推进残疾人社会保障事业发展的财政保障机制研究，本文主要内容关键词为：残疾人论文,事业发展论文,社会保障论文,保障机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F249.20 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2009)10-0152-04
对社会弱势群体的关注，是衡量社会文明进步的重要标志。作为弱势群体中的脆弱群体，残疾人的社会保障不仅是一个国家应该承担的责任，也是残疾人应有的权利，这已经成为了国际社会的共识。2006年12月13日，第61届联大通过了《残疾人权利公约》(Convention of the Rights of Persons with Disabilities)，这充分反映了国际社会对残疾人问题的普遍重视。
残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。新中国成立以来，我国残疾人事业不断发展，残疾人状况明显改善，残疾人生活水平和质量不断提高。改革开放后，随着我国经济、社会的快速发展，残疾人社会事业也得到了较快发展。进入“十一五”时期，党和政府把构建和谐社会作为我们国家社会发展的目标。在“十一五”规划中明确指出：“倡导和鼓励社会各界关心、支持和参与残疾人事业。推进无障碍设施建设，加强残疾人康复、贫困残疾人脱贫、残疾少年儿童义务教育、残疾人就业服务和社会保障等工作，创造残疾人平等参与社会生活的条件。”为推动残疾人事业发展，进一步改善残疾人状况，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，中国残疾人联合会也制定《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006年-2010年)》。
要实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》，推动残疾人事业顺利发展，就必须从财政体制上建立一套相应的国家残疾人事业财政保障机制。因为财政是落实党和国家大政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段，一定的财政体制总是与一定的发展战略相适应的，一定的发展目标对财政体制的安排起着决定作用。残疾人事业的发展，需要社会人文关怀，更需要得到国家财政资金的支持，一个完善的财政保障机制是推动残疾人事业发展的基础和保证。
一、我国残疾人事业财政保障投入及其评价
(一)残疾人事业的发展历程
中华人民共和国成立以后，政府开始了社会改造工作，残疾人、乞丐等人员由政府供养救济。从1952年开始，我国财政开始投入到优抚和社会福利事业中，而且逐年增加。在20世纪50年代中期，我国的残疾人福利工厂、伤残人福利院、荣军疗养院、精神病院等相继出现。到1965年，全国盲校、聋哑学校由解放前的44所增至266所，相当于以前的6倍，在校生由解放前的2000人增至2.3万人，增长了10倍。
1953年，我国政府批准成立了中国盲人福利会。1956年，在毛泽东主席和周恩来总理的关怀下，成立了中国聋哑人福利会，1960年5月召开了我国盲人聋哑人第一届代表会议。到1965年，全国各地纷纷建起了地方残疾人组织，残疾人工作得到了广泛的响应，加强了政府与广大残疾人的联系。但由于“文革”十年的动乱，使刚刚起步的中国残疾人事业陷入停滞。
1978年党的十一届三中全会以后，国家对推进残疾人事业发展采取了一系列重大举措。1988年3月中国残疾人联合会成立；1990年12月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国残疾人保障法》；1991年国务院批准颁布《中国残疾人事业“八五”计划纲要》；1993年9月国务院批准成立由34个部委组成的国务院残疾人工作协调委员会。这一系列重大举措的实施，使中国残疾人事业由救济安养为主的初创阶段，步入以“平等、参与”为宗旨的康复、教育、就业、文化体育、福利、环境、法制建设的全面发展阶段。①
(二)残疾人事业发展财政投入的效果分析
新中国成立以后，党和政府将重心转移到经济建设的发展战略，财政体制安排总体上是服从于非均衡发展战略的。财政支出表现为重城轻乡、重工轻农。在这样的计划经济发展战略下，形成了我国城乡二元体制社会，而在不同体制下残疾人事业的财政保障机制是不相同的。在传统计划经济体制下的农村，由于通过税收手段能筹集到的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，公共产品和服务的提供主要通过制度外供给来实现，这一时期农村残疾人的社会保障问题基本上依靠村集体经济来保障，国家财政对残疾人的社会保障力度非常小。虽然难以得到对残疾人事业的政府财政投入的具体数据，但从国家财政用于抚恤和社会福利的支出中，我们可以假设有部分支出用于残疾人事业。虽然有部分财政收入投入到残疾人事业中，但投入到农村残疾人事业的经费少之又少。然而，在传统计划经济时期，整个社会城乡差距、贫富差距非常小，农村残疾人社会保障水平与同期正常人相比，并没有太大的差距。
改革开放以后，特别是中国残疾人联合会成立以来，我国残疾人事业随着经济腾飞而走上了稳健发展的道路。残疾人工作进入了中国历史上最好的时期。“八五”期间，各级财政安排残疾人事业费11.76亿元，“九五”期间安排27.77亿元，增长了1.36倍。中央财政对残疾人事业的支持力度也不断加大，“八五”期间，中央财政安排残疾人专项补助经费6200多万元，“九五”期间安排1.4亿元；“十五”期间2.1亿元，分别比“八五”和“九五”增长了2.38倍和2.17倍。
1978年党的十一届三中全会以后，改变了农村集体经济所有制体制，农村经济发生了较大变化，残疾人社会保障总体上也有所提高，但也存在一些问题。在农村集体经济时期，由于有集体经济支持，残疾人的社会保障还有基础，集体经济解散以后，国家财政对残疾人事业没有形成保障机制的过程中，残疾人保障事业失去了经济基础。农村残疾人的社会保障水平与相同时期的正常人相比，差距逐渐拉大。
1.虽然国家财政对残疾人事业的支持力度大大加强，但依然存在重城轻乡的问题。改革开放以来我国在城市投入大量财力推进城市工业化进程、深化国有企业改革，支持民营企业快速发展，搞活经济，为城市经济的发展提供必要的财政保障。相对应的是，财政对城市残疾人事业的投入与改革开放前相比，有了较大的提高，残疾人保障水平得到很大改善。对农村残疾人社会保障的关注则相对滞后，分税制后随着我国对各项事业的高度重视和规定递增比例，财政需求越来越大，乡镇财政收支矛盾深化，特别是一些应该由财政承担的农村基础教育、公共卫生、医疗保障等支出职能缺位，导致这些支出负担要么转嫁到农民头上，要么不作安排，影响了农民的根本利益和农村经济社会协调发展。医疗卫生服务方面，城镇居民(包括残疾人)基本上可以享受公费医疗或医疗保险待遇，农村除少数富裕地区外，大部分地区居民仍基本处于“小病不看，大病没钱看”的状态。残疾人作为农民群体中的弱势群体，其社会保障水平就更为低下。
2.虽然从纵向上比较来看，改革开放以后，国家财政对残疾人事业的投入有较大幅度的增加，但是我们同时也要看到，改革开放以后，我国人口数量上升较快，残疾人数量也有大幅攀升。按照1987年的第一次全国残疾人抽样调查，我国残疾人就达到了6000万人。据第二次全国残疾人抽样调查，我国各类残疾人总数为8296万人，残疾人占全国总人口的比例为6.34％。由于财政投入不足，残疾人在需求与接受(供给)之间的偏差较大。有限的财政投入在农村和城市之间的分配也存在很大差距。不管是农村还是城市，已接受的服务和扶助残疾人还是少数，还有更多的残疾人还没有得到服务和扶助，而且与城市相比较，农村未得到服务和扶助的残疾人与还需要得到服务和扶助的残疾人的比例远远高于城市。
二、残疾人事业财政保障的需求现状
残疾人事业是一项综合、复杂的社会系统工程。残疾人事业主要包括残疾人康复、教育、就业与社会保障、扶贫、文化、体育活动、社会环境建设、维权工作、信息工程建设和残疾人组织建设。我国残疾人事业虽然在过去的历史时期取得了较大的成绩，但是在其发展过程中依然存在着一些问题。如：残疾人事业财政投入与我国经济社会发展水平的非均衡性；没有形成完善的财政保障机制，有一定的随意性；残疾人事业在城乡二元社会体制下，城乡残疾人的社会保障水平差距正如城乡差距一样不断扩大多余。
1.不断增加的残疾人数量需要国家财政投入的相应增长。根据2006年完成的全国第二次残疾人抽样调查数据推算，我国现有各类残疾人的总数达8296万人，占中国总人口的比例为6.34％。②从国际经验来看，残疾人数量是伴随着经济社会发展因同步放松准入标准而不断上升的。随着人口年龄结构老化、工业化进程中的职业伤害剧增、交通事故频发、环境污染日益严重等，我国残疾人数量未来还会大幅增长。在国家加快建设覆盖城乡居民的社会保障制度的推进过程中，必须加大国家财政投入，并向这一庞大弱势群体倾斜，完善我国的社会保障体系。
2.农村残疾人群体中贫困问题需要长期的财政支持。全国第二次残疾人抽样调查资料表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为1.1321万元，农村为4631元，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。12.95％的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96％的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684～944元之间。换言之，即有20％以上的农村残疾人家庭户生活在贫困之中。在残疾人总数中，城镇残疾人口占24.96％，农村残疾人口占75.04％，而全国人口中城镇人口占42.99％，农村人口占57.01％，这表明大多数残疾人生活在农村，经济欠发达地区残疾比例高、残疾人口多。③建立完善的社会保障制度，需要对农村残疾人给予长期的财政支持。
3.财政投入与残疾人需求、经济发展水平存在较大差距。全国第二次残疾人抽样调查数据显示，残疾人的基本需求与国家或者社会提供的服务之间存在巨大差距。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61％、12.53％、8.45％和7.31％，而对以上四项需求的比例分别达到残疾总人口的72.78％、67.78％、27.69％和38.56％。受教育程度为小学即没有完成义务教育的残疾人达2642万人，15岁及以上残疾人文盲人口达3591万人，这表明教育福利对残疾人而言极为不公。在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28％，16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87％、36.83％、1.11％、1.35％；在农村残疾人中，有319万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12％，16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95％、29.39％、0.10％、0.07％。上述数据表明了残疾人享有的社会保障极为有限。现阶段残疾人确实缺乏合理分享国家发展成果的途径，如果不能从社会保障制度上下功夫，残疾人将难以分享到其应当分享的份额。
4.发展不平衡，地区和群体间差异大。根据全国第二次残疾人抽样调查数据统计，我国残疾人社会保障发展不平衡，养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、社会救助及社会福利等都不同程度地存在地区与群体间的较大差异。以医疗保险为例，从区域发展趋势看，发达地区参保率高于欠发达地区，城市高于农村。此外，以低保、救济和社会福利为例，我国城市残疾人享有社会救助和社会福利情况均比农村残疾人好。从调查数据可以看出，财政投入对西部地区及农村残疾人加大覆盖力度是缩小残疾人地区、群体差距的重要措施。
5.财政投入缺乏针对性，效率低下，公平不足。目前，国家财政投入残疾人社会保障主要是针对社会福利保障事业的投入。而财政投入残疾人的社会福利保障事业，效率不高，公平不足。残疾人的社会福利事业投入主要表现为对残疾人的就业、康复、教育及残疾人各种福利设施和机构的投入，其中残疾人的社会福利设施和机构是最为重要的一项内容。目前，我国残疾人的社会福利机构由民政部门管理，但是由于我国没有单列残疾人社会福利事业费，而是和民政部门的其他社会福利事业费混在一起。因此，考察民政部门的社会福利费投入对残疾人社会福利事业费具有同样的效果。民政部门社会福利费主要用于对于城镇“三无”、农村“五保”人员以及残疾人由政府投入建造相应的福利院和养老院，而这些福利机构的利用率较低，国家的福利资源存在严重的浪费和分配不公的现象。
三、构建有利于残疾人社会保障的财政保障机制
构建有利于残疾人社会保障的财政保障机制，从根本上对财政体制的调整与完善提出了现实要求。这要求我们从残疾人财政体制的内涵出发，深刻了解原有体制存在的疏漏与不足，着眼于新时期新农村发展的内在要求，构建一套系统的、有利于推动新农村残疾人事业建设的财政体制。将着眼点放在财政保障机制建设上，推动过渡性政策逐渐向体制性安排转化，并进一步推进体制性建设，使新农村残疾人社会保障事业建设的财政保障机制渐进地、阶段性地的固化下来，从政策性保障上升为机制性保障，逐步形成一种常态机制，这应该是推进新农村残疾人事业战略实现的合理和现实路径。从近10多年我国财政体制演进逻辑来看，未来构建农村财政保障机制应该遵循“重点突破、固化体制、均等安排、全面保障”的原则，点面结合。
1.政府立法与履法，实现残疾人事业中财政保障机制的规范化。社会保障体系是政府通过立法建立的，各级保障制度上升为法律是保障制度规范化的最终结果和最高标准。因此，立法是残疾人社会保障中财政保障机制实现规范化的根本保证。我国虽然已经制定出台了《中华人民共和国残疾人保障法》，各地也出台了实施细则，但对于残疾人社会保障的财政保障机制的相关规定还不完善，为此建议全国人大应尽快制定颁布《残疾人社会保障事业财政保障法》。要加大社会保障执法的力度，各级人大、政协以及保障部门要加强保障执法的检查监督，坚决制止“有法不依，执法不严”的行为，切实将社会保障纳入法制化、规范化轨道。要完善制度，规范管理，政府社会保障部门、残联组织要切实界定规范好社保范围、对象、资金来源、缴费费率、待遇水平、发放办法、管理监督程序等，使保障制度的运作日趋完善和规范，保证保障制度的严肃性、权威性。一方面，政府必须加大社会保障资金的财政投入，积极调整财政结构，尤其是残疾人保障资金的投入，切实改变目前存在的政府财政投入少，甚至不投入，个别的地方政府甚至挪用、挤占残疾人保障基金、专项经费的违纪违法行为；另一方面，要把有限的社保经费百分之百用于社保，惠及残疾人。为保障财政投入的刚性原则，建议通过《残疾人社会保障预算、投入法》，把残疾人社会保障投入占国家财政支出的比例明确规定下来，杜绝财政投入的随意性。
2.残疾人事业财政保障机制应坚持均等化的政策取向，逐步建立有利于缩小城乡差距、区域差距的公共服务均等化安排。由于农村与城市财政收入的不同，财政支出水平不同，不同的农村地区、不同的城市残疾人的财政投入保障差距较大，造成了不同地区残疾人社会保障水平的较大差距。中央财政应该对残疾人事业的发展在财政上给予支持，逐步建立缩小城乡差距、区域差距的社会保障水平均等化安排。就未来的财政体制改革而言，着力点应放在省级以下财政体制的规范和财权结构的调整上，即向均等化方向发展。在下一步的发展中，由于中央财政宏观调控任务的加重、基层财权事权范围的扩大，中央与基层应属于财政逐步强化的两极。在过去强化中观调控思路的基础上，财政体制设计应同时注意逐渐向这两级倾斜，逐步构建起中央、省、县三级为主的财政体制，以及全国、省两级公共服务均等化调控体系。从近期来看，中央可以根据第二次全国残疾人调查的相关数据，制定农村残疾人的社会保障标准，直接对县、乡的残疾人实行转移支付，把对残疾人事业发展和残疾人社会保障通过财政体制来固化。
3.逐步将目前实施中的合理的政策性安排内化为体制性安排，并处理好各级财政之间的分担责任。残疾人事业发展在社会主义新农村建设中的重要性已不容置疑，从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何从事业发展的角度完整设计，形成各级财政间的合理分担，使一些现行的政策性安排内化为体制性安排，是一个比单纯增加财政投入更为重要的问题，也是发展好残疾人事业的根本保证。没有体制保障的投入是不可能持续和有效的，也无法维持残疾人事业的长期发展。深化农村残疾人社会保障经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村残疾人事业保障经费全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村残疾人社会保障经费保障机制。
4.建立农村残疾人事业发展的单项保障机制，为实现新农村的全面财政保障机制建设做准备。“十五”、“十一五”规划以来，我国陆续加大了对农村公共事业发展的支持力度，扩大了对农村公共服务的覆盖面，在支持建立社会保障体系、教育事业发展、公共卫生体系建设、收入分配制度完善等方面都已进行了尝试和探索，积累了不少经验，取得了良好的成绩。这些公共事业既是当前财政体制保障中的薄弱环节、经济社会发展中的矛盾焦点，也是未来公共财政建设中的重点。在下一步的发展战略中，应该把残疾人社会保障事业融入到农村公共事业的发展中。在构建新农村建设财政保障机制的进程中，首先以对残疾人事业的支持与发展作为突破口，尝试建立农村重点公共事业发展的单项保障机制，在此基础上逐步建立整体保障机制，既有利于在短期内解决主要矛盾，改变农村现状，又有利于降低改革成本，扩大政策效果。
注释：
①《残疾人总结与工作计划》，http://office.icxo.com/htmlnews/2007/12/28/1233739_0.htm，2007-12-28。
②程凯、郑晓瑛等著《第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告》，华夏出版社2008年版第23页。
③郑功成《中国残疾人社会保障的宏观思考》，载于《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2007年第6期第84至88页。
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