美国国家创新体系：政策、管理与政府功能创新，本文主要内容关键词为：美国论文,体系论文,功能论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：P13712·43 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2006)6-0055-06
新经济为什么会诞生在美国而不是其他发达国家或是中国等发展中国家？美国有哪些方面比别的国家做得更出色？笔者认为关键在于：美国是，并且一直是一个充满竞争意识、富于创造力的大国。
美国国家创新体系的独到之处
早在二战期间，美国政府就开始向科技研发项目提供投资，这种做法后来被制度化，并在政策法规及税收等方面加以配套，逐渐形成了较为完善的国家创新体系。目前全国的研究与开发工作主要由联邦政府实验室、私人公司、大学以及非营利研究组织等来进行。美国国家创新体系主要有以下突出特征：
首先，美国政府科研经费预算高，且逐年平稳递增，尤其重视对国防和应用投产方面的投入。政府科研投资占GNP的比重从1955年的1.5%上升到1986年的2.8%，自1990年以后科研投入比值一直在3%以上。二次大战后，美国政府以大量商业合同的方式，向企业直接投入研发经费。目前，产业界的研究经费有12%来自联邦政府，其中大部分就是通过商业合同形式提供的，而军事工业是商业合同的最大支付者。1950年，美联邦政府的科研经费为27亿美元，其中14亿美元支付给了企业。1990年，美联邦政府的科研经费为617亿美元，其中280亿美元给了企业，占总数的45%。1997年美国政府花在研究与开发上的经费为2000亿美元，超过了日、德、法、英对研究与开发支出的总和。美国科研经费的资源配置非常稳定，从20世纪60年代到90年代，其基础研究、应用研究和实验发展的经费一直分别稳定在12%～15%、21%～24%、61%～67%的范围内，波动较小。①
其次，打造了世界上规模最大、水平最高的科研队伍。20世纪60年代到80年代全美科研人员总数年均递增5.6%。同时，美国还从世界各地吸引人才，组建起一支世界最高水平的科技队伍。自1945年以来，美国诺贝尔获奖人数一直居世界第一。据统计，整个20世纪美国造就了40%的诺贝尔获奖者。美国研发人员规模1993年为96.27万人，超过同期日本和英国研发人员之和。
第三，建立了涵盖范围宽广的专利体制，为美国企业技术创新提供了最基础的体制保证。90年代技术创新，特别是IT的创新与有效的专利保护密切相关，美国人均专利拥有量是欧盟的4倍，大量新技术的采用有力地推动了美国经济的强劲增长。
第四，风险投资的诞生在产学研三者间架起了桥梁，标志着美国国家创新体系走向成熟。特别是80年代以来的风险投资大发展为美国小企业创业与创新注入了无穷的生机与活力。而小企业正是90年代“新经济”的领军人。
第五，激烈的市场竞争促使企业高科技投入倾向越来越高，企业是美国科技投入社会化的第一主体；国民积极参与，成为技术创新的主体力量和活力源泉。1994-2000年既是美国有科技统计数据的头5年，也是美国研发支出增长最快的5年，从1692亿美元，猛增到2000年的2642亿美元。扣除通货膨胀因素，平均实际年增长率高达6%，大大超出同期实际GDP增长率。2000年，产业界研发实际投入约为1760亿美元，与1994年的993.3亿美元相比，并扣除通货膨胀因素后，真实年增长率为8.2%，快于研发投入的整体增长率，使得产业界投入占全部研发实际投入的比例，从1994年的58.8%，上升到2000年的66.6%。这表明，科技投入不仅成为市场微观行为主体的自主行为，成为企业战略管理行为，而且科技投入已内化为企业调动市场资源实现企业发展目标的关键手段。
第六，美国国家创新体系效率是最高的。企业的主体地位不仅提高了美国科技投入供给规模，而且提高了美国企业研究与开发投入的产出水平和效率。80年代以来美国对信息产业的投资年均增长20%以上。截至1996年，美国对信息产业的投资占企业固定资产投资总额的35.7%，占世界同类投资的40%以上。据美国国会技术评价署统计，70年代末80年代初，美国IT部门的发展速度就已经超过了制造业的平均增长水平。而IT革命正是引发美国新经济产生的核心因素。
第七，该体系具有良好的自我持续发展能力。科技投入的机制方面：1970年为153.39亿美元，1980年为297.39亿美元，10年近乎翻了一番；1995年为1711亿美元，15年翻了两番多。1999年美国研发投入高达2470亿美元，4年中科技投入净增加759亿美元，净增额是1980年的2倍多。2006年，美国政府的研发预算达1320亿美元，私人企业的研发预算可达2000亿美元。2006年国情咨文称，未来10年内美国联邦将加倍扩增科技计划研究经费，主要投入纳米科技、超级计算机应用、新能源开发等领域的研发。②
第八，国民素质方面：美国拥有世界上最好的高等教育体制。美国接受高等教育的人口比例也是世界最高的，全民素质普遍较高。目前世界上70%的诺贝尔奖获得者都在美国大学任教。根据2001年的一项调查，全球大约30%的科学和工程类论文以及44%的最常被援引的论文均出自美国大学。美国大学生教育经费也是世界最高的（2001年平均每个学生教育经费为1万美元，是OECD国家平均值的2.2倍）。2004年美国教育投资达到当年GDP的6.2%。同时，配合新经济结构调整，政府还进行了相应的社会政策改革，进一步强化了“养穷不养懒”的社会保障制度特征，引导和促进有劳动能力者接受终身教育。
美国经济组织与管理模式的创新
在经济组织与管理模式创新方面，美国也表现卓越，并且对世界经济全球化发展趋势产生了极大的促进作用。一方面，美国经济的现代化导致了生产、资金和技术的高度集约化，使跨国公司在国内以及全球资本主义市场的扩张和垄断地位不断增强；另一方面，政府为了防止垄断对市场自由竞争的彻底扼杀，保持经济活力而连续制定了《谢尔曼法》等各种反托拉斯法。在双方的斗争与妥协中，跨国公司比较成功地巩固了绝对的主导地位，而小企业也保全了生存的空间。事实证明，这些小企业往往也会表现出某种优势，特别是在高技术和新兴产业领域，得到风险资本支持的小企业表现出了相当旺盛的生命力，成为美国新经济的先锋。
经济的全球化促使作为经济主体的企业的生产分工模式和经营管理模式发生了变化。新的温特制节点生产模式从IT行业迅速向外扩展，大范围地取代了以往的福特和丰田制生产模式，拉长了产业链，改变了以往的国际分工格局，加剧了竞争的激烈程度；管理模式也相应地由“旧经济”的垂直型改变为扁平型管理模式，以提高管理和生产效率，最大限度地释放员工的创造力和生产力。
1.跨国公司积极实施全球化战略
随着市场经济的扩张，全球化战略已经成为各个跨国公司抢占世界市场的首选战略。从20世纪80年代末开始，由于世界市场疆域的空前扩大，信息技术革命极大地缩短了时空差距，生产要素的全球化配置终于成为现实。企业管理思想与方法随之发生了根本性的变化，企业组织形式也发生了改变。这些变化在大型跨国公司，特别是美国的跨国公司中得到了很好的发展与发挥，并将成为新型全球化方式而发展下去。这种变化的主要特征是：利用别国的生产设施与技术力量，在自己可以不拥有生产设施与制造技术的所有权的情况下，制造出最终产品，并进行全球销售。
目前美国制造业全球化方式主要形式有两种：一是制造业公司掌握产品设计、关键技术，授权国外生产厂商按其要求生产产品，自己则在全球建立营销网络；二是制造业公司在全球范围内建立零部件的加工制造网络，自己负责产品的总装与营销。
2.美国企业参与国际竞争方式的创新
随着美国新一代温特制生产模式的诞生、普及和管理模式扁平化的趋势，20世纪90年代后市场竞争更为激烈，竞争方式也发生了较大的转变。
(1)跨国公司参与国际竞争方式的创新
为了增加跨国公司国际垄断优势，政府对垄断的限制有所放松，直接引发近年来一浪高过一浪、波及全球的大公司重组。据统计，1991-1996年，美国企业兼并额从700多亿美元迅速上升到4500亿美元，增长幅度达5.43倍。其特征归纳如下：①并购数量以非上市公司居多，并购数额以上市公司为大。②并购行业和地区相对集中。主要涉及RR、银行金融保险、销售、娱乐、保健、医药及中介、咨询及设备制造业等13个行业，集中在高新科技地带，如加州、纽约州和德州。
在优先考虑利润最大化、分散风险、降低成本和适应市场需求变化的情况下，近年来美国跨国制造公司实行了新的分工，在亚洲建立零部件生产和组装基地，加速推进企业联合和技术合作；此外，还建立越来越完整的生产、销售和出口的产业链，加强了连接发达国家企业和亚洲企业的网络。由于中国劳动力比较优势明显，对外资开放度相对较高，许多跨国公司将低附加值的装配厂整体转移到中国，中国因此成为亚洲也是世界最大的加工基地。目前德国1/3的机械制造业已经转移到中国，而美国进口的中国产品半数都是美资企业制造的。巴西、印度和俄罗斯也是较大的加工基地。
随着跨国公司纷纷加强对制造技术的控制及将生产、组装工作外围化、外部化，“制造中心”的含义也发生了变化。尤其是材料和工业设备行业的跨国公司在全球范围内都表现为普遍的技术来源的母国中心趋势。全球技术创新中心正与制造业中心分离，制造中心地位不再是国家综合竞争力的决定性因素，制造中心依附科技中心的趋势正在形成。如美国作为知识经济的发源地，几乎在所有重大技术创新领域都领先于世界。但是美国并未谋求恢复全球制造中心的地位，而是利用全球技术创新中心地位和综合国力来控制全球制造业中心，从而使得制造业规模、制造业中心地位与产业能力的关系明显弱化。
(2)中小企业参与国际竞争方式的创新
风险投资和政策优惠、法律保障极大地促进了90年代以来新型网络及其他服务公司的大规模兴起和发展，它们开辟了国际竞争的新领域和新途径，并且在国际竞争中争取垄断优势。早在1956年，美国政府就出台了《小企业投资法》，为中小企业疏通了融资渠道。美国国会于1992年又通过了《加强小企业研究与发展法》，并据此于1994年实施了一个实验性的小企业技术转移研究计划(STTR)，要求部分联邦机构拿出其开发经费的一部分用于支持面向中小企业的技术转移活动，其宗旨是促进中小企业与非营利性研究机构之间的合作，以此促进先进技术更好地向中小企业的转移，从而加强公共和私营部门之间的合作伙伴关系的发展。1997年6月，美国政府又宣布了一系列鼓励和保护小企业发展的政策措施，包括帮助小企业推销产品，扩大小企业参与政府采购计划，向小企业提供免费财经咨询以及帮助小企业建立职工退休金计划等。政府主要通过对于更多的小企业提供税收减免、增加资本供应的易得性、支持技术创新、减少对于小企业的政策管制、为中小企业开拓国外市场以及加强美国的劳动力来扶植美国小企业的发展。
目前美国有2000万家小企业，占企业总数90%以上，创造了美国2/3的新工作岗位，生产了美国国民生产总值的39%。因此，小企业在美国经济中举足轻重，原美国副总统戈尔甚至称其为美国经济的脊梁。小企业对于保持美国经济的低失业率起到了非常重要的作用。不仅如此，小企业还代表了美国经济未来发展的希望，美国半数以上的技术创新是由它们承担的。中小高新技术企业尤其在信息技术、生物技术等领域的产生与发展中起着举足轻重的作用。在出口方面，美国出口总额只有30%来自50家最大的企业，其余70%左右来自小企业。
3.跨国公司技术创新途径多元化
跨国公司技术创新体制概括起来有两类。一类是在跨国公司内部组织的国际化生产和国际化研究开发机构网络，这是跨国公司由东道国当地市场导向投资转向国际一体化战略的必然结果。第二类是跨国公司积极参加的厂商之间的网络，如与竞争对手缔结技术战略联盟，建立和扩展将其供应商、顾客与其国外子公司沟通起来的网络体制。尽管这些体制的目的不同，但其明显动机却是相同的，即共同的学习过程能够提高跨国公司创新速度，进而成为增强其国际技术竞争能力的有效手段和途径。跨国公司在海外设立研发机构是经济全球化发展的阶段性标志，表明跨国公司的全球经营战略重点已经从经济资源的全球配置转向技术资源的全球配置。
对于制造业特别是诸如生物、制药和化工这样的行业，企业知识基础的发展是核心能力的关键，因此，跨国公司在海外建立研发机构的主要原因是获取技术创新的重要源泉——科学知识和科学研究人力资源。目前，从这些行业跨国公司研发活动全球化的情况看，其海外研发机构主要集中在世界相关领域知识高地附近。而从东道国的角度，鉴于跨国公司是经济全球化的重要推动力，又是技术创新的主要载体，所以积极鼓励和吸引跨国公司到本国设立研发机构，就可能利用国际创新资源提升自身的科技创新能力。③
4.美国跨国公司积极进行内部改革
随着信息技术的普及应用，传统的福特制或丰田制生产模式已经被新兴的温特制生产模式取代，“越大越好”的信条在各个生产领域已经被“小就是美”的事实击溃，即使是像汽车、飞机这样的大型制造业也不例外。以汽车制造业为例，1990年美国规模最大的通用和福特两家汽车公司还是国内市场的绝对垄断者。然而到了2005年，规模相对较小的竞争对手德国戴姆勒-克莱斯勒公司下属的克莱斯勒公司以及日本的丰田、本田和日产四家公司已经拥有美国汽车市场近42%的份额，与通用和福特（合计43%）不相上下，而且因为成本较低，利润也比通用和福特丰厚得多。这些公司的成功之道在于：简化管理范围和管理层次，减少品牌数量，减少分工和相应的劳动岗位，最大限度地追求效率。日产和本田都只有两种品牌，克莱斯勒有三种；而通用和福特因品牌太多而深受其累。克莱斯勒2000年以来已经减少了4.6万个就业岗位，而像波音、麦道等大型飞机制造商也在大幅度减员增效。
全球化时代，技术变革和市场多元化要求企业在规模经济的基础上控制规模、减员增效，以保持高生产率和灵活机动性，于是国际制造业出现了失业率递增伴随高增长率的新现象，并且随着技术扩散与转移，这种“失业型”制造业增长现象也逐渐在位于产业链低端的发展中国家出现并扩散。
政府的功能创新
1.推行产业化政策
以国家计划形式投入大量财政资金，从而推进产业化，这种计划模式其实与众多国家推行的产业政策无异，然而，美国的高超之处在于，政府的产业化政策不是扶持民族企业进行国际产业替代，而是选择全新的在未来生产和生活领域里起关键性作用的尖端科技加以孵化，促进其产业化并进而扩展为全球化产业。20世纪90年代以来政府主导下发展的以IT为首的众高技术的产业化，日后无不将成为国民经济的支柱产业，成为21世纪的高端产业。
人类基因组计划、生物技术的发展以及IT与生物技术的结合是90年代新经济的主要标志。正是由于政府的高瞻远瞩，才极大推进了本国国民经济，使欧盟和日本无法再与之抗衡，只能自认落后。进入21世纪，欧盟承认落后美国20年，日本承认落后美国10年。
美国政府政策日益直接左右经济与社会的发展。首先，与其他国家相比，美国政府对经济的管制一直较少，也无所谓的产业政策。但是80年代后期，政府预见到高科技对未来经济与社会的主导作用，及时走上了市场自由化与政府有计划的指导相结合的道路。美国政府开始积极把握、引导经济的发展方向。在克林顿总统第一任期间，副总统戈尔提出了“信息高速公路”计划。美国政府推动议会，修改了传统信息技术的电话、电报类企业经营权限的立法，允许各有关企业相互联系、参股和交叉经营，从而创造了多媒体的全新经营方式。
又如，美国1985年就推出了建立“全人类基因图谱”计划，带头联合了日本、英国、德国、法国和中国等多个国家协同工作。该计划从1990年启动，当时预计到2010年完成，后来先后缩短到2006年和2003年，实际上在2000年6月即告完成。这项全球性工程直接将人类推进了21世纪生物工程时代。
再如，1990年纳米技术运用方面出现了突破，美国在2000年推出了国家纳米计划，从而加速了纳米技术产业化进程。由于这项工程涉及面极为广泛，今后将彻底改变资源、原材料、生产工艺等工业经济时代生产各环节的概念和范畴。
2.放松行业管制
除了放松传统信息产业管制，政府对国内其他行业也在逐步放松管制。尽管政府更迭，但在过去30多年里，政策延续较为稳定。卡特政府时期，对汽车运输、航空、天然气和银行的管制有所放松；在里根政府时期，放松管制延伸到电信领域。90年代后，电力市场也开始进一步放松管制，在环境保护领域，像二氧化硫排放许可计划这样的市场导向型管制也得到了扩展。
当然，有些管制的放松遇到了阻碍，特别是在银行业和电力领域。但是，从长远看，放松国内产业的管制的总体效应是使美国经济更富于效率。其次，政府对变革的态度较其他国家更为积极。新经济的兴起必然会破坏旧经济，势必遭到相关利益集团的阻挠。美国政府愿意为因技术变革受到利益损失的群体提供补偿（如为结构性失业者提供教育和培训，为夕阳行业或缺乏竞争力的行业提供补贴等）才保证了变革的实施，因而也获得了新经济带来的更多的好处。此外，克林顿政府还史无前例地遵守“沉默规则”(rule of silence)，让美联储自行其是。这种极力避免行政干预金融体制的做法在世界各国都是绝无仅有的，实属难能可贵。
3.推行政府改革
政府创新主要包括两方面：
一是公共部门的改革，主要有政府改革和国防转型。国防转型指把原先投在低生产率的国防用途上的资源转投到更有生产效率的民用用途上。而政府改革以提高服务质量、便民惠民为目的，仿效公司管理运作方式，减员增效，不断拓展服务内容和服务手段，并且带头实行行政办公电子化与网络化，率先提出建设“电子政务”和“电子政府”。
二是制度创新。为了完善金融体制，促进证券市场大发展，发展风险资金，促进科技研发和人才培养，促进信息网络化，以及支持企业跨国经营，政府对科研和教育、医疗保健、税收及其他社会保障等方面的体制和制度都进行了卓有成效的富于创新精神的改革。
当前中国建立与完善国家创新体系的对策与建议
综上所述，笔者认为美国的国家创新体系成功之处就在于它能够有效地激发美国民间的创新活力并积极加以引导和规范，同时提供强有力地保护。
显然，中国与美国相比存在太多的显著差异。首先，中国的经济社会发展相对落后是显而易见的，据中国现代化战略研究课题组的《中国现代化报告2006》称，美国已经率先进入知识经济时代经济现代化的发展期，而中国目前尚处于工业化进程的中期。同时，两国从意识形态、政治体制、经济制度到宗教信仰、文化、民俗和民生等方面都大相径庭。这就说明我们没有现成的发展模式可以依循，必须有所创新，在充分弘扬我国文化精神精髓的前提下，将实现工业现代化目标与更高层次的知识社会非工业化目标相结合，走统筹发展的道路。④
对照美国，无论是从政府对教育和科技的投入、企业对科研的投入以及科研管理效率，还是科研整体实力、高级人力资源数量和质量，国民素质等诸多方面中国都明显逊色于美国。目前中国国家创新体系存在的主要弱点是：产、学、研结合不够紧密，官、学、商分工存在大量的灰色地带，直接导致科研配置不合理，科技与生产脱节，成果转化率低，缺乏投资与投资浪费并存的局面。因此，中国国家创新体系的建立与完善必须适应其客观发展规律，对现有的支撑体制进行补充和调整。
——在公共舆论方面，政府要积极倡导和弘扬“知识致富光荣”、“知识产权神圣不可侵犯”等观念。
——教育改革方面，当前中国教育资源的有限性和非均衡性是有目共睹的事实。关于我们要不要市场化办学的争论似乎已经有公论，民营教育机构的涌现有利于弥补公共教育资源的不足，企业捐资助教不但有利于强化教育与学术研究的实用性，而且密切了产学研的联系，发展趋势可喜。但是教育体制的公平性改革和公益性改造才是当务之急和重中之重。
——在管理体制上，需要继续推进科技与经济的有机结合，打破传统的条块分割、军民用分割和地区间和行业间的封锁，为统一市场、公平竞争、合理配置资源创造条件。
——在投融资体制上，需要形成高投入、高风险、高效益、高回报有机结合的良性循环机制，拓宽资金渠道，保证战略性投资。
——在政策环境上，要积极推动产业集群的逐步形成，在局部区域形成高技术的特色产业和产业优势，需要注重培养吸引人才，激励创业、创新，规范竞争秩序，完善市场环境，尽快出台知识产权法律法规。
——在引资方面，要注重强调外资对国内自主创新的带动作用。
——鼓励本国企业“走出去”优化配置，主动利用国际生产要素特别是人力资源和技术资源。
——国防科技对于整个国家的科技实力至关重要。美国2001-2005年研发经费增长的3/4被投入国防研发，作为军事大国中国，在加大投入的同时也要注重军转民用的商业化开发。
这些（尤其是金融渠道的畅通）都需要政府进一步转变职能，实现市场经济与法治环境的有机结合。
需要特别申明的是，我们学习美国的先进经验，注重的是“神似”，所以一定要摸清其内在机理，决不能“照葫芦画瓢”地简单模仿，否则难免闹出“邯郸学步”的笑话，甚至可能会出现“南辕北辙”的不利后果。
收稿日期：2006.10.10
注释：
①程极明，李洁.五大国经济与社会发展比较研究1990-2005.经济科学出版社，2006:16-17
②李洁.五大国高科技发展与国家作用的比较——20世纪90年代以来的美国vs BRICs.美中经济评论，2006(1)
③李洁.世界制造业发展趋势及中国制造业发展现状和对策.世界经济与政治论坛，2004(2)
④王玉明.论政府供给型制度创新.学海，2005(2)
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