中央对省财政转移支付的决定因素：公平、议价、还是效益？，本文主要内容关键词为：议价论文,转移支付论文,效益论文,公平论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
对于任何一个多层级政府的国家，财政资源在各级政府之间的分配都是一个至关重要的议题。作为政治经济等各种因素交互作用的结果，政府间的财政转移支付不但可以帮助实现地方财政的均等化，还可以成为中央加强对地方控制的重要手段(Bahl & Linn，1994)。但是，不同国家的政府间财政转移的模式截然不同，而且各国中央政府对地方的转移支付很少是一成不变的。那么我们如何解释这些政府间财政转移支付制度的差异呢？
目前学界主要有两种理论。一种理论认为财政转移支付主要应基于财政均等化的考虑，即中央政府应通过从富裕地区汲取财力来对贫困地区予以支援，以此来缓解地区间的不平等。如果说这一理论多少带有价值规范的意味，那另一种理论则更多的是从政治现实的角度出发，认为政府间财政转移支付实际上是不同层级政府间政治角力的结果。就像俗话所说，会哭的孩子有奶吃，中央政府会倾向于转移更多的资源给那些议价能力更强的地方。
对于中国——一个幅员辽阔、人口众多的多层级国家，政府间的财政转移支付也是一个重要的议题，尤其是考虑到地方政府目前负担了全国70%以上的财政开支、但自身财力却不及全国财政收入一半的情况下更是如此。根据《财政统计年鉴》的数据，从1994年以来地方财政支出的40%以上都来自于中央的拨款①，因此，中央对地方的转移支付对地方政府的正常运行发挥了巨大的作用。但是，通过比较不同地区所获得的中央财政转移支付的数额，我们可以看到地区间的财政资源的分配是极不平均的。那么我们如何解释这一现象呢？财政转移支付制度实现了1994年分税制改革时所提出的财政均等化的目标了吗？
本文旨在考察1994年至2006年间中国各省所获得的中央财政转移支付，并通过面板数据分析来发现中央对地方政府财政转移支付分配的逻辑。为此，第二部分将简要回顾关于财政转移支付的理论并提出一种基于中国国情的解释；第三部分简单描述中国财政转移支付的现状；第四部分为数据分析；第五部分讨论数据分析的结果；最后一部分提出几点结论。
二、政府间财政转移支付理论
学界对政府间财政转移支付从财政均等、政治议价和经济效益等几个角度进行了讨论。
从价值规范的角度来看，财政均等是财政转移支付的一个重要准则。财政均等意味着财政资源应该在地区之间公平分配。很多学者(Boadway & Hobson，1993；Shah，1996)认为，中央政府应该从富裕地区汲取财力并转移到贫困地区以减少区域间的不平等并帮助资源贫乏的地区解决他们的财政开支和公共服务问题。而从另一个层面来看，由于有些地方的公共服务具有正外部效应，比如修建连接不同区域的高速公路、在江河上游地区减少污染或者退耕还林以保持水土等，地方政府所负担的成本要高于它们所获得的利益。为了公平起见，这些地方应该为这样的项目得到相应的补偿。因而中央的财政补助是鼓励地方政府提供具有正外部性公共服务的重要途径(Ma，1997)。基于这些考量，目前很多国家的转移支付制度都遵从财政均等的原则(Renzsch，1998；Dollery，1998；Smart，1998)。
在中国，内陆地区的教育和医疗等公共产品普遍供应不足(黄佩华、Bhattasali等，2003)，需要通过中央财政的支持才能得到缓解。在这种情况下，财政转移支付无疑是缩小地区间财力与公共服务差距的重要手段(李俊生，2003)。中央政府也明确提出要通过财政转移支付制度来减小地区间差异并逐渐实现地方公共服务的均等化(财政部，2003)。
从政治现实的角度来看，政府间财政转移支付也是一个充满了政治角力的过程(Markusen，Saxenian & Weiss，1981)。一个国家的中央政府可能会受到来自地方政府和各种利益集团的种种压力，而财政转移支付就是其回应的一种方式。比较研究发现，有些民主国家的政府财政拨款的一个重要动机就是为了赢得选举。而中央政府可能面临的另一种压力则来自于有分裂倾向或者能制造动乱的地区。例如，在苏联解体之后，俄罗斯联邦政府向有分裂倾向和实力的地区转移了更多的财力(Treisman，1996；1998a；1998b)。在德国统一之后，西德也向东德输送了数额巨大的财政补助来巩固国家的统一(Heilemann & Rienicke，1995)。因此，政治因素也是政府间财政转移支付的不可忽视的原因。
与上述情况类似，中国的中央政府其实也面临着来自地方的种种压力。中央政策(包括财政政策)的制定也要考虑到地方的利益(Su & Yang，2000)。而一些地方领导在中共中央委员会甚至是政治局占有一席之地实际上也为地方利益的体现提供了政治体制上的保障。自20世纪90年代以来，担任地方领导职务的中央委员比例越来越高(Li，2003)。这种制度上的安排一方面可以让中央更多地了解或者掌控地方的局势，但另一方面也使得中央政策的制定受到更多来自地方的意见或利益的影响。
此外，作为一个多民族的国家，而且少数民族多分布在不发达的边陲地区，中央政府为减少种族冲突和民族分裂，往往对这些地区采取更为优厚的财政待遇。
不过上述几种理论只是强调了中央政府面临的外来压力，却忽略了其基于其自身利益的考虑。尼斯坎南(Niskanen，1994)指出，政府机构有动力去最大化其自身的财力。中国政府也是如此。自20世纪70年代末以来，中央政府不断改革财政制度以激励国家财政增长和减少地方对中央财政的依赖。如20世纪80年代的财政包干制度。这一制度被普遍认为成功的推动了地方经济的增长和财政资源的增加(Oi，1992；Jin，Qian & Weingast，2005)。这不但有利于地方政府的财力增加，也能帮助中央政府从地方汲取更多的财力——虽然中央财政收入的增长要慢于地方财政。为了能获得更多的财政资源，中央政府在20世纪90年代初提出了要增加“两个比重”，并通过1994年的分税制改革大大增加了中央财政在全国财政中的比例，也从体制上强化了中央的财政汲取能力(Bahl，1999；Zhan，2009)。从这个角度来看，政府其实可被视为具有最大化自身利益倾向的理性行为者。只不过政府的利益侧重点有不同方面，而在财政方面，通过推动经济增长来增加财政实力应该是中国政府追求的目标。
以此类推，财政转移支付也可以作为中央政府促进财政增长的工具之一。中央政府可以考虑财政资金在地方所能产生的效益，以此作为分配资金的一个依据。对于能够更有效地发展经济和增加财政资源的地方政府，中央政府有更高的积极性对其进行财政转移支付。简单地说，中央政府的财政转移支付就像投资一样，会流向能产生更高收益的地方。
三、分税制下的财政转移支付
1994年的分税制改革建立了相对完善和制度化的税收和转移支付制度，以此来规范财政收入在中央和地方政府间的分配和再分配。自1994年以来，中央政府掌握了全国财政收入的50%左右，但中央政府直接担负的财政支出却只占全国的30%左右。因而中央对地方的转移支付是平衡地方财政的必要环节。从1994年的2380多亿元开始，中央对地方的财政转移支付逐年增加，到2006年总额达到14500亿元，增加了五倍有余。中央的财政拨款占地方总财政收入的40%以上，对地方财政支出的贡献超过地方总支出的45%。
尽管中央的转移支付对地方财政非常重要，但其在各省的分配却并不平均。比如自1995年以来，以人均计算，西藏自治区一直是中央财政转移支付的最大受惠者，从1995年的人均1306元迅速增加到2006年的人均7318元。其他省份的补助额度虽然也在逐年增长，但却不及西藏的增幅。而且在全国的31个省份中，有些省份总是处在分配额度的最底端，他们获得的中央转移支付往往不及西藏所得的十分之一。
自1994年以来的中央转移支付主要有三大类型：税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。在各种转移支付类别中，税收返还所占比重最大，尤其是在刚刚实行分税制改革的最初几年(见图1)。如1994年，全国各地总共获得1800亿元左右的税收返还，远远高于其他所有种类的中央财政转移支付。这是由于分税制改革使中央掌握了很多原本属于地方的财政资源，于是税收返还成为重要的补偿机制。税收返还主要针对增值税和消费税，基本上是根据具体的公式计算、由各省的税收返还基数以及各省每年的增值税和消费税的增幅决定。从2002年开始，税收返还也包括所得税返还②。2004年的税收返还包括了出口退税③。但这些后加入的部分在税收返还总量中所占比重不大。2006年全国各省总共获得3930亿元的税收返还。
注：税收返还数据来自《地方财政统计资料1994-2006》，其他转移支付则由转移支付总额减去税收返还得出。转移支付总额数据来自《中国财政统计年鉴1995-2007》。
图1：税收返还与其他中央财政转移支付(1994-2006年)(单位：亿元)
除税收返还之外，另一大类型的转移支付是财力性转移支付。财力性转移支付的目的在于平衡各地区的财力和支出需要，以实现公共服务能力的均等化。但实际上中国的财力性转移支付机制非常复杂，并没有一个清楚明了的平均化公式或标准(Lou & Wang，2008)。这些资金由中央拨付、地方统筹安排，不用财政配套。目前的财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资补助、农村税费改革补贴和过渡期转移支付补助等多种类别。由于财力性转移支付的种类不断增加、数额不断增大，中央每年拨付的财力性转移支付的总额也逐年剧增，从1994年的136亿元增加到了2007年的7093亿元。
第三种主要的转移支付形式为专项转移支付，其涵盖了国家用于支持教育、医疗、社保和农业发展等各方面的专项资金。近十年来，专项转移支付的数量迅速增加，从1994年的361亿元增加到了2007年的6898亿元。专项补助实际上是中央政府用于鼓励地方政府在某些方面的公共服务，尤其是那些有正外部效应的公共服务上加大投资力度的一种工具。另一方面，专项补助也能够帮助中央政府加强其对宏观经济的调控(Shah，2007)。与财力性转移支付所不同的是，专项补助通常附带使用条件，有些补助还需要地方配套，且管理比较严格，因此地方政府使用这些资金的自由度要低于税收返还和财力性转移支付。
通过比较这三大类转移支付，我们发现分税制改革之初税收返还占总转移支付的比重远远高于财力性和专项转移支付，但其比重在逐年减小，到近年来已经只占总量的一小部分(见图1)。这一变化主要是因为税收返还的增长受到公式的限制、而其他两类转移支付却随着地方对财政资金的需求而快速增加。由于税收返还由相对明确的公式决定并且实际上相当于地方政府的自有财力，但财力性转移支付与专项转移支付则更多地由中央政府决定，而且也没有一个公开明确的标准来决定这些资金的分配，因此后两类转移支付的性质更为相似，它们比税收返还更能体现中央政府在对地方资金分配上的一些偏好。因此本文将税收返还与其他转移支付分开来进行跨区域分配的比较研究。在接下来的讨论中，我们会区别税收返还和其他转移支付，后者包括财力性和专项等除了税收返还之外的所有中央财政转移支付。
四、数据和方法
近年来，对中国的政府间财政转移支付的学术研究所采用的方法各不相同，而且它们的结论也并不完全一致(如Su & Yang，2001；Wang，2004；Shih & Zhang，2007)。本文将考察中央政府对各省的财政转移支付，采用面板数据分析来检验一些解释性的假设。本文所使用的数据涵盖中国的31个省、自治区和直辖市，时间跨度为从1994年到2006年。数据来源包括《中国财政统计年鉴》、《地方财政统计资料》和《中国统计年鉴》等官方统计资料。
基于前面的讨论，本文提出并重点考察以下三个假设：
假设1(财政均等)：中央政府会转移更多的财力给予对财政资源需求更大的地方。
假设2(政治议价)：中央政府会转移更多的财力给予政治议价能力更高的地方。
假设3(经济效益)：中央政府会转移更多的财力给予能产生更高经济效益的地方。
下面对这几个假设和有关的变量作具体的说明。
对于财政需要，一种量化方法是用地方财政收入与支出之间的缺口占财政收入的比例来衡量地方财政困难的程度：财政缺口比例越高，说明地方的财政压力越大，对转移支付的需求也就越多。此外，一个更为直观的量化方法是考察地方的实际财力：财力越低的地方应该获得的转移支付越多。本文用人均预算内与预算外财政收入的总和来衡量地方财力。不出所料，财政缺口比率和人均总财政收入这两个变量是负相关的(相关系数为-0.57)。
另一个造成财政资源紧张的因素是与日俱增的财政供养人员。1982年全国只有195万财政供养人员，到2006年时行政和事业单位的国家职工人数已经增加到3500多万。在很多地区，财政收入增长的80%被用于支付行政和事业单位工作人员的工资和福利(王华新，2004：87—100)。而自20世纪90年代中期以来的几轮公务员加薪又进一步加重了地方的财政负担。有研究表明，在县一级的确存在着吃财政饭的人越多的地方获得的补贴也越多的现象(Shih & Zhang，2007)。但该现象在省一级是否也存在，这值得进一步探讨。因此，本文也考察财政供养人口对中央转移支付的作用，其衡量指标是国家工作人员(包括行政和事业单位)的数目占总人口的比例④
另外，考虑到农村地区的财政资金普遍短缺，而且公共服务的水平也普遍低于城镇地区，因而农村人口多的地区有可能获得更多的财政支持。从2003年以来中央加大了对农村地区的资金投入，因此中央财政转移支付是否的确向农村地区倾斜也是一个值得考察的问题。本文用农村劳动人口占总劳动人口的比例来衡量各地区农村人口的比重。
地方的政治议价能力也可能是一个影响中央财政拨款的因素。由于地方领导人可以通过在中央委员会的表决权来影响中央的政策决定，来自于地方的中央委员有可能成为地方向中央索取优惠财政待遇的筹码。本文用中央委员会中地方领导人的数目来衡量各省的政治议价能力。本文数据为第十四、十五、十六届中央委员会。在这三届里面，如果每年某位中央委员在某地方担任领导人职务(包括省委书记、副书记、省长、副省长)，他/她将被视为地方代表⑤。由于中央委员和候补委员的地位不同，他们有可能对中央政策制定的影响力也不同，因此在本文的数据分析中每位担任地方领导职务的中央委员计两分、每位候补委员计一分。所有分数相加即每个省的政治代表权的总分数。分数越高，表示地方的政治议价能力越强。
除了中央委员以外，上文所提到的数量庞大的地方国家工作人员也有可能增加地方的政治议价能力。由于中央的政策要靠地方政府和干部来执行，中央政府必须通过保障地方干部的工作经费和不断提高他们的工资待遇来增加他们的工作积极性。这也是为什么国家财政将保吃饭、保运转作为财政拨款的重要考量依据的原因。所以，地方政府工作人员也会增加地方政府的政治议价能力，财政供养人员越多的地方可能会获得更多的中央财政转移支付。
少数民族地区也可能拥有一定的政治议价能力。出于民族团结的考虑，中央会给予这些地区更优厚的财政待遇并拨付更多的款项给这些地方(Wang，2004)。在全国31个省份中，20个省都有民族自治地方。本文用每个省民族自治地方的少数民族人口占省总人口的比例来衡量当地的少数民族规模。比例越高的地区理论上会获得越多的中央财政转移支付。
作为理性的决策者，中央政府也可能将转移支付作为一种促进经济和财政增长的手段。中央的财政拨款可能会更倾向于经济效益好、财政增长快的地方。那么，如何判断地方的效益水平呢？一是看地方政府的支出模式是不是能推动经济的增长：地方政府是花费更多的开支在管理成本上面、还是在生产建设性开支如基础建设、技术革新或者人力资本的积累方面。理论上来说，后一种支出更有助于推动经济的发展，并以此来增加中央和地方政府的财政收入。因此，本文会考察地方政府生产建设性支出占财政总支出的比重。具体来说，生产建设性支出包括基础建设支出、企业挖潜改造资金、简易商业建设支出⑥、增拨企业流动资金、地质勘探费用、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区支出，以及土地与海域开发建设支出等⑦。
第二种更为直接的衡量方法则是看地方的经济实力和财政能力。经济产出和税收水平越高的地方，经济效益应该也越高。虽然经济与财政实力的绝对值和增长率都是衡量经济效益的重要手段，但是由于在本文的数据范围内各地的经济与财政增长率在1994年至2006年间差异不大，都集中在10%左右，而经济与财政的绝对水平却千差万别。因此，本文用各地区人均GDP以及人均财政总收入的数值来衡量各地的经济效益。
我们还应考虑通货膨胀的作用，因为通胀可能影响到中央政府对于财政拨款的决策。比如在高通胀时期，中央政府可能会增加对地方的拨款以帮助地方应对财政压力，但另一方面，中央也有可能紧缩对地方的拨款以遏制投资推动的通胀(Huang，1996)。无论作用在哪个方向，通胀的影响都值得考虑。因此，本文用消费者价格指数(以上年为基数)来衡量通胀率，并在下面的数据分析中以之作为一个控制变量。
基于以上的讨论，表1罗列了所有的解释变量和因变量的基本数据⑧。
其中下标i代表各个省级截面单位，t代表从1995年到2006年的12个年份，因变量y为人均税收返还或者人均其他财政转移支付，x为包括了一系列解释变量的向量。我们将对税收返还和其他转移支付分别进行计量分析。由于人均GDP和人均财政总收入高度相关(相关系数为0.96)，为了避免多重共线性问题，数据分析会分别在模型(a)中使用人均财政总收入，而在模型(b)中使用人均GDP。另外，由于人均GDP与因变量有内生性的嫌疑(即中央的财政转移支付可能会促进地方经济增长)，因此，我们在数据分析中也引入了一个工具变量——外商直接投资占地方经济的比重——在模型(c)中来替代人均GDP来进行计量分析以消除内生性问题和进一步验证地方经济发展水平对中央财政转移支付的影响⑨。数据分析结果见表2。
五、计量结果与讨论
从表2我们可以看到针对两个因变量——税收返还和其他转移支付——的两组数据分析结果是稳健的，在每组分析下的三个模型a、b、c得出的结论都基本一致。从中我们可以得到如下发现。首先，不论是税收返还还是其他中央转移支付都具有路径依赖性。上年的转移支付水平显著影响每年各个地区所获得的中央拨款。这一点在税收返还上表现尤为突出，这与税收返还的固定计算公式有关。这一发现印证了中国的财政转移支付体系具有相对稳定性。
具体来看，模型1(a)和1(b)显示税收返还与地方经济发展水平和自身财政收入高度正相关，而使用工具变量的模型1(c)也进一步证实了这一相关性。这意味着经济财政实力越强的地方会获得越多的来自中央的财政支持。而另一个衡量地方经济效益的变量——地方生产建设性开支的比例——也与税收返还正相关，而且也具有统计显著性。另一方面，衡量地方财政需要的几个指标，包括财政缺口占财政收入的比例和财政供养人口比例，却对税收返还没有非常稳定并且显著的影响。这一对比显示在税收返还的分配上，经济效益应该是比财政均等化更重要的决定因素。因此，我们实际上可以将税收返还看作是中央政府为了推动地方经济与财力增长的一种激励手段。
有趣的是，农村人口的比例却与税收返还正相关，相关系数在模型1(a)和1(b)中具有统计显著性。这显示在其他条件相同的情况下，农村人口多的地区似乎会获得更多的税收返还，尽管在计算税收返还的公式中并没有考虑到农村人口或者经济的因素。如果数据不存在问题的话，那么如何解释这一发现值得我们做进一步的探讨。
此外，在衡量地方政治议价能力的两个变量中，少数民族人口比例与税收返还正相关而且具有一定的显著性，但是它在三个模型中的相关系数都非常小。因此，少数民族地区在税收返还的分配上可能有一些优势，但这一优势并不太明显。另外，地方领导在中央委员会的政治代表权和税收返还也是正相关，但是其系数缺乏统计显著性，因此我们没有足够的把握来判断担任地方领导职务的中央委员是否会帮助地方获得财政上的优厚待遇。而通胀率对于税收返还也没有显著的影响。总的来说，我们可以看到税收返还主要由地方的经济发展和财力水平决定，这与税收返还的制度设置是一致的。
相比起税收返还，其他转移支付的分配更为复杂，影响因素也更多。首先看衡量地方经济与财政实力的人均GDP和人均财政收入，模型2(a)和2(b)分别显示这两个变量都与人均其他转移支付高度正相关，而模型2(c)也进一步证实了地方经济发展水平与其他转移支付的正相关关系。在这一点上，其他转移支付与税收返还相似，会更倾向于经济效益高的地区，唯一不同的是，地方生产建设性开支的比例对人均其他转移支付没有显著影响。这一发现说明在其他条件相同的情况下，经济和财政实力强的地方会获得更多的财力性和专项转移支付，因此，我们可以将其他转移支付的这种分配方式也看作是促进地方经济发展的一种激励机制。但值得注意的是，这种分配方式似乎与转移支付的均等化原则并不相符，长此以往可能会造成贫者越贫、富者越富的马太效应，而地区间的公共服务水平的差异也会越来越大。
但是，我们也看到地方财政缺口与因变量显著正相关，这说明中央政府在一定程度上还是考虑到了地方政府的财政需要，并通过财力性和专项等转移支付对地方的财力不足进行了弥补。从这个角度来看，除税收返还以外的转移支付还是兼顾到了公平的原则。但是我们也应该看到，并非财政缺口越大的地方越穷，毕竟财政缺口和人均GDP的相关系数只有-0.5。有些富裕地区由于其开支很大，财政缺口也很大，中央通过转移支付来缓解地方财政压力的时候并不总是更倾向于贫困地区。
而另一个显著影响中央财政转移支付的因素是地方财政供养人口，拥有国家工作人员越多的地区获得的除税收返还以外的转移支付越多。这说明中央政府将保吃饭、保运转作为财政转移工作的重点。这种分配方式虽然在一定程度上保障了地方政府的运行与国家工作人员的士气，但是我们也应该看到用于这些用途的资金不一定能够促使地方政府改善公共服务并实现地区间的均等化。
与财政供养人口形成对比的是，农村劳动人口比例与因变量显著负相关。这说明在其他条件相同的情况下，农村人口比例高的地区会获得更少的财力性和专项转移支付。这再次证明财政资源在城乡居民之间的分配不平等，至少在1995年到2006年间如是。虽然从2003年以来中央开始在农村税费改革之后加大了对农村地区的资金扶持力度，但可能我们要看到更长时间序列的数据才能判断出这一新的政策导向是否能够改变城乡不平等的局面。
而衡量地方政治议价能力的两个变量与人均其他转移支付的相关系数和统计显著性都不大。担任地方领导职务的中央委员并不能为地方带来更多的财力性和专项转移支付，这说明中央委员会并非一个能有效地帮助地方获得优惠财政政策的渠道。而少数民族地区在其他转移支付的分配上也没有明显的优势。就现有的证据来看，地方财政供养人口的规模应该是唯一能帮地方向中央政府讨价还价以获得更多财政拨款的工具。
另外，通胀率对于其他转移支付也没有显著的影响，我们没有足够的证据证明中央会将转移支付作为一种宏观调控的工具在高通胀时期通过减少对地方的拨款以遏制通货膨胀。
总的来说，税收返还与其他中央财政转移支付有相似性，即它们都有利于经济和财政实力强、效益高的地方。税收返还也受到地方政府使用财政资金的效率的影响，即将更多资金投放到生产建设性用途的地方会获得更多的税收返还。但是其他转移支付也考虑到了除经济效益之外的因素。在这个意义上，其他转移支付在一定程度上遵从了财政均等的原则。但是我们也要看到，除税收返还以外的转移支付更有利于城镇地区，这无疑会更加扩大城乡差别。要真正实现财政均等化，中央政府还需要加大对贫困地区和农村地区的资金扶持力度。
六、结论
对任何一个多层级政府的国家而言，财政资源在各级政府之间的分配都是财政体制的重要组成部分，对整个政治经济体制有着深刻的影响。跨国的比较研究主要揭示了两类政府间财政资源分配的因素：财政均等和政治议价。本文发现，这两个因素不足以解释中国的中央对地方的财政转移支付。中国的财政制度在过去三十年来不断改革，1994年的分税制改革以后，中央和地方的财政关系变得尤其复杂。当前的中央与地方之间的财政转移支付已不仅仅是为了满足各级政府的财政需要。中央政府可以出于多重考虑进行财政资源的分配，包括激励地方政府更有效地使用资源来推动经济的发展和财力的增加。
通过对1994年到2006年的数据分析，我们发现，在中国，经济效益的确是财政转移支付的重要决定因素。对经济发达地区和有效使用财政资金的地区，中央政府倾向于转移更多的财政资源。这种偏好在税收返还的公式中已经有明确体现：财政收入越多的地区得到的税收返还也越多。经验数据也印证了这一点。另一方面，本应遵从均等化原则的财力性和专项转移支付也追逐经济效益，这体现在当其他条件相同的情况下，经济越发达、财力越丰富的地区，获得的转移支付也越多。总的来说，我们认为这样的转移支付的制度安排能够起到促进地方政府发展经济和增加财政收入的作用。
不过，税收返还之外的财政转移支付因为有更大的灵活性，可以具有多重目的性。其中之一就是缓解地方政府的财政困难。数据显示，财力性和专项转移支付倾向于流向财政缺口大的地区。此外，中央政府似乎也格外注重地方政府工作人员的工资和福利问题，财政供养人口越多的地方所获得的除税收返还以外的转移支付也越多。这个现象背后应该是一个政治上的考虑：也许财政转移支付是中央政府获得地方政府和基层干部政治支持的一个重要工具。
另外一个值得进一步探讨的发现是财政转移支付在城乡之间的分配。税收返还和其他中央财政转移支付似乎采用了两种相反的分配方式，税收返还比较倾向于农村人口比例高的地区，而其他转移支付则相反。为什么会出现这种情况？这需要我们做更深入细致的研究。
综上所述，中国的财政转移支付体制并不能被国际通行的两种理论——财政均等和政治角力——完全解释。对中国这样的发展中国家，财政转移支付也可以成为提高效益和刺激经济发展的不可忽视的工具。
注释：
①除另有说明以外，本文所有财政统计数据均来自《中国财政统计年鉴1995-2008》(北京：中国财政杂志社，1995-2008)和《地方财政统计资料1994-2006》(北京：中国财政经济出版社，1995-2007)。
②由于2002年的税制改革将大部分的所得税由地方税改为了中央与地方共享税，为补偿地方利益，中央所收的所得税的一部分被返还给地方，但是这一部分税收返还的数额并不逐年增长。
③出口退税原本由中央财政支付，但2004年改革出口退税制度将其变为由中央与地方政府共同负担。财政部根据改革前各地出口退税情况，核定各地出口退税基数，基数内退税全部由中央负担，超基数部分中央和地方按分享比例分担。
④对于财政供养人口与财政拨款之间的内生性问题，由于行政事业单位的编制通常由人事部门而非财政部门决定，因此地方政府应该不会根据中央转移支付的多少来改变政府工作人员的数量。所以本文不认为因变量中央转移支付会影响财政供养人员规模，从而避免了内生性的问题。
⑤由于地方干部有些时期调动频繁，许多中央委员在一个地方可能工作不到一年，因此在本文计算中，只有当一位中央委员在某地工作五个月或以上才被视作代表当地的领导；工作时间少于五个月的中央委员不计，除非他/她是当时唯一在当地工作的中央委员。
⑥从1998年起，简易商业建设支出被合并到基础建设支出，不再单独列项。
⑦土地与海域开发建设支出为1998年设立。
⑧所有倾斜分布的变量都会取自然对数以使其趋近正态分布。
⑨当某个自变量与因变量有内生性时，我们可以使用工具变量——即与该自变量有相关关系但与因变量没有明显相关关系的变量——来在回归分析中替代该因变量以剔除因变量对该自变量的影响以消除内生性。在此分析中，中央的转移支付可能会影响地方的经济发展程度，但是没有证据表明它会直接影响地方经济吸引外资的能力，而地方吸引外资的能力和经济发展的程度是正相关的(外商直接投资占地方经济的比重与人均GDP的相关系数为0.45)，因此我们将外商直接投资占地方经济的比重作为工具变量来替代人均GDP进行回归分析。
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