速减缓，但全年增长5％。IMF估计，按美元汇率计算，新兴市场与发展中国家GDP的增量约为1.8万亿美元(未包括“四小龙”，IMF将其计入发达经济)，如果加之“四小龙”的GDP增量，将达1.9万亿美元。可见，2013年中国等新兴市场对世界经济增长的贡献率仍高达70％。即使考虑到下半年增速放缓一个百分点，2013年世界经济增量比重仍将是新兴市场贡献率高于60％，发达国家贡献率低于40％。英国《经济学家》杂志也大造舆论，宣扬2013年发达国家对世界经济增长的贡献率将超过新兴市场。用意何在?
联合国贸发会议最近发表报告，证明笔者之前对美国桥水联合基金和英国《经济学家》失实报道的反驳的正确性。联合国在2013年《贸易和发展报告》中指出，发达国家经济将继续落后于世界平均水平，2013年经济增长率只有1％，发展中经济体和转型期经济体将保持与2012年类似的速度增长，分别略高于4.5％和2.5％，仍将是世界经济增长的主要动力。最近，IMF副总裁朱民在大连夏季达沃斯论坛上表示，虽然目前新兴市场经济增长有所放缓，但未来几年里全球经济增长的动力仍将有80％要靠新兴市场。朱民预期，亚洲新兴市场在今明两年经济增长率仍可有6％左右。那么，桥水联合基金与《经济学家》缘何同时作出失实预期，是无意中的失误，还是有意中的弯曲?但是，有一点必须提出，他们起码达到了混淆视听的目的，更为唱空言论添油加醋。新兴市场必须高度警惕，在加快自身经济结构调整同时，千万不能让恶意预言自我实现。
第二，G20机制内合作意愿弱化，规则大博弈似全面展开。当年，为遏止金融危机恶化，G20成员齐心协力，华盛顿峰会达成“五项改革原则行动计划”。而后，为刺激经济复苏，G20成员同舟共济，伦敦峰会推出1.1万亿美元刺激计划。今天，危机阴霾似散去，成员间分歧则增多，利益冲突凸显，“过河拆桥”苗头露面。特别是美国经济好于预期，霸权意识再度膨胀，奥巴马甚至宣称，“抓住千载难逢机遇”加紧制定全球经贸规则，重掌全球治理大权。在亚太，美与小伙伴搞“跨太平洋伙伴关系”即TPP，被外界比作“没有中国却针对中国的谈判”；在大西洋两岸，与欧盟摆起“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”即TTIP，实质上针对整个新兴市场，是“WTO的WTO谈判”。加上日本近期加入TPP，与欧盟洽谈经济合作协议，国际市场被搞得支离破碎，多边合作有名存实亡之虞，WTO机制恐被架空。特别是，美欧在TTIP内搞经贸新规则，意图建成“经济北约”，存在肢解G20合作机制之虞。
事实上，在灌木丛般杂乱无章的细枝末节背后，一场新的国际规则大博弈正在全球展开，美通过“两洋战略”暂时占得先机。多哈回合谈判搁浅以来，为应对金融危机和促进经济增长，WTO框架内双边和区域自贸协议方兴未艾。据WTO统计，目前地区贸易协定总数达231个，另有100多个已经实施但未向WTO通报。尤其是巨无霸型、超WTO标准的自贸区开始浮出水面。如TPP谈判已进行18轮，年底或将签署协定，TTIP谈判于2013年7月启动，美欧经济和贸易占全球45％，亚洲“区域性全面经济伙伴关系协定”(RCEP)2013年5月开谈，建成后将成为世界最大自贸区。一旦美欧主导的TTIP完成谈判，全球经贸发展重心或重回西方世界，全球规则制订权将重归其掌控。西方国家同步加快自贸区谈判，有其力量变迁之近忧考虑，但更具长期战略谋划。奥巴马总统想借TPP，全面打乱亚洲地区苦心经营十余年的整合地盘，由此改写亚太地缘经济版图。奥巴马总统直言，“TPP是一项高标准的‘21世纪’贸易协议”，涵盖关税、非关税、安全标准、技术贸易壁垒、卫生检疫、竞争政策、知识产权、政府采购、争端解决，以及劳工标准和环境保护，标准之高和覆盖之广远超一般自贸协议，也超WTO现行框架规则。一旦TPP与TTIP间打通，前者占世界贸易三分之一，后者达4.7万亿美元，美欧将有权重写国际地缘经济版图，新兴市场或再次被边缘化。欧盟理事会主席范龙佩坦言，“让欧美成为世界标准设定者，具有核心战略意义”。霸权意识在西方确实根深蒂固，危机又使其萌生强烈的忧患意识，“如现在不行动，10—20年后将难有机会”。这正是美欧加紧构建TPP和TTIP之战略谋划。
三、发展需要新思维，合作需要新创举
(一)坚持“发展创新、增长联动、利益融合”的发展理念。2013年G20圣彼得堡峰会是中国国家主席习近平首次出席，全球对中国寄予厚望，高度关注中国的立场。圣彼得堡峰会又是在世界经济增长乏力、金融危机深层影响挥之不去的背景下召开的，更是G20机制发展的关键时期，何去何从直接关系到21世纪的全球经济治理和世界经济秩序架构的设计。
峰会上，习近平主席站在推动全球经济更加强劲、可持续和平衡增长的高度，提出“发展创新、增长联动、利益融合”等一系列新理念，倡导G20成员国建立伙伴关系，树立命运共同体意识，在竞争中合作，合作中共赢。
1、执行负责任的宏观经济政策。当前世界经济已经高度融合，全球化使各国经济“一荣俱荣、一损俱损”。G20成员应该共同采取负责任的宏观经济政策，是世界经济发展的客观要求，符合各方对世界经济“强劲、可持续和平衡增长”的共同需求。习主席强调，各主要经济体必须做好自己事情，确保自身经济不出大问题，是保障世界经济稳定的最起码责任。各国在追求自身利益时须兼顾别国利益，在寻求自身发展时要兼顾别国发展。相互帮助不同国家解决面临的突出问题，是世界经济发展的客观要求。让每个国家发展都能同其他国家增长形成联动效应，相互带来正面而非负面的外溢效应。这是中国向G20也是向世界发出的声音。
2、维护和发展开放型世界经济。全球化下世界经济呈现“一花独放不是春，百花齐放春满园”现象。在此大环境下，维护和发展开放型世界经济，成为各国的共同责任，也是G20成员国构建命运共同体的基本精神。各国经济相通则共进，相闭则各退。然而，在国际贸易中，保护主义明显抬头，多哈回合谈判停滞不前，多边贸易体系面临诸多挑战，不利于世界经济复苏，不符合各国利益。G20成员占国际贸易的80％，需要有忧患意识，承担责任，推动新一轮世界贸易大发展，要维护自由、开放、非歧视的多边贸易体制，不搞排他性贸易标准、规则、体系，避免造成全球市场分割和贸易体系分化，共同建设全球价值链，各国才能充分发挥比较优势，全球经济资源才能实现优化配置，全球产业布局才会完善，互利共赢发展才会成为现实。世贸组织新任总干事阿泽维多认为，与过去相比，贸易保护主义变得更为错综复杂。很多限制性措施不易觉察，利用现有协议的灰色地带得以滋长。加之，迄今成员间签署的双边和地区自贸协定已超过300个，多边体制面临被“架空”风险。阿泽维多强调，多边体制仍是抵御贸易保护主义的最佳保障，也是推动增长、复苏和发展的最强力量。
3、完善全球经济治理架构。稳定世界经济、构建国际金融安全网、改善全球经济治理，建立一个更加公平、公正、合理的国际经济秩序，是G20一项迫在眉睫的艰巨任务，亦事关世界经济长远发展。G20成员既有发达国家，也有新兴市场，一起协商全球经济大事，体现了世界经济格局变化和国际经济关系发展大趋势。然而，2010年的IMF份额和治理改革方案要尽快落实，新一轮改革要充分反映各国经济在世界经济的权重，改革特别提款权(SDR)货币篮子组成。同时，继续加强国际金融市场监管，使金融体系真正依靠、服务、促进实体经济发展。要建设稳定、抗风险的国际货币体系，加强国际和区域金融合作机制的联系，建立金融风险防火墙。世贸组织总干事阿泽维多指出，新兴经济体为全球增长作出重大贡献，理应在全球经济治理中发挥更加重要的作用。
国际机构尤其IMF是全球治理架构的重要环节，也是有效提升新兴市场话语权的最佳途径，更是国际金融体系改革的核心，其改革不能只停留于份额改革，还需作更多更深层次的改革。首先，要敦促美国做“负责任的利益攸关方”，不能借国会未通过为由拖延IMF份额改革，尤其要按时启动第15轮份额大检查，为后续进一步改革奠定基础。其二，必须最终解决美在IMF中拥有“一票否决”的特权。它源自战后国际体系的特殊安排，已成为国际金融体系改革的绊脚石。G20有义务推动IMF改章立制，迫美放弃上述特权。其三，改革特别提款权(SDR)。现SDR仅由美元、欧元、英镑和日元等四种货币加权构成，虽然SDR的实际影响力较小，但象征意义重大。美国一直以中国等新兴市场资本项目未全面放开为由，阻挠新兴市场货币进入。但IMF并无明文规定进入SDR的货币必须与资本项目开放挂钩，日元进入时并未完全放开资本项目。今天，新兴市场货币也不能用此论调所困，可要求IMF考虑新兴市场货币进入，增加SDR货币篮子组合，并获得与其经济实力相匹配的权重。其四，提高IMF监察与预警能力。IMF长期受发达国家控制，危机前观点明显倾向于西方，危机后虽有变化，但仍需强化全球金融市场研判、分析和监测能力，关注面要拓宽，意见更客观公正，当前尤其要关注美国量宽退出的负面溢出效应，密切关注新兴市场资本流出，设立相应基金作为防火墙，真正承担起金融安全监护责任。
(二)恪守G20是全球经济治理主要平台原则。G20成员涵盖全球主要发达国家和新兴经济体，占世界经济85％(2012年)、国际贸易的80％和世界人口的三分之二，具有极强的代表性和时代特征。因为，G20机制化进程，充分反映国际力量格局变迁，顺应世界经济发展趋势，是过渡时期强化全球经济治理的最佳机制，也是应对多极化世界面临挑战的最佳平台。迄今，G20机制在反衰退、促增长、稳金融、提信心等领域发挥了不可替代的作用，迄今世界上尚无一个机制可与之相比。
首先，强化G20在国际经济规则和经济秩序构建中的主导作用。后危机时期，G20需要适时制订相应规章制度，明确中长期发展的基本准则，尊重各国国情、兼顾彼此关切，以包容发展促机制化建设。决策机制应坚持权利和义务平衡原则，强调权力分配公正性，承担义务公平性，切实提升新兴市场影响力和话语权。
其次，明确G20未来转型目标，当务之急是将危机应对机制转变成全球治理长效机制。建议在下一届或未来的峰会上将其提上日程，并建立由官员与专家组成的权威研究团队，与相关国际机构任命，在总结经验与教训基础上，做好长效机制的顶层设计，制定出中长期发展战略，明确建章立制时间表。
第三，提高G20决策透明度，成立专门机构评估成员宏观经济政策执行结果。在G20成员出台相关经贸政策时，要兼顾对本国和世界经济的影响。当前，IMF、世界银行等机构应高度关注美欧日量宽政策效应，以及发达国家债务与财政危机问题，定期评估其对世界经济尤其对发展中国家的负面冲击，及时向成员国通报。G20机制必须推进国际经济规则制订。
第四，建议在G20机制内成立一个监督委员会。由美中日德俄印等组成，督促峰会决议执行结果，以及各国承诺的落实情况。
(三)关注全球性、战略性和前瞻性问题，以高屋建瓴树立G20权威性。G20的关注焦点应该放到全球性、战略性和前瞻性大事要事上，以抓大放小减少成员间分歧和矛盾，用高屋建瓴维护全球治理权威性。后危机时期，全球经济转型将需要经历一个漫长而曲折过程。为降低转型风险，需要G20机制来协调和平衡发达国家与新兴市场之间的利益关系。笔者认为，应该将G20定位于全球经济治理的“议事堂”，领导人峰会是“司令部”，具体事务应由相关国际机制负责落实。如国际金融问题应有IMF主管，国际贸易问题应由WTO负责，全球发展问题由世界银行主抓，气候变化、粮食安全等由联合国相关机构承担。G20只有“抓大放小”，才能“一言九鼎”，反之会陷入日常事务，而因小失大。
总而言之，G20机制的战略目标是构建21世纪公平公正的国际经济秩序，是设计全球经济秩序这座大厦的“大脑”，国际机构则是构建大厦的“手脚”。未来，G20合作领域将拓宽，道路将越走越远。
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