公众参与反腐倡廉的影响因素及其挑战，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,因素论文,公众参与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D26
【文献标识码】A
【文章编号】1008-1747(2013)03-0039-05
一、公众参与反腐倡廉的必要性
(一)《联合国反腐败公约》的要求
2005年12月14日正式生效的《联合国反腐败公约》，是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件。该公约对于公众参与反腐倡廉做出了明确的规定。《联合国反腐败公约》第五条规定，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政策应当促进社会参与……”第十三条要求“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。”因此，为了遵守公约的要求，也为了各缔约国自身的发展，必须力所能及地采取积极行动鼓励公众参与控制腐败。
(二)提升反腐败成效的需要
权力制约方式主要有两种：以权力制约权力和以权利制约权力。基于此，治理腐败也有二个主要途径：一种是依靠权力系统的自我调节、自我净化，即通过制度、体制、机制的改革，通过对公权力行使者的道德规范和约束，实现廉洁；一种是通过社会系统外在的施加压力，作用于国家权力，迫使国家做出遏制腐败的举动。①前一种反腐模式可称之为制度反腐模式，后一种反腐模式可称之为权利反腐模式。在信息技术迅猛发展的今天，网络推动了信息的飞速传递，公众的民主意识和权利意识不断觉醒，国家越来越重视公众的民主权利，创造公众监督的软硬件环境，以此推动反腐倡廉工作，这种反腐模式就是权利反腐模式。②在权利反腐模式下，网络给公众提供了更多的参与主要决策的席位，使公众更直接地参与那些密切影响自身生活和前途的决策。③要提高反腐败效果，制度反腐与权利反腐这两种反腐败模式必须相互配合，相得益彰。在当前腐败依然易发多发的形势下，在充分肯定以权力制约权力的制度反腐模式的基础上，还要高度重视权利反腐的特殊功能，高度重视公众参与在治理腐败中的重要意义。同时，公众参与反腐倡廉与我国反腐败工作的领导体制也是一脉相承的。我国反腐倡廉遵循的是“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的领导体制和工作机制。因此，公众要积极参与到反腐败工作中去，努力实现自己的监督权利，而政府则要创造条件，鼓励公众参与反腐倡廉，保障公众参与反腐倡廉的权利，从而从整体上提升反腐败成效。
二、影响公众参与反腐倡廉的主要因素
从本质上讲，公众参与反腐倡廉是一种政治参与行为。公众的政治参与行为受到社会环境、个性心理因素及政治系统状况等多方面因素的影响。作为一种较为特殊的政治参与，公众参与反腐倡廉也不例外，也受到以上各种因素的共同作用。从行为科学的角度来看，人的自主行为的发生，必须具备能力、意愿和机会，三者缺一不可。因此，影响公众参与反腐倡廉工作的主要因素包括三个大类：参与能力、参与意愿、参与机会(见图1)。参与能力，是指公众参与反腐倡廉的自身条件，参与能力受到性别、年龄、文化程度等多种因素的影响；参与意愿，是指公众参与反腐倡廉的期望程度，或者说是参与反腐倡廉的积极性，参与意愿受到自身涉及腐败的程度、对腐败的容忍度等因素的影响；参与机会，是指公众参与反腐倡廉的外在条件，信息公开水平、参与反腐败的渠道畅通程度、对参与人的保护和鼓励等，都会影响公众参与反腐倡廉的机会。
图1：公众参与反腐倡廉的影响因素
(一)参与能力
公众参与反腐倡廉的能力与其年龄、文化程度以及收入水平有较大的关系。首先，不同年龄段的公众的参与能力不同。一般来说，公众参与反腐倡廉的能力随着年龄的增长而提升，在中年达到顶峰，而后又随着年龄的增长而逐步下降。但是，由于网络等新兴参与渠道的出现，年轻人接触网络的时间较多，同时对新事物的掌握也较快，因此，对于成年人来讲，会出现参与能力与年龄负相关的现象。其次，公众参与反腐倡廉的能力还与文化程度紧密相关。政治参与需要一定的知识成本作基础。据加布里埃尔·A.阿尔蒙德等人对各国的调查统计表明：教育层级与参与程度成正比。④第三，经济收入水平也影响着公众在反腐倡廉方面的参与能力。经济收入越高，其参与反腐倡廉的能力也就越强。
(二)参与意愿
要做出参与反腐倡廉的行为，具备参与能力还不够，还需要有参与意愿。公众的参与意愿受到四个方面因素的影响。第一是自身涉及腐败的程度。一般来说那些亲身经历腐败且深受其害的人，以及向官员行贿但未达到其目的(未办成事的)的人，更愿意举报腐败现象。⑥而那些直接参与腐败并得到腐败带来的收益的人，则不愿意揭露腐败现象。而且受益越多，参与反腐败的可能性就越小。第二，对腐败的认知也会影响公众参与反腐败的信心。公众对腐败的危害认识得越深刻，就越有可能参与反腐败，反之，则可能对腐败现象视而不见。第三，对腐败的容忍度也是影响公众参与反腐意愿的重要因素。公众对腐败的容忍度与其参与反腐败的意愿成反比。第四，公众对反腐败信心的大小直接影响着他们参与反腐败的意愿。公众对反腐倡廉抱有的信心越大，他们参与反腐败的意愿也就越强烈。对反腐败失去信心的公众，是不会参与反腐活动的。第五，公众在参与反腐败活动尤其是在举报腐败现象时，受到的保护与鼓励，也会在很大程度上影响他们参与的积极性。如果公众举报时屡遭打击报复，他们参与反腐败的积极性一定会受到重创，很可能就不再敢于同腐败现象作斗争了。
(三)参与机会
当参与能力和参与意愿都具备了以后，是否存在参与机会，就显得非常重要了。公众参与反腐倡廉的机会主要取决于三个因素：政府信息公开的水平，参与渠道的畅通程度，以及对参与人的保护和鼓励。公众参与反腐败的广度(社会成员中参与的比例)和深度(参与者参与时是否充分)都有赖于社会成员了解和掌握的资讯，如果公众对其关心的问题一无所知，参与就无从谈起。政府运作越透明，信息公开水平越高，公众就越有可能获取一些监督政府及其公务人员的信息，从而具备参与反腐倡廉的条件。公众参与反腐倡廉的渠道包括信访、举报和提供腐败线索的其他途径，以及公众为反腐败工作建言献策的平台等，这些渠道是否畅通直接影响到公众参与反腐倡廉的机会。
三、公众参与反腐倡廉面临的主要挑战
当前，我国公众参与反腐倡廉的积极性比以往有所提高，尤其是在网络普及率越来越高的条件下，网民积极揭露腐败现象的行为经常发生。但总体来看，公众参与反腐倡廉的广度和深度还有待提高，公众参与反腐倡廉仍面临着诸多挑战。
(一)公众对腐败的危害认识不够
腐败的危害非常严重，它直接侵害了国家、集体和人民群众的利益。人们参与反腐败的行为不可避免也是受到利益的驱动，换句话说，人们参与反腐败也是为了获取一定的好处。但是如果人们对腐败的危害认知不足，对腐败给国家和自己造成的损失不了解，那么他们就没有足够的动力参与反腐败。从实践来看，举报人通常是举报那些与自己的利益紧密相关的腐败现象，或者说他们所举报的腐败行为直接地、明显地侵害了自己的利益。只有很少一部分人关心并举报那些与自己没有直接利害关系的腐败现象。这主要源于人们对腐败现象的危害性认识不够。在大多数情况下，人们能够理解腐败对国家利益和集体利益的危害性，但很多人并不能深刻认识到腐败也会间接地危害身处国家和集体的每个公民的切身利益，他们认为腐败与自己无关，因此也就不会关心反腐败问题，更不会有反腐败行动了。
(二)公众对腐败的容忍度仍较高
在廉洁度较高的国家或地区，公众社会对腐败的容忍度通常是很低的，而目前我国公众对腐败的容忍度仍然处于较高的水平。有学者指出，当前社会流行按“潜规则”办事，“办事要送礼，送礼才办事”成为一种惯常的社会交往方式，公众对某些腐败行为见怪不怪，从心理上对一些腐败行为默认和容忍，参与反腐败的动力也就削弱了。⑥我国社会公众十分痛恨腐败行为，但是对于贪污腐败行为又普遍做不到零容忍，尤其是受官本位文化的影响，认为官员理所当然应该比普通老百姓拥有更多的特权，对官员特权持容忍的心态，甚至有人认为当官赚钱并非一种耻辱、一种犯罪，而是从政过程中的一种必经程序。许多公众认为官员因贪污腐败被查处并不是道义上罪有应得，而是运气不好，或者是“上面没人罩着”而没有靠山所致。民众在痛恨腐败行为的同时，还会说某某官员对地方经济社会发展的贡献是很大的，人还是不错的，并为仅因一点小事(往往是贪污受贿数十万元)就受到刑罚而同情他(她)。如果受到查处的贪官是自己的亲友，那就更是愤愤不平，失去了应有的公平正义道德准则。⑦在社会对腐败的容忍度如此之高的情形下，要实现公众对反腐败的深度参与，难度可谓不小。
(三)市民社会不发达
市民社会，是与政治国家相对应的特定范畴，它指的是个人、团体按照非强制的原则和契约观念进行自主活动，以实现物质利益和社会交往的、不受国家直接控制的民间独立自治组织和非官方也非私人性质的公共领域。公众参与公共决策过程以及对公共事务的监督和管理体现了善治的本质特征，公众参与反腐倡廉又是治理的一个重要方面。善治需要市民社会的发展，市民社会往往成为沟通政府与公众的重要桥梁。自20世纪80年代以后，中国市民社会得到了长足的发展，民间组织在数量、种类、独立性及合作性方面都较从前有所增强，但当前中国的市民社会仍处于较低的发展水平。⑧我国公民社会组织目前尚缺乏行动的自主性和自觉性，而在更深的精神层面上，“公民社会作为一种观念和理念，还只是以零散的或碎片的形式存在于社会理论或社会运行的某些侧面，并没有作为社会的内在机理和文化精神、价值观念全面渗透到个体生存和社会运行中。无论是公民精神的培育、现代公民的生成还是社会组织的发育，都还处于初期或起始阶段”⑨。而且中国市民社会存在一些天然缺陷，与政府有着千丝万缕的联系，不能完全独立于政府，因此，在监督政府行为、促进公众参与反腐倡廉方面，市民社会发挥的作用受到了很大的制约。
(四)政府透明度仍有待提高
透明政府的建立是社会公众参与反腐倡廉的重要条件，《联合国反腐败公约》也给予了足够的重视。《联合国反腐败公约》第十条规定，各缔约国均应当根据本国法律的基本原则采取必要的措施，提高公共行政部门的透明度，包括酌情在其组织结构、运作和决策过程方面提高透明度。反腐败能否成功取决于是否存在一个良好的治理体系。而良好的治理体系要求进行结构性调整，提高决策透明度，并促进公众监督和管理，在决策过程中发挥作用。从本质上讲，透明政府体现在政治信息的公开性和公民的政治知情权。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的公共政策信息，包括立法活动、法律条款、政策制定、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施对我国政府信息公开具有重要的推动作用。然而，在实施过程中却面临公开范围不明确、公开方式滞后、监督和保障不力等诸多难题，严重阻碍了政府信息公开工作的开展，政府透明度有待大幅度提高。
(五)举报人没有得到足够的保护和激励
当前，我们在保护举报人的问题上并不是没有建立制度，而是执行力不够。最高人民检察院、中纪委监察部都有保护举报人的规定，而且还有奖励举报有功人员的规定。这些规定还很详细。如：最高人民检察院的《人民检察院举报工作规定》第6节专门就“保护”明确规定，要求对举报人的身份加以保护，不得泄漏有关举报人身份或者可以推测出举报人身份的信息，甚至规定了对匿名举报信不得进行笔迹鉴定等等。但问题在于，这些规定却常常最终得不到落实。如举报程维高的郭光允说，1995年8月，他写了“程维高、李山林是破坏河北省建筑市场的罪魁祸首”的材料，用匿名方式寄给中纪委和河北省检察院，但是程维高很快就从检察院拿到了这封检举信，并按照笔迹查出写信人是郭光允，之后郭光允的家便被抄了。匿名举报尚且如此，实名举报的困难更大。交通银行锦州分行风险处诉讼科科长鲍宇因举报锦州分行与当地法院联手作假，用伪造的法律文书上报交行总行，核销175户企业“不良”贷款2.21亿元的严重问题受到追杀报复；山东省济南市干部王家斌和夫人因举报山东聊城地委书记、省水产局局长、省人大常委会委员张程震，在家中被人残忍杀害并焚尸；江苏省滨海县小学教师顾汝汉，坚持举报与自己并无个人恩怨的上级领导叶秀河，曾被撤销职务、开除公职、停发工资，并被迫乞讨度日；辽宁省鞍山市国税局公务员李文娟，因举报鞍山市国税局存在人为地少征国家巨额税款等违法和违规行为等问题，两次被辞退，一次被劳教。中国矿业大学的副教授王培荣，在网络上不屈不挠地揭发“全国最荒淫无耻的区委书记”董锋，结果他赢得了举报者的胜利，却付出了一个公民的尊严，遭遇到了变相或直接的打击报复——曾被暴打住院过，手机也被抢走过，也“莫名其妙”地失去了教席；2009年，河南灵宝青年王帅因举报政府违法征地，在上海被灵宝警方跨省追捕抓走拘留了8天。王帅对记者说：我再也不反映问题了，不会在网上发帖，甚至连举报的事也不会再做。我只是做了一点维护自己权益的事，但发现这个代价太大了。由此可见，我国目前对举报人的保护还处于非常落后的阶段，更谈不上对举报人的激励了。
四、促进公众参与反腐倡廉的对策建议
(一)发掘动力——增强公众参与反腐倡廉的意愿
要提高公众参与反腐倡廉的广度和深度，必须发掘公众的参与动力，增强公众参与反腐倡廉的意愿。为此，要做到以下三点：第一，对公众宣传腐败的危害。必须加大宣传力度，让更多的公众知晓腐败的巨大危害，如威胁政权稳定，破坏社会和谐，扩大贫富差距，败坏社会风气，腐败与每个公民息息相关，每个人都要为腐败买单。第二，降低公众对腐败的容忍度。在公众理解腐败危害的基础上，要让公众对一切腐败行为说不，不论是大腐败还是小腐败，以降低公众对腐败的容忍度。只有公众对腐败越来越不能容忍了，他们参与反腐败的意愿才会变得更强。第三，增强公众对反腐败的信心。据《中国的反腐败和廉政建设》的公布，中国国家统计局的民意调查结果显示，2003年至2010年，中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度平稳上升，从51.9％提高到70.6％；公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例，从68.1％上升到83.8％。尽管如此，公众对反腐败的信心仍有待提高。而公众对反腐败的信心又受到各方面因素的影响，如政府透明度、治理腐败的力度等。因此，提高政府管理过程的透明度，加大预防和惩治腐败的力度，将在很大程度上提高公众对反腐败的信心，从而增强公众参与反腐倡廉的积极性。
(二)提高素养——培养公众参与反腐倡廉的能力
一方面，要提高公众的受教育程度。因为受教育程度与参与反腐倡廉的能力存在着正相关的关系，所以，国家应该加大对教育的投入，使更多的民众接受良好的教育，从而从整体上提高公众参与反腐败的能力。另一方面，要加强对公众参与反腐倡廉技能的宣传和培训。反腐败是一项较为复杂的工作，不仅需要极高的热情，更需要高超的智慧和技能。如何在复杂的官僚体系中保持廉洁?如何正确处理亲情、友情与制度、原则之间的关系?如何做到自律以增强抵制腐败诱惑的能力?如何管理好利益冲突，从源头预防腐败?如何影响自己周围的人，让他们也参与反腐败?这些问题都需要认真对待，而政府和教育机构应该加大这方面的宣传和培训力度。就国家公职人员来说，各级政府及其纪检监察机构应该提供更多的反腐败培训，让他们掌握持廉拒腐的技能；就普通公众来讲，政府和社区应该多做些参与反腐技能的宣传，不断提高公众参与反腐倡廉的能力和水平。
(三)建立制度——创造公众参与反腐倡廉的机会
第一，要借助信息网络技术提高信息公开制度的执行力，大幅度提高政府透明度，为公众参与反腐倡廉创造必要的信息条件。信息技术在反腐败中的应用越来越广泛，而其中，运用信息网络技术实现政务公开、提高政府透明度，则是一项效果非常好的工作。目前，中央国家机关“三公经费”公开已经初见成效，但是，距离理想仍有相当大的差距。未来国家应该推行强制性技术应用的方式建立信息公开制度，大幅提高政府运行过程的透明度。
第二，要逐步建立财产申报制度。财产申报制度是一项有效的反腐制度，被称为“终端反腐”。官员财产若向公众公开，必然对官员行为形成巨大的约束力，也有利于公众对官员实施有效的监督。名表、眼镜、腰带、手镯等，一件件身价不菲的衣着饰品，让陕西省安监局局长杨达才深陷“多宝门”，被网友戏称为“表哥”。官员的财产应不应该向公众公开?广东顺德的做法值得借鉴。日前顺德规定，从2013年起，凡拟新提拔为副科级以上干部，一律须先接受审计调查，并向公众公开家庭财产等信息。官员财产申报分步骤推行，最终实现官员财产向社会公众公开，这样会给公众创造良好的监督政府及其官员行为的机会。
第三，要建立并落实科学完备的公民举报权保护制度。当前国家鼓励实名举报，然而效果并不理想，因为在没有配套的举报权保护制度的情况下，实名举报的风险是很大的。因此，加强对公民举报权的保护刻不容缓。首先，建立举报信息保密制度。所有关于违法犯罪举报的材料和记录都应该按照国家保密法列入密件管理。在职务保障的前提下依法管理好涉密岗位，建立原始举报材料与传阅材料相分离的制度和严格的保密责任追究制度。其次，建立举报人安全保障制度。举报人的范围应该包括举报人及其三代以内直系亲属、未婚亲友和其他足以影响举报人的关系密切者。保护举报人安全的最好做法是建立举报人身份重置制度。这一制度在西方国家和香港特区的运作已经取得了较大的成功，有许多可以借鉴的经验。建立保护举报人安全的紧急保护制度，只要举报人发出了需要保护人身和财产安全的求助，公安机关就应当立即出警为举报人提供及时的紧急保护。最后，建立举报人受益制度。国家应该实行举报奖励制度和举报损失补偿制度，对举报有突出贡献的个人给予奖励，包括物质奖励和精神奖励，同时对举报人在被打击报复期间遭受的直接经济损失由国家给予补偿。⑩而所有这些保护举报人权利的制度必须在《举报法》里明确规定。
注释：
①吴海红：《反腐倡廉建设中的社会监督机制研究》，《中共福建省委党校学报》2012年第2期。
②杜治洲：《我国反腐模式的变迁与展望》，《管理现代化》2010年第2期。
③杜治洲、张瑞：《中国网络政治的发展现状及战略构想》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2012年第3期。
④加布里埃尔·A.阿尔蒙德等：《比较政治学：体系过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第140页。
⑤在中国大陆的司法实践中，相对于行贿，受贿被认为是更为严重的腐败行为，普遍存在着打击受贿罪重于打击行贿罪的现象。
⑥吴海红：《推进社会反腐须突破三大困境》，《学习时报》2012年3月5日。
⑦孔璋、孔儒：《中欧反腐败比较研究》，《法学杂志》2009年第7期。
⑧王雪梅：《论反腐败的社会公众参与——以〈联合国反腐败公约〉为视角》，《社会科学》2009年第1期。
⑨张卫海：《国家与社会“良性互动”关系模式的实现路径探析——兼论我国公民社会组织发展的困境及对策》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2011年第1期。
⑩赖彩明、赖德亮：《加强公民举报权的制度保障》，《法学》2006年第7期。