基于水资源需求管理的水利扶贫，本文主要内容关键词为：水资源论文,水利论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水利部和英国国际发展署合作开展的“中国水行业发展项目”，旨在通过对辽宁省的大凌河流域和甘肃省的石羊河流域两个案例区的研究，结合全球水伙伴技术咨询委员会提供的国际成功管理经验和手段，根据中国的社会经济发展状况，探索适合中国国情的科学的水资源需求管理（简称WRDM）模式。
WRDM项目的一个基本原则就是通过管理策略和方法的改进，促进公平、高效地使用水和水资源的可持续发展，达到有利于贫困人口生存和生活状况得以改善的目标(pro-poor)。
通过水资源管理来进行扶贫，确属一种新思路、新方法。但如何通过管理实现水利扶贫可能还需要在理论和实践中不断加以探索。笔者根据在项目设计和计划阶段实地调查的一些材料，就水与贫困、需求管理与水利扶贫的关系问题作一初步探讨。
一、贫困与水
在人们的一般观念里，贫困指的是一种收入低微、缺衣少食、无处栖身、无钱看病、供不起子女读书等尴尬的状况。事实上，贫困属于有多种表现的复杂社会问题。它具有多样性，在诸多方面都会存在，其原因是多方面的，因此扶贫的目标和方式也是多样的。
国际农业发展基金1992年的研究中，就明确提出了贫困在用水方面的表现。该研究指出，在114个发展中国家中，居住在农村的人口有25亿，他们当中有半数以上的人喝不到干净的饮用水，更多的人得不到保证农业生产所必需的灌溉用水，从而得不到足够的粮食和食品。
这种与水相关联的贫困，我们称之为“水贫困”，在辽宁和甘肃的案例区表现得较突出。在甘肃的民勤县，生活在石羊河下游地区的农村居民，面临着缺水和水质污染、环境恶化的多重困境。在辽宁省北票市台吉区，居民经常遭遇管网老化导致的长时间停水。干旱缺水，不仅直接影响农业生产的产量和收入的降低，也造成农业生产成本的大幅度提高以及农民生活成本的提高，从而间接导致收入水平的下降。此外，由于过度灌溉和垦殖，引起了水质的退化，高矿化度的饮用水引发一些地区肠胃疾病的高发病率，这也间接导致或加剧了部分农村家庭的贫困。
脆弱性是衡量贫困的重要指标，在甘肃省或是辽宁省的案例区，不仅贫困人口对水资源的反应具有脆弱性，而且水资源本身的脆弱性也极为明显。遇上风调雨顺的年成，农民的收入和生活状况较好，但一旦遇到干旱缺水的年份，则形成巨大的反差，很容易陷入贫困境地；另一方面，贫困也增加了水资源及生态的压力，许多农民收入偏低，又无其他收入来源，这就迫使他们拼命地扩大灌溉面积来增加收入，从而加剧环境恶化和收入减少的恶性循环的局面。因此，对于这些地区来说，从水资源及环境的角度去理解和减少贫困问题，无疑具有特殊的意义。
二、水利扶贫中的工程与管理
从理论上讲，任何一个水利工程的建设，都是一种资源或利益的再分配机制。所谓再分配机制，就是首先把资源或财富从大众手里集中到某个部门或机构，然后再由部门或机构来执行分配。再分配机制是计划经济体制中常用的手段和工具，可以保证稀缺资源能在高效率部门加以使用。但是，这一机制同时可能存在社会公平的问题。如果没有相应的管理措施和制度约束，就很难保证来自于公众的资源的使用会给所有群体带来同等的收益。
从国际经验来看，较多的国家仍存在着不合理的再分配体制。例如，一些大型的输水或灌溉工程耗资巨大，而建成之后，由于水源有限，再加上一般的农民难以承受高得惊人的水价，所以很多工程设施也就长期处在停用和失修状态，从而导致公共财富的巨大浪费。究其根源，这样的工程之所以在设计和立项论证中得以通过，常常是因为缺少利益相关者的广泛参与、缺少社会评估和有效的管理体制。
从社会学角度来看，工程技术专家和管理人员置身于社会系统之中，他们也有自己的利益需求，在工程论证和建设中，也可能会把自己的利益需求渗透到项目之中。
此外，当一个执行再分配功能的水利工程建立起来之后，就会在社会中形成某些重大影响，对社会不同群体和阶层产生不同的作用，如果没有公平合理的分配原则和方法，也容易造成或加剧社会不公。
我国水行政主管部门也已发现，水利扶贫存在的问题主要表现在三个方面：一是水利设施老化失修严重；二是水资源开发利用程度较低；三是科技教育落后，劳动力素质较低。
从这三个方面的问题的成因来看，或多或少与管理和制度创新的滞后性有关。我国水利设施之所以失修严重，表面上看可能是因为缺少资金，但从深层意义上看，工程建设与管理和制度安排的失调也是重要的原因之一。也就是说，在工程规划、设计和建设的同时，可能会由于在工程建成后的运行、管理和维护的制度上都没有做好充分的准备，因而导致维护、管理和资金以及效益的不可持续问题。
为了避免工程扶贫中的再分配问题和项目效益的不可持续性，目前国际上通行的做法是，在实施水利工程扶贫的同时，建立一种能够让所有重要利益相关者特别是贫困人口高度参与的管理机制和合理的制度安排。只有让利益相关者参与进来，并通过制度加以确立，这样扶贫的内容和行动才能得以稳定下来，扶贫项目才具有可持续性。
三、WRDM中的扶贫原则和方法
在水利扶贫中，通过水资源的需求管理，可以进一步促进和完善扶贫的效率和范围。
水资源需求管理的扶贫原则主要包括：贫困者利益优先照顾和考虑的原则，可持续发展原则，公平获取水源的原则。
在管理决策和体制改革的过程中，首先考虑贫困者的利益需要及相应的扶贫措施，无疑将促进管理和政策的受益范围的扩大和效率的提高，即能够促进社会福利效用的最大化。因为，在面临同样的困难和问题时，贫困者更为脆弱，那么帮助和扶持对他们来说效用则更大。譬如说在缺水时，富裕者或有权者可以通过买水、迁移或其他途径来解决问题，但贫困者则可能束手无策。优先照顾和考虑贫困者利益的原则可以帮助管理者在决策和管理过程中，树立扶贫意识。
不可持续性问题以及水资源的不合理配置，已成为对贫困者影响最大的问题。在甘肃民勤县，下游的农民因地下水位急剧下降、水质恶化以及土地沙漠化和盐碱化而面临着生存和生活的危机。
公平地分配水的原则并非意味所有人都应得到同样多的水，而是指在有限资源的基础上，确保那些最基本的需要得以满足，如生活用水、维持生计的灌溉用水以及维持生态平衡的用水等等。
在水资源稀缺地区，水资源是维持生态均衡和环境保护的一个核心要素。水利扶贫就需要在水资源整体评估和规划的基础上，在有限资源量的条件下，立足于需求管理而不是供给管理来解决问题，因为需求管理重在内因。
水资源需求管理可以通过以下措施和方法实现水利扶贫：
(1)水权：通过立法确立贫困者维持生活基本需要的用水权以及传统习惯水权的有偿转让和交换权。在水权制度的基础上，重新合理配置整个流域或区域的水资源，建立促进用水效率提高的水权交换和转让市场。
(2)定向补贴和交叉补贴的水价体系：核准和确立维持传统农业灌区农民收入不变的基础上的用水定额，实行累进的水价制。对维持农民生计水平的用水量实行定向补贴的减免水费；对介于维持生计水平和标准收入水平之间的用水权，实施部门和地区交叉补贴的有偿转让制；对超过维持标准收入水平的用水则加收高价水资源费。
(3)生态环境保护基金：在严重缺水和环境恶化的贫困地区，国家有必要建立公共环境保护基金，为贫困地区的农民减少耕种和灌溉面积、扩大环境保护范围的行为提供相应的补偿和激励。公共基金的来源是一定的水资源费、环境保护费以及受益的东部地区的财政补贴。
(4)节水：节水不仅仅意味要减少用水，而且要在此基础上提高用水的效率。在水资源稀缺地区推广节水行动，可以促进节水技术创新和高效农业的发展，并最终达到增收扶贫的目标。
(5)用水户参与的社区管水模式：在水资源主管部门的主导下，引导广大用水户积极参与到节水、环境保护和水资源管理中来，通过水资源的高效利用来促进收入增长，将是农村贫困地区走出贫困的可持续之路。
总而言之，有效的水资源需求管理体制是保证旨在扶贫的供水工程和项目持续、高效发挥作用的必要条件。需求可能是无限的，供给则是有限的，如果需求得不到合理规划和管理，那么供应再多也不可能满足所有的需求。水资源需求管理正是鉴于此，并以高效、公平和公众参与的原则，对水资源实施合理规划、对需求实施有效管理，从而使有限的水资源和有限的扶贫资金，能够发挥更大的扶贫作用，实现水利扶贫的福利效用最大化。