“权利救济”与“内部监督”的复合——行政复议制度的功能分析，本文主要内容关键词为：行政复议论文,权利论文,功能论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005—0078(2007)01—82—09
以制度功能为探讨路径，学界与实务界对行政复议制度性质的争辩大致形成了三方面意见：第一，“内部监督说”，认为行政复议制度是行政监督制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度。第二，“权利救济说”，认为行政复议制度是行政相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度。第三，“解决纠纷说”，认为行政复议机关作为居中裁判者，按照既定的程序对行政相对人与行政主体之间的争议进行审理，并作出最终的处理决定。各个学说皆以理论的开掘和实务的依托构筑自身之立论，但学说、流派以及研究角度的差异都无法掩饰其对行政复议制度的关切和期许，对制度进步均有补益。
一、行政复议制度功能评析
（一）内部监督说的困境
“内部监督说”源起国务院的立法本意。在国务院向全国人大常委会所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》中，开宗明义：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，并将“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化”作为起草《行政复议法》的指导原则之一。在随后下发的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中，进一步明确了行政复议制度的内部监督的性质。① 较《行政复议条例》而言，《行政复议法》在行政复议范围、法律责任、对抽象行政行为的审查以及行政复议机关的级别等方面的规定确实展示了政府自我纠错、自我监督的诚意和勇气。
但是，良好的立法初衷如何转化为制度的优势，这是“内部监督”面临的困境。
内部监督的功能定位可以视作政府向社会和公众的承诺。但是，当公众的热情被激发出来后，换来的却是一副冷面孔。一边是行政复议案件数量大幅攀升，另一边却是不予受理率上升；一边是即便受理，而另一边却是案件维持率居高不下。最终的结局是有学者所称的“行政复议几乎成为被人遗忘的角落”。② 这一现象可能是由于以下三方面原因所致：
1.能否真心监督。
这里所涉主体乃行政复议机关。
在现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——上级人民政府或上级主管部门，本身就与被申请人“身处同一战壕”，或有着“说不清道不明”的关系，行政复议机关对同级或下级的“爱护”实际上就是“保护”，然而，这样的“保护”不完全针对下属，更重要的是对行政复议机关自身的“保护”。众所周知，下属所作出的违法或不当行政行为很多是在执行上级的指令，完成上级交办的任务，实现上级的决策，其所依据的也是上级作出的抽象行政行为。因此，行政复议机关能否真心，是内部监督实现的重要环节之一。
2.能否真正监督。
这里所涉主体乃行政复议机构。
行政复议机构面临的问题恰好与行政复议机关相反——心有余而力不足。观察“严密”“严格”的行政复议程序，可见一斑。行政复议机构只是行政复议机关的内设机构，没有独立的法律上的人格，它是严格按照“下级服从上级，上级指挥下级”这一权力层级化原则“发生”其职能的。所以称作发生，而非行使，其根本原因就在于行政复议机构是被动的，它只是上级权力的工具或器官而已。易言之，上级才是实际的、无所不能的，同时又是不承担法律责任的权力主体。
3.能否有效监督。
这里所涉主体乃监督制度。
以行政复议的管辖权为例，对条条管辖、选择管辖和自我管辖进一步进行剖析，就会发现其症结亦在内部监督、层级监督之行政属性。对管辖权的争夺就是对行政权的争夺。条条管辖排除地方同级政府的基础是对领导权、行政隶属关系的确认，这是典型的行政思维模式。因为不具有领导权，自然就不具有管辖审查权，行政复议权仅是行政职权的内部分工，不容系统外的支配和控制，自己的行政权不能旁落它处便是自然推论。因此，我们会看到，即使有悖于“任何人不得作自己的法官”这一公正性通则，自我管辖思路依然得以成为法条。从本质上讲，自我管辖就是条条管辖，都是自己的事情自己办，自己复议自己，只是其程度和规格更高，管辖权更固化和绝对化。即使法律呈现给申请人公正、民主的选择复议方式，其所追求的公正民主、便民利民的本意也没能为实践所得。
（二）权利救济的障碍
两千多年前的“罗马法”早已展示了其精辟论述：Ubi ius,ibi remedium.哪里有法，哪里就有救济手段。法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。③ 中国学人亦对这一学说表示出青睐，多认为将行政复议制度定位于公民权利的一种救济方式，是对行政复议制度本质的回归。作为一种公力救济制度，行政复议的启动权赋予了行政管理相对人，其启动行政复议程序的首要需求就是恢复受到侵害的权益，纠正违法或不当行政行为只是实现其维权目的的手段，因此，行政复议的首要目的，或曰根本的目的就是保护公民的合法权益，它是一项实现权利的权利，争取权利的权利。
但是，现行的行政复议制度同样存在着权利救济的障碍。
以信访现状作为讨论的切入，下面两组数字或许会有助益：2004年，地方各级政府和国务院61个部门共收到行政复议申请81833件，受理72620件，审结64953件。④ 同年1月至8月，国家信访局受理群众来信29.88万件，与2003年同比上升了14.9％；接待群众来访44181批次、99505人次，与2003年同比分别上升107.32％和100.8％。信访总量持续上升，越级进京走访增势迅猛。来信来访总量的增幅呈现出“中央多、基层少”的“倒金字塔”型分布特点。⑤
对这两组看似孤立的数字作进一步分析，就会发现二者是有密切关联的。尽管赴京上访不经济，也有风险，但是缘何受到如此“追捧”呢？其真正魅力就是偶然机率的放大。围堵党政机关、拦截公务车辆、堵塞交通这些极端方式的运用，就是要透过对正常秩序的威胁，使其到达上级或最上级的神经中枢的距离最短，速度最快，信号最强，这是主观的抗争可能带来的偶然机率的放大。
中央领导的批示、舆论监督的影响，信访人所要寻求的救济与大政方针、重点工作、阶段性的运动正好吻合而形成的“撞枪口”效应，都从客观上放大了获得救济的偶然机率。尽管这样的偶然机率皆是人治的力量，而非法治的功效，但是在目前司法制度尚不健全的情况下，偶然机率的存在是对那些久告无果、走投无路的人的最大的慰藉，他们中每一个人都时刻期待着与偶然因素的相遇。
分析所见，制度化渠道的弱化、虚化、阻塞迫使非制度化渠道的拥堵、膨胀，导致权利救济的障碍。制度化渠道的障碍可从书面审查原则、行政复议与行政诉讼的衔接两个问题着眼，获得答案。
1.书面审查原则。
从《行政复议法》第22条的规定可以看出，书面审查是原则，非书面审查是例外。书面审查主要是审查申请书及所附证据、法律依据的书面材料，答复书及所附的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关书面材料，第三人提供的有关书面意见及书面材料等。复议机构根据对这些书面材料的审查，作出行政复议决定。
且不说这样的审查是在封闭状态下进行的，与公开原则相悖，单就其书面审查这种方式而言，就存有许多问题。摆在复议机构工作人员面前的是一些什么样的文字材料呢？错综复杂，充满矛盾，相互对立，甚至语焉不详，证据残缺，在这样的材料中去伪存真，去粗取精，理清脉络，分清主次，符合逻辑，最终公正断案，非常人所能为。我们只能视其为假设，如果这就是书面审查的本意，那就意味着书面审查方式只是对“书面”的审查，而非对事实的审查。完整、清晰的事实是公正断案的基础，“书面”并非事实或事实全貌，亦非真实的事实。从事实中获取事实方为正道。
争讼是一种当事各方的对抗、争辩。首先是对纠纷事实的证明、质证，其次是对法律依据的证明、质证，最后是纠纷各方对对方证明的事实与法律依据进行质证反驳，有明显的对抗性、争辩性。而书面审查方式极大地弱化了这一争讼特征，使纠纷各方当事人“面对面”对抗争辩无法实现。
2.行政复议与行政诉讼的衔接。
行政复议范围过于宽泛，与行政诉讼难以衔接。以“过滤器”作为讨论的切入点可以看到：从“自我纠错”、“内部监督”、“把争议解决在行政机关内部”这样的制度设计的考虑就是希望扩大复议的范围，把能涵盖的问题尽量都涵盖进来，以避免进入司法渠道，因此才有了《行政复议法》第6条第11项的概括规定——“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”——这是将行政复议前置成过滤器的基本考虑。
认真分析这一规定就会发现，把“认为”和“其他具体行政行为”这两个内涵不确定的语词组合在一起，其结局便不言自明。仅此一项概括式、兜底式的规定附加给行政复议机构，结果之一是难以承载而使过滤器失灵、崩溃，结果之二是“萝卜快了不洗泥”，不经过滤和分离就转入行政诉讼，造成相对人成本、行政成本和司法成本的浪费，削弱了行政复议制度的优势。
过滤器不是万能的，其功率和性能是有极限的。更何况现实中，大多复议机构，其组织架构、功能结构、人员的专业水准和素质都难以成为功率很大、性能极佳的过滤器。因此单纯地扩大了过滤的范围，忽视了执行过滤分离功能的过滤器的专业性与先进性的开发、研制和建设是导致在复议范围上出现诸多问题的直接原因。
（三）解决纠纷的局限
社会结构的第一个要素是不平等。⑥ 处于转型期的当代中国，社会问题多样，社会矛盾突出，政府与个人间的纠纷、冲突更是屡见不鲜。有纠纷，有矛盾，就需要有相应的纠纷解决机制，行政复议制度正是因应了这样的需求而产生。因此，有学者直截了当地指出，作为一种救济管道，行政复议的第一要务应当是“积极地、动态地”实现纠纷解决。⑦
早在古代社会中就有各种复杂的调解、妥协、协商、居间调停的程序，这也是平等机制的各种具体应用。⑧ 作为一种纠纷的解决机制，行政复议制度即是审判型第三者的行政纠纷的处理机制，其含义是：作为判定者（adjudicator）的第三者，经一方当事人的请求，就可以强制性地介入，并能够以裁决强行终结纠纷，其在纠纷处理过程中具有特殊的位置和功能。⑨ 第三者即中立者、公共权威人士，其所作出的裁决亦应不偏不倚，绝对公正。反观现行的行政复议制度中的裁判者，虽名为第三者，但实为当事者，是与纠纷一方当事人有着某种关系、但又被要求发挥中立作用的纠纷判定者。因此，其作出的裁判是自我裁判或亲属裁判。即使复议机关能够跳出地方保护、部门保护的狭隘圈子，完全从客观、公正的角度出发并正确地依据法律来解决行政纠纷，那也难以完全打消行政相对人的疑虑并树立起通过行政复议来维护自己合法权益的信心。⑩
二、行政复议制度是“权利救济”与“内部监督”的复合
尽管有学者认为，“救济”与“监督”并重的观念，不具有规范性和可操作性，理论上两者不可能并存。(11) 但是，从行政纠纷两造解决纠纷的目的、过程、本质观察，行政复议制度确是行政纠纷双方的合意之选，亦是“权利救济”与“内部监督”的复合。
（一）行政纠纷双方在纠正违法或不当具体行政行为的目标上趋于一致
《行政复议法》就立法目的开宗明义：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”事实上，行政纠纷双方在纠正违法或不当具体行政行为的目标上是趋于一致的：对作出违法或不当具体行政行为的行政机关而言，是通过复议，完成纠正，进而实现内部的层级监督；对公民、法人和其他组织而言，是通过启动复议，完成纠正，进而实现对被侵害权利的救济。
（二）行政复议是对行政纠纷双方利益的保障
一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。(12) 当行政相对人遇有争议、寻求救济时，首先考虑的是以最小的成本投入获得最理想的效益产出，在这个角度下，“不得向申请人收取任何费用的”行政复议无疑是其合意之选。与程序繁杂、规则众多的行政诉讼相比，行政复议程序简便、申请方式灵活，管辖机制也很便利，又满足了当事人对救济机制效率的追求。
其次，行政机关在面对行政纠纷时，尽管其只能作为被申请人或被告，没有更多的选择余地，但是其主观倾向已经从《行政复议法》的立法精神和实施中得到了明确的宣示。内部监督的功能定位是将行政复议作为行政诉讼的过滤器和缓冲装置，尽可能把争议消化在行政机关内部，不要把事情闹大以至使行政机关成为被告，有什么问题先内而外。由此可以看出，行政复议亦是行政主体的合意之选。
行政纠纷的两造从各自的利益出发，寻求到了共同的争议解决之道，使得行政复议制度成为“权利救济”与“内部监督”的共同平台。
（三）“权利救济”与“内部监督”相生互动
首先，内部监督是权利救济得以实现的重要保障。内部监督是层级监督，是上级对下级依职权的监督，是以权治权，通过对违法或不当具体行政行为的纠正，保护公民、法人和其他组织的合法权益，恢复权利原状。这也是将“有错必纠”作为行政复议原则的重要原因。同时，在行政复议中还可以实现对行政主体依法行使职权的保障，即对于合法行使职权的行为，复议机关应当加以维护和保障。应当看到，行政主体合法行使职权的行为，实质上是对其他大多数个人、组织合法权益的保护，二者在根本上是一致的。这在立法目的中早已明确。
其次，权利救济客观上是对内部监督的约束，亦即对行政权力的监督。行政复议是行政机关赋予行政相对人的救济权，它以行政相对人的权利救济为前提而获启动。从根本上讲，这亦是行政相对人对与其有利害关系的行政活动的参与，是参与权的体现。相对人通过复议的参与，客观上实现公民权利对政府权力的制约。
三、实现“权利救济”与“内部监督”的有机复合与均衡运行
任何一项制度设计与安排，都要首先考虑并最终实现其效益，而不是仅仅满足于制度的有和无。基于对行政复议制度“权利救济”与“内部监督”两种功能的分析，笔者认为，欲实现这一制度的效益最大化，似应以域外制度的先例和我国基层的实践作为改革构想的两个参照系，以司法性程序强化和行政权的优化作为改革构想的两翼，实现“权利救济”与“内部监督”两种功能的有机复合与均衡运行。
（一）司法程序的适度引入
司法程序的引入，目的就是追求和实现司法活动的公正，而复议活动主持人的超脱与复议程序的司法化因应无疑是公正的两个支点。
适度是指司法程序的引入既要框定在现有法律框架内，同时还要关照与其他制度的匹配，求全、做大不具有建设性。有鉴于此，笔者认为：
1.建立以主持人中立为核心的复议机构。
复议机构的独立是实现公正的首要条件，作为复议活动的主持人在纠纷两造间必须超然、中立，与当事双方没有利害关系。就如同英国的行政裁判所制度一样，对于任何特定案件的裁决，裁判所都绝不服从行政干预。
笔者建议：
(1)坚持新老并举、分级推进的原则，县级政府依然维持旧有体制，市级以上的行政复议机关中，可以考虑设立与台湾地区的诉愿审议委员会相近的行政复议委员会。(13)
这样做的原因主要是，目前复议机构设置与复议实践极为不吻合：级别越高的部门，机构设置更完善，人员更到位，专业水准更高，而其受理的行政复议案件数量却不及下级复议机构。但是，越到基层，机构配置的问题就愈发突出，根本无法保障实际需求。基于此，首先，应继续发挥县级复议机构的过滤器作用，主要处理好性质明确、程度轻微的案件，将移送上级的案件数量和质量控制起来。其次，县一级不宜成立行政复议委员会的原因，在于学者、专家等法制专长者数量有限，可供遴选的空间很小，权威性及代表性都相对欠缺。第三，在市级以上的行政复议机关中设立行政复议委员会，既有比较好的基础，同时至少有利于在对下级的复议审查中，实现其相对超然性。
(2)应保证可供遴聘的社会公正人士、学者、专家的数量、范围、行业、专业，便于行政纠纷双方的选择。同时，复议委员会委员的履历公开，以求回避原则和禁止单方面接触原则在一定范围内的落实。
(3)赋予申请人对复议委员会委员的优先选择权。
行政复议委员会的构成，在适当情形下，可根据纠纷双方的申请适度调整。对行政复议委员会委员，特别是法律专长者的选择权，行政相对一方亦应优先行使。
2.完善以听证为核心的审查程序。
以公开、公平和无偏私为基本目标的英国行政裁判所制度所实行的程序是两造对抗而不是纠问式的，并应遵循自然公正的原则，即公开接纳有关证据；向所有当事人公开；给予当事人向证人们发问的机会和互相辩论的机会。(14)
台湾地区的新“诉愿法”的重大变革之一即是加强了对诉愿人在诉愿程序中的参与权利的保障——增设了“言词辩论”权。透过两造之辩论与沟通，易于获致较直接、深入之认识，并避免可能之错误，且诉愿人亦较容易了解案情与诉愿决定。(15)
“听证”是裁决的前提，即了解双方当事人，尤其是了解对被告不利的控告，以免发生错判。因此，法官片面地听取一方或者背着一方偏听另一方，都是有失“公平”的。所以，对行政裁判也是如此，或更应如此，应给予双方以陈述的权利。(16) 与此相应，来自我国基层的实践告诉我们：听证程序的建立不仅为实践所需，而且是在指导实践的过程中发挥了不可替代的作用。(17)
但这不代表完善审查程序的全部，与此同时，还应以类型化的思路，继续沿用书面审查程序和简易审查程序，毕竟它们是纠正错误的一种经济的方式，是过滤无关紧要申诉的过滤器。只有当对于诉愿事实、理由较复杂，证据力有无不易判定之情形，甚至为避免关说压力时，方才启用听证程序。另外，对书面审查程序、简易审查程序、听证审查程序的选择权，应赋予申请人，这是基于权利保障和权利救济这一核心。
（二）优化行政权，发挥行政优势
1.有效控制行政裁量权。
拥有“完全自由”的行政裁量权是行政的优势所在，对行政裁量权的审查是行政复议制度相对于行政诉讼制度的优势。因此，优化行政权就是对行政行为的合理性实施有效控制，优化行政裁量权的行使。
首先，要确立行政行为合理性审查的标准，最大限度地避免行政复议机构主观判断的发生。有学者建议应当建立两方面的合理性审查标准：一是，对明显不合理的行政行为，适用“正常人标准”，即按照社会通常智力的人的见解，来确定这些行政行为是否合理。二是，对不明显的不合理行政行为，适用综合认定标准，比如：目的审查标准、政策审查标准、一致性审查标准、谨慎标准等。
其次，要明确界定行政复议与行政诉讼的衔接，特别对裁量逾越、裁量滥用以及裁量专横行为要严格转入行政诉讼程序，以利司法审查效力的发挥。
2.发挥行政特长。
简便、廉价、专业化是行政复议制度的优势，是其赖以存在的基础，也是其他制度不能取代的特质。发挥行政特长，重要环节当是事权分配格局的调整，行政管理职能与争议解决职能的适度分离。
3.强化责任落实与追究。
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止。”(18) 行政复议制度被人诟病最多的恐怕就是行政权力之间的“官官相护”，以及行政权在公益的旗号下与私益、甚至不当利益的纠缠。即便行政复议机构能像许多人期许的那样实现独立，但在实际的运行中也很难保证每一个从业人员的始终中立。因为再独立的复议机构也都是由人格个性化和私利独立性的人组成，他们在本质上仍然属于追求自身利益的“私人”。那么，当这样的一些人掌控了公共权力之后，始终处在与各种诱惑、各种各层权力的博弈过程之中。一旦公共权力偏离了维护公益、实现正义这一轨道，就极有可能蜕变为个别部门利益、个别人利益、不当利益的保护工具，甚至会变异为寻租的资源。因此，强化行政责任的落实与追究是根本保障，也是一个“兜底”的措施。“如果这些公职人员应为其违法行为而承担个人责任的话……这样就使得公权力由其不可或缺的机构出于理解的顾虑而自行保持在法律轨道之中”(19)
现行《行政复议法》规定的处罚力度不可谓不大，但问题的症结在于责任落实与责任追究的难度，说到底，还是自己处罚自己的老问题。(20) 因此，有学者自然推导出“由申请人启动对违法者追究责任的程序”。(21) 但是，启动主体的更换不能从根本上解决责任追究的问题，就如同行政复议的启动权在申请人一样，表达复议诉求与表达履责诉求的对应一方依然是行政主体，这样极易进入到难解的循环中。
倒是基层的实践为我们提供了技术可行、纠纷两造可受的先例。
湖北省将办理行政复议案件的数量、质量、各个阶段的操作规程完成情况，纳入目标管理考核的范围，作为年终考核评比的量化标准，并制定了行政复议追究制度。国家食品药品监督管理局坚持行政复议“三个结合”：将行政复议案件审理与推行行政执法责任制相结合；将行政复议案件审理与解决行政执法中的突出问题相结合；将行政复议案件审理与开展执法检查相结合。(22)
上面所述的方法具有建设性，是立足自身肌体完善、加强政府自身建设的一种制度创新。绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责地做好各项工作的一项重要制度，同时，它也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。(23)
对问题的梳理，使得对问题成因的判断更准、修正问题的决心更坚定、方向更明。毫无疑问，见仁见智的理论构想和实践先例都是对完善行政复议制度的贡献。但是，站在经济学的立场上，应当注重改革成本与改革效益之间的比较分析，以理想化模式或域外的成熟模式确立为改革目标的同时，应当看到现实与理想的差距，成本付出与目标达成间应如何权衡，当以比例原则观察之。站在辩证法的立场上，非此即彼的改革是不可取的。否定“非司法化”，推崇“司法化”，其实同样面临被否定一方的挑战。站在实务界的立场，求全求大的目标设定非但不能与现实对接，反而使整个救济制度更加错综复杂。
注释：
① 参见1999年5月6日颁布的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》，《通知》指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种重要监督制度”。
② 周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第1页。
③ ［英］巴里尼古拉斯：《罗马法概论》，黄风译，法律出版社2004年版，第21页。
④ 引自曹康泰：《以贯彻实施〈纲要〉为主线全面提高政府法制工作水平——在全国法制办主任、法规司司长会议上的讲话》（2005年8月11日）。
⑤ 曹康泰：《〈信访条例〉的指导思想、主要原则和制度》，载汪永清主编：《信访条例释义》，中国法制出版社2005年版，第2页。
⑥ ［法］莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学——政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第106页。
⑦ 朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第88页。
⑧ ［法］莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学——政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第110页。
⑨ 蔡仕鹏：《法社会学视野下的行政纠纷解决机制》，载《中国法学》2006年第3期，第62页。
⑩ 宋雅芳主编：《行政复议法通论》，法律出版社1999年版，第225页。
(11) 周婉玲：《试论我国行政复议制度的改革》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第53页。
(12) ［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第621页。
(13) 我国台湾地区现行“诉愿法”第52条规定：“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”这一制度的设立，客观上打破了因行政隶属关系而生的千丝万缕的法外干涉，有效地消除了由公务员充任诉愿审议人员而因行政、政治上的考虑袒护被审查机构的可能。参见蔡志方：《诉愿制度》，载翁岳生编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1274页。
(14) ［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第654—658页。
(15) 蔡志方：《诉愿制度》，载翁岳生编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1274页。
(16) 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2003年版，第447页。
(17) 海南省在全国政府法制系统中较早推行行政复议听证制度，早于2000年9月15日即颁布了《海南省行政复议听证程序规则（试行）》，经过多年来的实践，该做法日益成熟。对案件较为复杂、书面审查难以弄清事实的案件，采取召开听证会的方法，让申请人和被申请人参与行政复议案件的审理过程中，对证据进行质证，查清案情，提高审理活动的公开性、透明度，保证行政复议公开、公正、高效地进行。哈尔滨市在2005年年初颁布的《哈尔滨市行政复议规定》中，将听证程序专设一节。湖北省以省政府规章的形式制定了行政处罚听证规则，就听证的原则、听证的告知、申请和受理、听证的举行等作了详尽的规定，为全省办理涉及听证的行政复议案件提供了政策依据。——引自中国政府法制信息网。
(18) ［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆2001年版，第342页。
(19) ［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第183页。
(20) 《行政复议法》第38条规定了由行政复议机关负责法制工作的机构启动对行政复议机关、行政复议机关工作人员、被申请人的违法行为所应承担法律责任的追究程序。
(21) 黄永忠：《关于〈行政复议法〉若干问题的思考》，载《行政法学研究》2005年第4期，第73页。
(22) 引自中国政府法制信息网。
(23) 温家宝：《加强政府建设 推进管理创新》，载2006年9月8日《人民日报》第2版。
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