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摘要：本文以粤东西北地区生活污水处理需求为出发点，以PPP模式为着力点，在近三年统计数据的基础上，从风险分析、运作方式、回报机制、绩效考核、采购方式等方面梳理总结了该地区污水处理PPP项目的工作经验，以期对国内其他地区的污水治理工作提供参考和启示。
关键词：PPP模式；污水处理设施；粤东西北地区
本文分析范围涵盖粤东西北地区12市及珠江三角洲地区的惠州、江门、肇庆3市，含95个区县、1023个乡镇。其中粤东包括汕头、汕尾、潮州、揭阳4个地级市，粤西包括湛江、茂名、阳江3个地级市，粤北包括韶关、河源、梅州、清远、云浮5个地级市。
1 粤东西北地区生活污水处理需求分析
1.1 城镇污水处理需求情况
粤东西北地区已建成城镇污水处理厂312座，总规模为737万m³/d，配套管网总长度为4240km，城镇平均生活污水处理率达80%；在建城镇污水处理厂163座，总处理规模为252万m³/d，配套管网总长度为1200 km；规划建设城镇污水处理厂816座，处理规模为549万m³/d，配套管网总长度为9020 km。其中粤东地区城镇污水处理厂已建成155万m³/d、在建72万m³/d、拟建170万m³/d，粤西地区城镇污水处理厂已建成125万m³/d、在建60万m³/d、拟建191万m³/d，粤北地区城镇污水处理厂已建成170万m³/d、在建56万m³/d、拟建161万m³/d，珠三角三市城镇污水处理厂已建成287万m³/d、在建64万m³/ d、拟建28万m³/d[1]。
1.2 农村污水处理设施需求情况
粤东西北地区农村污水处理设施建设整体滞后，近年来，在中央及广东省政府的相关政策和农村环保专项资金的支持下，各市陆续开展了试点农村污水处理设施建设，惠州、潮州、汕头建设相对较多，其中惠州已建成508个农村污水处理设施点。资料显示[1]，粤东西北地区规划建设农村污水处理设施29506个，其中粤东地区拟建3972个，粤西地区拟建7542个，粤北地区拟建12510个，珠三角三市拟建5482个。
2 PPP模式建设的必要性
粤东西北地区拟建生活污水处理设施共需资金862 亿元，其中城镇污水处理厂建设所需资金203亿元，配套管网建设所需资金387亿元，农村污水处理设施建设所需资金272亿元。本轮污水处理设施项目投资规模大、需求长期稳定、市场化程度高，采用PPP模式进行投资、建设、运营，有利于政府职能转变，降低地方政府债务风险，减轻当期财政压力；有利于扩大项目融资渠道，加快污水处理设施建设的进度，提高项目建设质量和运营专业化水平；有利于降低项目全生命周期成本，提高基础设施供给率及资产运营维护效率；采用PPP模式符合国家政策导向，可以使政府和社会资本共赢。因此，项目采用PPP模式建设是必要的。
3 PPP模式操作分析
3.1 现状统计
粤东西北地区本轮污水处理设施建设项目采用整县（区）城镇和农村污水处理厂（站）及配套管网整体捆绑打包的方式进行建设和运营，并采用PPP模式进行运作。本文统计了2015-2017近三年粤东西北地区以 PPP名义成交的全口径污水处理设施建设PPP项目数量与投资规模[2]，截止2017年12月31日，粤东西北地区已成交的污水处理设施建设项目共23个，项目投资额达173亿元。其中粤东地区成交6个，投资额71亿元；粤西地区成交3个，投资额27亿元；粤北地区成交11个，投资额57亿元；珠三角三市成交3个，投资额17亿元。民营企业（含牵头方为民企的联合体）中标项目11个，投资额72亿元，国有企业（含牵头方为国企的联合体）中标项目12个，投资额102亿元。
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3.2 风险分配
PPP项目实施过程中，由于项目周期长、投资大、涉及的参与方多，在项目的勘察设计、建设实施、运营维护、移交等各个阶段必然存在各种风险因素。本轮污水处理设施建设项目涉及的风险主要包括政治、法律、金融、设计、建设、环保、运营、移交和不可抗力等风险，根据风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和社会资本之间合理分配项目风险，通常情况下，项目的设计、建设、运营维护、移交等商业风险由社会资本承担，政治、政府可控法律变更等风险由政府承担；金融、环保、政府不可控法律变更和不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
3.3 运作方式
常见的PPP运作方式主要包括：BOT、TOT、BOO、ROT以及O&M等，本轮污水处理设施建设项目中城镇污水处理厂有一定的经营性收入，配套管网及农村污水处理设施（含管网）均没有经营性收入，即项目的经营性收入不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金，根据相关文件精神[3]，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT等模式推进，因此，本轮污水处理设施建设项目集中采用BOT模式（或其衍伸模式）进行运作。
3.4 回报机制
社会资本取得投资回报的资金来源通常包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式，根据项目建设内容的经营性质，确定项目的回报机制。本轮污水处理设施建设项目的回报机制主要包括可行性缺口补助和政府付费两种方式。其中可行性缺口补助类项目11个，投资额111亿元；政府付费类项目12个，投资额62亿元。城镇污水处理厂的回报方式体现为污水处理费，覆盖城镇污水处理厂的建设成本、运营维护成本以及社会资本的合理投资回报。配套管网和农村污水处理设施（含管网）的回报方式体现为可用性服务费和运维绩效服务费，其中可用性服务费覆盖配套管网和农村污水处理设施（含管网）的建设成本及合理回报，运维绩效服务费覆盖运营维护成本及合理回报。
3.5 绩效考核
绩效考核包括可用性绩效考核和运营维护绩效考核两部分，其中可用性绩效考核主要对项目是否符合竣工验收标准进行考核，运营维护绩效考核主要对项目的维护管理效果进行考核，包括进出水水质、处理水量、设施设备的完好性、管理的规范性等指标。本轮污水处理设施建设项目在可用性绩效考核结果达标的前提下，城镇污水处理厂的污水处理费与其运营维护绩效考核结果挂钩，配套管网和农村污水处理设施（含管网）的可用性服务费不低于30%与其运营维护绩效考核结果挂钩。
3.6 采购方式
PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。本轮污水处理设施建设项目的采购方式主要为公开招标和竞争性磋商两种，其中公开招标采购项目8个，投资额47亿元，竞争性磋商采购项目15个，投资额126亿元。
4 问题与建议
4.1 项目用地问题
本轮污水处理设施建设项目点多面广，项目土地取得困难，特别是农村地区，项目的选址及用地是否落实直接影响项目的实施进度。在时间紧任务重的情况下，建议将整个项目分包成若干个子项目进行施工，根据土地落实情况，逐个实施子项目，从而保证整个项目的建设进度。
4.2 项目融资问题
本轮污水处理设施建设项目具有资金量大、周期长、收益低等特点，加上PPP政策的规范性加强、金融机构监管趋严、货币政策的收紧以及资金成本的上升，PPP项目融资难度提高，对社会资本的资金筹措能力提出了极大的考验。因此，在项目实施过程中，政府和社会资本均应规范PPP项目的操作，保证项目顺利融资。
参考文献:
[1]广东省住房和城乡建设厅.关于印发《加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案》的通知[Z].2015-12-02.
[2]广东省网上办事大厅政府采购系统[EB/OL]. http://www.gdgpo.com/queryMoreInfoList.do,2018-03-31.
[3]中华人民共和国国家发展和改革委员会. 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].2014-12-02.
论文作者:程杰,叶鹏飞,符晓,吴晓群
论文发表刊物:《防护工程》2018年第4期
论文发表时间:2018/6/20
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