正确认识群体性突发事件的特点，建立健全预防和处置机制，本文主要内容关键词为：突发事件论文,建立健全论文,正确认识论文,群体性论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF0－052文献标识码：A文章编号： 1008－4525（1999）06－56－05
群体性突发事件是指由社会群体性矛盾引发的，形成一定的规模，造成一定的社会影响，危害社会稳定，干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的事件。这类事件已经成为新时期影响社会稳定的棘手问题。如不能有效地预防及时疏导化解、处置，将会引发更大的政治问题，直接影响社会政治稳定，干扰改革和发展。如何正确认识和处置群体性突发事件，已经成为我们必须重视和解决的一大课题。笔者就此谈些粗浅的看法，求正于诸位。
一、正确认识群体性突发事件的特点
目前对于群体性矛盾而引发的事件有几种不同的提法。一是突发事件（见1994年公安部起草的《突发事件处置办法》），二是群体性事件（见1999年2月25日《法制日报》第7版，三是突发性对抗事件（见1998年6月20日《法制日报》第7版）。笔者认为第一、三种提法注重突发性忽视了群体性。第二种提法注重群体性，忽视了突发性，均显偏颇。准确概括应是群体性突发事件。这种表述包括了以下内容：其一，表明事件的主体是群体而不是个体。人民内部矛盾既有个体性矛盾，如夫妻矛盾，家庭矛盾，邻里矛盾，个体之间矛盾等；也有群体性矛盾，如不同利益群体之间的矛盾，集体与集体之间的矛盾等。群体性矛盾才有可能引发群体性突发事件。个体性矛盾一般不会引发群体性突发事件。其二，表明事件的状态是突发性的，突发性与其他事件相比，爆发比较突然。来势之猛，扩展之快，出人意料，猝不及防，具有突发性。由于个别人的挑拨、煽动、策划，不再是采用一般的方法，而是较为突然的、激烈的方法，如群体上访、请愿、示威、游行、冲击党政机关、堵塞交通、群众性械斗等。由于群体情绪交叉感染，就会促成过激群体行为，过激行为又促成狂热状态，造成群体情感发泄，由突发性变成相对稳定状况，难于控制。其三，表明矛盾已经发生变化，由一般矛盾激化、转化，带有对抗性的，直接与党和政府机关对抗，施加压力，造成影响。准确地概括这类事件，可以较为正确地分析其特征和原因。从目前群体性突发事件看具有以下5个方面的特点：
（一）多发性 据有关部门统计，1997年全国发生群众性集体上访、游行、示威、拦阻交通等突发事件比上年增加96%以上。上海市信访办统计群众集体上访增势迅猛，占信访总量的2／3以上，且集体上访的批次和人次逐年上升。今年第一季度增幅加大。专家调查问卷中，认为群体性突发事件增多的占72.5%。传统意义上人民内部矛盾虽然也有群体性，但大多数属家庭成员、邻里之间或单位内部的矛盾，涉及的当事人比较少。现在的群体性矛盾，由于涉及个别群体的共同利益，涉及的范围和人数比较广泛，小则几十人，几百人，多则上千人。一些党员、干部也参与其中，甚至指挥策划。一些外部人员也存在从众心理，或受某种蛊惑性、煽动性的宣传而主动参与。如果与一定的信仰结合在一起，就有可能导致组织性动荡；如果矛盾得不到及时、妥善的处理，很有可能发展为大范围的社会动荡。
（二）利益性 当前人民内部矛盾集中表现为利益关系、利益矛盾和利益纠纷，物质利益是矛盾的核心内容。群体性矛盾也是由于不同群体、不同阶层、不同利益主体的利益受损或利益差别而引发的。相当多事件的起因涉及一部分人的切身利益，而且大多数有一定的理由，极易引起社会同情。如企业转制，下岗工人不能安置，工资、“三金”不能按时足额发放，涉及这一部分人的切身利益，共同的利益目标把他们维系在一起，又极易吸纳相同利益者，使群体逐步扩大，事态不断蔓延扩大，并引起社会舆论的同情，极易导致突发性事件。当前尤应关注的是特殊主体，这部分主体容易采用特殊方式，从弱者角度为维护自身利益加强自身力量形成群体上访。如下岗工人、困难户、残疾人、外资企业工人、农村征地的农民工、知青子女、支内职工及家属等。
为解决不同利益群体的矛盾，要加强对社会不同利益群体的调查研究，对社会主义初级阶段的利益群体有一个明晰透彻的分析，充分掌握各个群体形成的条件、原因以及群体意识和群体利益要求，充分把握群际关系的特点，群际矛盾运动的规律，以便制定正确的群际矛盾调节对策。
（三）非政治性 新时期的诸多矛盾中，阶级矛盾虽然依然存在，但已不是社会的主要矛盾。而大量的、多发的占主要地位的是属于人民内部范围的各种矛盾。从绝大多数群体性矛盾的分析中可以看到，尽管有些矛盾转化为群体性突发事件，表现非常激烈，社会影响也很大，但当事人的要求大多是合情合理合法的，他们并不具有反对社会政治制度的目的，所以一般属于根本利益一致下的人民内部矛盾，具有非政治性的特征，但并不排除一定的条件和环境下演变为政治问题，成为对抗性的矛盾。因而，对于群体性突发事件必须妥善处置，防止国外敌对势力和敌对分子的插手、煽动，酿成政治性矛盾。
（四）渐进性 也称相对突发性。任何突发事件都有酝酿、发展、蔓延、爆发的过程。任何突发性事件都是相对地突发，不可能没有前兆，没有准备过程。事件规模越大，涉众越多，其准备的过程就越大。因而，我们一定要高度地关注不同群体性矛盾发展变化的状况，及时发现闹事苗头，发现不安定因素，掌握“风吹草动”，做到“月晕知风，础润知雨”，提高未雨绸缪的能力，及时将各类突发事件解决在萌芽状态。
（五）多变性 由于引发矛盾的因素具有多层次性、多发性，因而新形势下群体性矛盾呈现出内容多变，形式多变的特点。如个别性矛盾、个体性矛盾由于化解不及时就可能变成群体性矛盾；群体性矛盾由于处理不及时、不妥当，就可能转化、激化，成为突发性事件；突发性事件由于处置不当，就可能由非政治性问题转化为政治问题，如果有国外敌对势力的渗入，还有可能转化为带有国际性的问题。因而，我们要注重群体性矛盾的多变性，针对不同领域、不同层次不断化解矛盾，采取不同的方法予以妥善解决。
二、建立健全预防和处置群体性突发事件的运行机制
我国正处在经济转轨，社会转型的阶段，原有调处人民内部矛盾的机制作用正在减弱，新机制尚未形成。因而，要适应社会主义市场经济和处置群体性突发事件的需要建立新的运行机制。当前，应尽快建立健全以下机制。
（一）建立党委领导下各部门分工负责的领导机制
各级党政领导必须高度重视化解和处置人民内部矛盾及群体性突发事件工作，真抓实管，常抓不懈。高度重视，就是要深刻认识抓好化解和处置人民内部矛盾及群体性突发事件对于维护社会稳定，保障改革开放顺利进行的重要意义。要把这项工作纳入到整体工作之中，摆上重要位置，并与各级领导干部的责任制考核相联系，做到与业务工作一同规划，一同布置，一同检查。真抓实管，就是不能满足于一般号召，开会发文件，照抄照转，而是领导亲自动手，做到一把手亲自抓，分管领导具体抓，其他领导配合抓，各有关部门和单位领导分头抓。要一个问题一个问题落实，一个部门一个部门落实，一个单位一个单位落实，要一级抓一级，一级包一级，层层落实。常抓不懈，就是要抓住不放，持之以恒，决不能放松。要做到“工作忙时不忘，任务重时不挤，矛盾少时不松”。同时各级党委和政府要制定比较完善的相配套的领导方法制度，即思想上、组织上和工作上的领导制度。各部门各单位的党政领导必须认真落实本部门、本单位化解矛盾的责任，必须做到“矛盾不出门，矛盾不激化，矛盾不上交”，确保一方稳定。
（二）建立组织健全、高效规范的工作机制
各级党委和政府要建立健全化解矛盾领导机构，定期研究分析形势，沟通情况，提出一个时期的工作部署，解决有关方面的突出问题，指导推动各地区、各部门的化解矛盾工作。与化解矛盾工作有关的工作部门要建立相应的工作班子，要按照“条块结合，以块为主”和“属地管辖”的原则承担具体任务，落实各项工作措施。涉及跨区域的矛盾纠纷要及时沟通，有关单位按责任分工，主动做好矛盾的化解工作。各街道、居（村）民委员会要充分发挥第一道防线的作用，积极化解矛盾，要充分发挥基层司法组织和律师、公证等机构在化解矛盾中的作用，做到法律服务进社区，从而形成横向联合，上下贯通的化解工作网络。要进一步制定和完善化解矛盾的工作规章和制度，明确处理各类矛盾和纠纷的职责分工和程序，努力做到及时收集分析和反馈有关社会稳定情况和信息，掌握各种动态，快速化解矛盾，形成高效、规范的工作机制。
（三）建立责任明确、奖罚分明的激励机制
要制定和执行维护稳定的党政领导责任制、部门责任制和单位责任制，层层签订责任书，明确责任，严格落实责任追究制度。凡属突出性矛盾、突发性事件，特别是影响全局和社会稳定的群体性突发事件，要实行领导干部包案制，党政领导要亲自协调处理，要把各级干部抓化解矛盾工作的表现纳入考核范围，把检查结果作为考核班子，评价领导干部工作实绩的一项重要指标。各部门也要把目标任务逐级分解，把年终考核同晋升、表彰、奖励挂钩，实行一票否决制。做到先进典型有人表扬，工作不力有人批评；对于渎职造成影响社会稳定严重后果的地方和单位的党政主要领导和直接责任人员要视情节给予党纪、政纪处分，直至依法追究刑事责任。奖罚分明，罚当其过，使各级党政领导增强责任感。
（四）建立纵横交错，上下衔接的监督机制
为把化解矛盾工作做好，必须要有相应的监督。其中最主要的是人民代表大会及其常务委员会的监督和群众的监督。化解矛盾就是要为群众排忧解难，保护群众的合法权益，一句话，就是为人民服务。服务质量如何，只有受服务者——“上帝”知道。因此，化解矛盾的工作必须要有人民群众及人民的代表机构来监督，各级政府和各部门、各单位都要自觉地接受监督。各级党委和政府化解矛盾的领导机构也必须建立督办检查制度，对重大矛盾，群体性矛盾要定人、限时督促化解，强化督办措施。上级单位要加强对下级单位的督促检查，定期对矛盾进行分析研究，提出化解措施和方法，并限期解决。各条块要加强对工作过程的跟踪、督查，及时反馈情况，减少反复，促进稳定工作的落实。
（五）建立灵敏畅通、反馈及时的信息网络机制
群体性突发事件可以划分为前期、中期、后期三个阶段，前期为苗头萌芽状态，中期为事态发生状态，后期为事态平息状态。三个不同的时期要有不同的处置方法。前期为化解苗头，中期为控制平息事态，后期为治理事件形成的根源。其重点是放在前期，力争解决在萌芽状态，化解在基层。这就要早发现、早警觉、早处置。抓早、抓小、抓苗头。因而，信息工作至关重要。要建立信息管理、突发事件报告制度，广辟信息来源，拓宽信息渠道，提高信息质量，特别要密切注意发现、掌握和严密控制别有用心者的挑拨唆使，境内外敌对势力和敌对分子插手人民内部矛盾的活动，使各级领导及时掌握第一手情报资料，增强决策的科学性、正确性。要利用各种公开和秘密手段，建立起一个灵敏畅通的情报信息网络，灵敏即善于发现搜集、甄别信息，掌握蛛丝马迹；畅通即能把信息、指令迅速传递到上下左右及有关方面，保证一旦发现重要情报，迅速上报下达，及时妥善处理。
（六）建立及时宣泄，克服障碍的减压机制
改革开放已经引起了公众心理的强烈震荡，而改革的成功有赖于社会绝大多数人的配合，有赖于积极的社会心理支持，这是不言而喻的。因此，采取有效措施，从宏观和微观的结合上疏导群众情绪，克服社会心理障碍，优化社会心理，是深入进行改革，促进社会稳定的不可缺少的要素。要坚持领导接待日，强化信访工作，开辟多种形式的协商对话，加强舆论监督，建立减压机制。要适应政府转变职能后，条条教育、疏导工作不利的现状，加强社区减压功能，积极创造条件让市民气有处泄，理有人评，苦有处诉，达到放心、顺气、顺心的目的。
（七）建立明察秋毫，科学预报的预警机制
“凡事预则立不预则废”，《三国志》中说：“明者防患于未萌，智者图惠于将来。知者知失，可与为人；知存知亡，足别吉凶”。在社会发展的进程中，受各种不安定因素的影响，必然要发生一些社会偏离现象，这些社会偏离现象如果不能及时地予以纠正，往往容易形成影响社会稳定和发展的不良要素，影响或阻碍社会发展的过程。如果我们对社会偏离现象作到明察秋毫，予以重视和警觉，作出科学的判断，防患于未然，就能及早地预防和纠偏，为解决、防范社会问题提供先决条件，奠定稳固的基础。因而，建立预警机制是防范和解决社会矛盾的基础，是社会稳定和发展的指示器，是科学决策的可靠手段。要强化各级领导的预警意识，建立社会预警机制。要建立社会稳定预警系统的科学指标体系，对可能出现的群体性矛盾或群体性突发事件作出科学预测，提前预警，超前预防。
（八）建立多管齐下，全面系统的预防机制
预防工作要从基层做起，在治本上下功夫。各类矛盾发生在基层，化解矛盾的主要工作是基层工作，加强基层基础工作是解决人民内部矛盾问题的关键。各基层组织，特别是党组织要大力加强组织、思想、作风建设，增强凝聚力和战斗力。社区党组织要充分发挥第一线的核心作用，认真落实“谁主管、谁负责”的原则，综合协调，统筹解决，形成指导思想一致，政策方法一致，行动步调一致，各部门各司其职，各尽其责的局面，及时把矛盾化解在基层，确保一方平安。在治本上下功夫，就要构筑与市场经济相适应的道德、法律体系，筑起思想道德法律防线。各行业、各领域、各方面都要制定道德守则和文明公约，使道德规范化，实行自我管理，自我教育，自我约束。要通过法律来规范人们的行为，调整人们相互之间的各种利益关系，形成预防和控制人民内部矛盾的法律制度环境。要注重法律引导，让市民学会动用法律来保护自己的合法权益。发生了矛盾，能够自觉地通过正常、合法的途径来解决。要大力加强思想教育工作，弘扬集体主义精神和宽容、谦和、忍让的中华美德。要大力发展生产力，发展社会主义市场经济，深化经济体制和政治体制改革，调整利益分配的格局，缩小贫富差距，实现共同富裕，标本兼治，解决引发矛盾的根本性问题。
（九）建立快速反应，控制有力的处置机制
群体性突发事件危害大，影响广，因而，必须要严格依法果断坚决、迅速稳妥处置，尽最大努力防止事态扩大、蔓延，把事件对社会稳定的危害减少到最低限度。这不仅要有正确的方针、原则，而且必须建立处置机制，一是要统一指挥，协作配合，整体作战。即统一由各级党委、政府决策，公安机关的行政首长指挥，各有关部门密切配合，发挥各部门各警种的作用整体作战，形成合力。二是加强调查研究，制订各项处置突发事件的预案。三是严格依法办事，讲究策略方法，区分情况分类处置。对于党委、政府及有关部门工作失误而引发的群体性突发事件，一般只能采取说服教育的方法，尽最大的可能满足群众的合理要求，一时不能解决的要说明情况讲清道理，以赢得群众的理解。对于极少数别有用心的人，利用我们工作的失误和部分群众存在的不满情绪挑起的事件应对幕后策划者，煽风点火者，拒不听劝阻者则要适时地采取强制措施，及时严肃处理。对于群众要求基本合理，但采取的方法过激，甚至违法的群体性突发事件，处置中对当事的群众既要动之以情，晓之以理，也要明之以法，开展强有力的法制宣传教育，使广大群众明辩是非，提高觉悟。对纯属敌我矛盾范畴的打砸抢事件、政治动乱、暴乱，必须态度坚决，措施果断，充分动用法律手段予以控制和打击。四是始终坚持团结争取大多数群众，及时果断打击少数为首分子、组织者和骨干分子。五是做好现场取证工作，严密社会面控制，维护好社会治安，防止不法分子趁火打劫。
收稿日期：1999—09—15