“示范”：中国式政策执行的一种核心机制——以XZ区的新农村建设过程为例，本文主要内容关键词为：为例论文,新农村论文,机制论文,核心论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2013)04-0015-11
作为一个有着几千年中央集权经验的超大型国家，研究政策如何落实始终是中国行政思想的核心论域。当代中国的政治体制保持了鲜明的中国特色，意识形态延续了改造社会的理想取向，公共政策执行也自然具有强烈的本土特征，因此，对中国政策执行经验的理论建构同时也是一个如何将中国政策执行研究本土化的命题。本文试图通过对一个县级区域内的新农村建设运动的历时性描述来概念化中国政策执行过程中的一种核心机制——“示范”。
1 本土政策执行模式谱系中的“示范”机制
相比于政策研究的其他领域，西方国家对政策执行问题的重视是迟缓的，到上世纪七十年代以后，才在英语学术界里出现了关于政策执行研究的成熟的学术脉络[1-2]，西方政策执行研究对于中国政策执行研究的启示是多方面的，对于这个领域的学科建设来说尤为如此，但对于解释本土化的政策执行经验，却很难给国人带来新的知识增量。国内有学者对英语国家的政策执行研究做过总结，认为英语国家的政策执行研究走过了三个阶段：强调自上而下的视角、强调自下而上的视角，以及综合的研究[3]。在中国，上下循环往复的群众路线是政策过程的总方针[4]，这意味着，对于中国政策执行过程的研究，必须始终抱持一种综合性的视角，而不宜人为地照搬西方理论，进行上下切割。进一步地，中国的公共政策具有强烈的改造社会的目标，这使得政策过程与社会过程紧密地交织在一起，仅仅从政府内部来理解政策过程尤其是政策执行，很难完备。目前，国内外学术界已经形成了一些关于中国公共政策执行的本土化理解。这些本土化理解可以按照两个维度进行归类：结构—机制的维度，以及宏观—微观的维度。我们把这些既有的发现列为表1。
对于微观结构与机制的研究已经形成了丰富的文献。之所以说中心工作的设定、选择性执行和为了执行设立非常设机构的做法属于执行的“结构”层面，是因为中心工作处理的是事务之间的轻重缓急之间的结构性关系，而选择性执行处理的是上面千条线与下面一根针的关系问题，专门设立的非常设机构虽然是各国通用的办法，但在中国似乎尤为泛滥，它涉及政府组织结构的改变。欧博文和李连江对选择性执行机制进行了专门的研究[5]；刘新萍等[6]研究了非常设机构的演变；至于中心工作，也有一些初步的研究[7]。另有众多的学者研究了政策执行中的微观机制问题，比如刘世定、孙立平[8]，庄垂生[9]等人研究了中国公共政策执行过程中的“变通”问题；周雪光[10]和谭秋成[11]等人揭示了政策执行过程中地方政府之间的“共谋”和“走样”问题，等等。
关于中国公共政策执行经验的宏观结构性理解，最著名的如荣敬本等人提出的压力型体制的概念，用来描述赶超战略下的地方政府行为，其中就隐含着公共政策通过自上而下的考核压力方式得到贯彻和落实。胡伟在《政府过程》中将群众路线作为中国政策形成机制的总原则，认为它比民主集中制还要根本，其中提出了分析政策运行的制度化与人格化双重结构框架[4]。贺东航和孔繁斌试图对“政策执行的中国经验”进行理论化总结：他们以集体林权制度改革为案例，解读出中国经验是通过“高位推动”的“层级性治理”和“多属性治理”去消解政策执行中的张力，达成公共政策的贯彻和落实[12]。
对中国公共政策执行经验的较为宏观的机制性理解可以包括三类：运动、项目制和示范。唐皇凤[13]，唐贤兴[14]，狄金华[15]，叶敏[16]等诸多学者关注了中国公共政策执行的“运动性”特征，即通过政治运动和运动式治理来达到政策意图的落实。政治运动或者运动式治理要解决的是梁漱溟[17]等人自晚清以来一直感慨的“上动下不动”的难题。中国的执政党具有改造社会，实现中华民族伟大复兴的使命，但社会层面并不一定积极配合，由此存在一个国家目标的积极与社会反应的消极之间的矛盾，这时，中国政府采取的惯常执行机制之一就是运动。关于项目制的研究已经随着项目制在中国社会各个层面的深化成为学术界讨论的热点。折晓叶、陈婴婴[18]通过涉农项目进村的过程展示了项目从上而下的运作过程，渠敬东[19]则将项目制上升为一种具有时代精神的核心社会机制，认为它可以与价格双轨制以及单位制相提并论。项目制所以能够被看成如此重要的社会运行和政策执行的机制，在于它要解决的矛盾是中央集权的单中心与超大型国家的多地方、多层级和多部门之间的关系问题，是最为基本的“一”与“多”的关系，这种矛盾随着社会系统的复杂化而愈演愈烈。
本文的理论旨趣在于分析另一种中国公共政策执行的核心机制，即“示范”，这种机制所要解决的矛盾关系主要在于“点”、“面”之间，这无疑也是政策执行以及社会改造过程中必须解决的基本矛盾，因而，“示范”机制也可以看成是中国政策执行的一种核心机制。对“示范”机制进行理论研究，揭示这种本土化政策执行机制的理论内涵与运作逻辑，显然有助于丰富对中国政策执行实践的理论认识。
与“示范”机制相关联的是“试点”机制。“试点”与“示范”都着力于解决“点”与“面”的矛盾，而且都可以当作一种体制性的学习机制来考察。两者之间还具有一种灵活的辩证关系，一般来说，试点成功了，这个点也可以作为示范点；反之，示范失败了，也可以看成是一个试点。但“试点”更具有探索性，发起者并没有一定可以推广的信心；“示范”所展示的一般是比较成熟的经验，志在推广。进一步说，“试点”机制展示的是中国政治体制的自主学习能力[20]，而“示范”机制展示的是执政党以改造社会为己任的目标，它们深刻地反映了中国特殊的制度模式的不同面向。
运动、项目制和示范三种核心机制之间可以是相互包含的，示范过程如果参与面广，参与者热情高，那么就可以看成是一场运动；而其中的资源投放如果也是采取了选择性的再分配机制[21]，那么也必然伴随着项目运作的过程。这三种机制在示范机制中的耦合关系，在随后对示范框架的剖析部分还要进一步谈到。
与“示范”意义相近的“典型政治”、“树典型”过程已经受到一些学者的关注，比如刘林平、万向东[22]从多个角度解释了树典型这种做法的社会、政治和文化的基础；冯仕政[23]，董颖鑫[24]等人所讨论的典型具有浓厚的政治色彩，并从意识形态的角度加以解释。他们的研究有一个共性：都不关心这种典型是否真的被学习了以及如何被学习。韩国明、王鹤[25]借助新农村建设中的村级个案，研究了政策执行的“示范方式”，其研究主题与本文最为切近。他们对示范过程的核心理解是干部在政绩导向下对有限资源过度的集中化使用，其实他们也不太相信示范点的可学习性或带动能力。这里可以提出一个有趣的问题，如果树典型、搞示范总是失败的，那么，这种做法为什么长盛不衰?实际上，示范效应是客观存在的，熊万胜[26]深入分析了农业产业化过程中的示范带动机制，包括它的可能与限度。
我们对XZ区新农村建设的观察始于2006年，六年来，我们十几次深入该区实地调研，与市、区、乡、村、组各级干部以及各类群众进行访谈，形成了对于这个县级单位的新农村建设运动的全景式的判断。我们认为XZ区新农村建设的“示范”过程可以被视为一种比较成功的案例。在这个过程中，“示范”比较好地平衡了科层动员和社会动员两方面要求，“示范”真正发挥了比较好的带动作用，是一个很值得深入分析的政策执行案例。
2 “示范”机制的基本模型
经验世界与理性世界之间的勾连往往需要借助于基于现实经验的理论抽象和概念图示的中介性作用。XZ区新农村建设的执行过程是通过示范项目来推动实施的，从理论上认识和理解这种政策执行的“示范”机制，一方面需要基于经验的理论抽象，另一方面还需要带着理论抽象的结果返回到经验中接受检验，这是一个理论与经验之间来回反复的过程。经过多年的对XZ区新农村建设经验的跟踪观察和思考，我们在理论上逐渐抽象出了一种理解“示范”机制的基本理论模型。在政策执行过程中，“示范”过程可以看成是一种特殊的行动系统，它有几个基本的要素：示范创制者、示范执行者、示范框架、示范点、推广对象和示范效果。其中关联可以简单地勾画如图1。
我们结合新农村建设政策的实施过程来解释图1。本文中对新农村建设的理解是比较狭义的，主要指村庄内部的基础设施建设活动，这也是一般农民和基层干部最通常的理解。
2.1 “示范”机制的基本结构
在当前诸种农村政策中，新农村建设的特点是既需要国家对特定建设对象进行选择性支持，同时也需要示范点的自治组织进行配套性投入，因此，它的推进需要政府内部过程与社会过程相互配合。表现在图1中，既需要政府部门中不同层级的示范创制者和示范执行者的贯彻落实，也需要示范点和推广对象中的社会自治组织发挥作用。所谓示范创制者指的是示范过程的直接发起者，在全国范围内新农村建设运动的领导者都是中央政府，但具体到某个地方的示范推进过程，却有着具体的发起层级。在我们所观察的安徽省XC市XZ区的新农村建设运动中，其最直接的发起者是县一级的XZ区政府。而示范执行者是各个示范点所在的最基层政府，一般是乡镇一级的政府，他们是上级考核的最基层单位，需要承担示范与推广成败的直接责任。示范点可能是自然村(或村民组)级别的，也可以是整村推进的，还可能是整镇推进的。推广对象就是XZ区管辖范围内的示范点周围的村组或乡镇。从示范创制者、示范执行者、示范点到推广对象的区分既是绝对的，也是相对的，其中的关系，有似于领导和群众的划分，对于上级领导来说，下级领导也可以看成是群众。比如，在XZ区的东镇，推进到最后，几乎所有的自然村都成为了不同级别的示范点，结果也就模糊了示范点和推广对象的差别。但是，即便最基层的政府也是政府，它不是自治组织，而谁是示范点谁不是示范点，这是有文件规定的，从这一点来说，其中的划分又是明确的。
图1 “示范”机制的结构与过程
对执行效果的反馈至关重要，在中国的群众路线式政策执行总原则下，规定了执行办法的“示范框架”并不是固定的，它可以而且确实会根据执行情况作出必要的调整。新农村建设政策还属于一种比较特殊的政策。Lowi[27]根据政策执行中强制的可能性与强制发生作用的途径，将政策分为分配、再分配、规制和构成性四类。那么新农村建设政策具有浓厚的再分配色彩，因为它需要国家选择性地投入资金到特定的村镇。这种再分配政策在西方社会中可能具有直接的强制性，但在中国，它主要不是表现为强制性，而是表现为诱致性，实际上是通过再分配诱导社会发生变化。在实际动员过程中，上级对下级、干部对农民们说：“过了这村没那店”，意思是说如果不积极争取就没有，这种积极性的高低在区域间是不平衡的，而且是变化的。所以，具体操作中的政策执行框架总是会根据实际情况进行调整。
在图1中，居于核心地位的是“示范框架”，这是一个需要特别重视和特别解释的要素。所谓“示范框架”的提法来自“政策框架”这个概念，它内涵了关于政策执行必须处理的基本关系和基本办法。
在图1中，新农村建设过程的示范框架被赋予四个方面的内涵：(1)领导重视程度；(2)项目决策权的集权程度；(3)科层动员与社会动员的平衡；(4)基本工作流程与方法等。所谓基本工作流程与方法指的是开展示范与推广工作的基本方法，比如领导机构的设立、示范点的选择办法、考核奖励机制、资金流程，等等。需要特别解释的是前三个方面，它们具有更为原则性的意义。
(1)领导重视程度。人们常说“老大难、老大难，老大重视就不难”，说的正是领导的重视程度对于政策执行效果的决定性影响。新农村建设是一种特殊的政策，它受到两大结构性因素的制约：一是新农村建设需要农民参与，但随着村落共同体的日渐衰落，农民开展公共事务合作的条件愈来愈不具备；二是新农村建设必须得到地方政府的支持。既然农民自发合作的条件愈来愈不具备，新农村建设的成败主要在于政府如何动员、组织和诱导农民合作，这就使得领导的重视程度更加具有决定性。但是，地方政府也是相对独立的利益主体，它对上级政策的执行具有选择性取向。新农村建设的政策目标过于包罗万象，侧重点相当分散，政策目标的模糊性比较高，执行起来可能“吃力不讨好”。此外，新农村建设激发了农民在家乡建房的热情，不利于城镇房价的提升，不利于地方政府快速增加财政收入。按照马特兰德[28]对政策分类的模糊—冲突模型，新农村建设很容易落入一种“试验性执行”的处境，地方政府的态度通常是半心半意的。有些地方将新农村建设与建设用地的增减挂钩政策结合起来，借新农村建设的名义来套取建设用地的用地指标；另有一些地方，只不过是建了几个亮点。
(2)项目决策权的集权程度，这个问题与示范创制者的层级有关。在XZ区的调研过程中，我们深深地体会到，XZ区的新农村建设示范过程的相对成功，与示范创制者是区一级政府而不是更高层级政府大有关联。在具体执行中，区级新农办和具体执行村镇，并没有抱着造出几个亮点对付上级检查，套取上级扶持资金的目标，而是切实抱着建设家乡、改变农村面貌的想法开展工作。市级政府的资金投入力度很低，没有形成项目的能力。省级政府也有投入，并制定了考核指标，但是，省级政府的投入采取了一般转移支付的方式，而不是项目的方式，它每年固定地向XZ区投放500万元。XZ区整合多方资金建立示范项目，由下属各乡镇组织本乡、镇、村和组来争取。在县域范围内，各乡镇的情况在干部群体内部几乎是透明的，几乎不存在造假来糊弄本县干部的可能，也没有制造一些亮点来讨好本县领导的价值。结果，这种由县级政府主导的项目确实发挥出了它本应该发挥的效益。
(3)科层动员与社会动员的关系。新农村建设政策执行中的科层动员主要涉及组织和干部两方面：即县级政府对县以下的乡村基层组织的动员，以及对相关干部的动员。新农村建设政策执行中的社会动员主要是指基层政府对乡村社会的动员，涉及对自治组织、建设单位、乡村能人和广大群众等等的发动。一般我们说新农村建设需要“政府主导”与“农民主体”相结合，问题是这个“主导”与“主体”的关系怎么处理。当地干部说，新农村建设没有群众参与是不行的，完全依靠群众参与也是不行的。在既有的压力型体制下，要动员各级组织和干部积极投身于只“花钱”而不“赚钱”的新农村建设过程中，也不是一件容易的事情。反过来，如果政府主导作用发挥过头，也不利于工作的持续开展。政府如果只是为了政绩，为了形象，它就可能不顾推广的效果，全面包办，精心打造几个亮点。这样一来，就是“主导”压倒了“主体”，科层的逻辑压倒了社会的逻辑。
2.2 示范机制的两个过程
“示范”机制的运行在逻辑上可以分为两个过程，也就是行政过程与社会过程，前者发生在国家政权组织内部和干部之间，后者发生在社会组织和群众之间。示范本身具有一种社会改造的目标，它尽管不同于政治运动那么激烈，但也必须充分发动各级政府、干部和群众投身其中，因此，在行政过程中包含了丰富的行政内容，但就“示范”这种特殊的政策执行机制来说，“动员”是确保示范成功的最重要和最基本的执行手段。所以，在行政过程中，我们可以主要关注科层中的动员，或者说科层动员，在社会过程中，我们主要关注对群众的动员，也就是社会动员。在图1中，科层动员主要发生在示范创制者—示范执行者—示范点的干部中间，而社会动员主要发生在示范执行者—示范点干部群众—推广对象的干部群众中间。
3 XZ区新农村建设过程中“示范”机制的基本结构
XZ区地处皖东南，毗邻苏浙沪，由XC市管辖。全区总面积2533平方公里，2011年总人口85.1万。XZ区下辖19个乡镇，分别为：阳镇、狸镇、沈镇、泉镇、洪镇、亭镇、文镇、孙镇、李镇、柳镇、东镇、田镇、周镇、溪镇、朱乡、贤乡、星乡、渡乡、坝乡，以及8个街道办事处。如下表2所示，近年来，XZ区经济发展取得显著的进展，GDP和财政收入都有较大的提升，三次产业结构中第一产业所占比例在不断下降，农民人均纯收入水平高过全国平均水平。这些指标都说明，XZ区的经济条件是相对不错的。
3.1 示范创制者及其对新农村建设的积极态度
2005年十六届五中全会上中央正式提出建设社会主义新农村。2006年是社会主义新农村建设的启动之年，当年的中央“一号文件”具体部署社会主义新农村建设，明确指出：“推进社会主义新农村建设事关我国农业和农村的长远发展，事关改革开放和现代化建设的大局，各级党委和政府要从战略和全局的高度出发，把建设社会主义新农村作为一件大事，真正列入议事日程，切实加强领导，明确工作重点，每年为农民办几件实事。”
2006年XZ区开始启动新农村建设，成立了高规格的新农村建设指挥部，两个“一把手”分别担任政委(区委书记)和指挥长(区长)，“四大班子”成员(党委、政府、人大、政协)都参加，常务副区长(农业副区长)担任副指挥长。指挥部下设四个工程小组、一个办公室。四个工程小组分别为：(1)康庄工程小组，以基础设施建设为主要工作内容，由建委牵头，交通局等单位是成员；(2)致富工程小组，主要抓农业发展和农民增收，由农委牵头，林业、水产、水务、财政等是成员单位；(3)文明工程小组，抓农村文化和精神文明创建，由宣传部牵头，文明办等单位为成员；(4)基层民主工程小组，抓农村民主政治，由组织部牵头，民政、司法等是成员单位。一个办公室即区新农村建设办公室，负责新农村建设的具体实施工作，机构性质被戏称是“临时性常设机构”，是区委下属一级机构，但是没有正式的“身份”，没有编制，人员从各个部门抽调。之所以将新农办独立出来设置，而不是将其放在农委之中，其实意在拉高新农村建设机构的级别，以方便在推动工作时协调其他部门。新农村建设所涉及的机构和人员非常广泛，但是实际主导新农村建设过程的主体也不多，在机构上主要是区新农办，人员上比较重要的包括区新农办主任、分管农口的副区长以及区一级主要领导(区委书记、区长)，这些人员所在组织构成了新农村建设示范工程的示范创制者。
XZ区的示范创制者对新农村建设的态度是积极的，在全国各地地方政府专心于城镇建设和工业区建设的今天，这是难能可贵的。在我们看来，XZ区新农村建设确实是真抓实干的，而不是走形式，这种成绩可以看成是领导重视的直接证明。这种人格化因素是示范成功的重要保证，这是值得关注的现象。有干部认为，主要领导对于农村的感情起到了作用；区里的分管领导是乡镇党委书记出身，为人做事比较踏实，能力强，使得自己分管的工作获得了主要领导的重视，也是一个重要原因；区新农办主任年纪比较大，对农民有感情，没有政绩上的冲动；示范点所在乡镇领导本人的作风务实，等等。
3.2 示范框架的设定与特点
2006年XZ区区委、区政府和新农办接连下发了几个文件：《XZ区委区政府关于建设社会主义新农村的实施意见》、《XZ区新农村建设以奖代补专项资金使用管理暂行办法》、《XZ区新农村建设考核奖励暂行办法》、《XZ区关于进一步完善XZ区新农村建设考核奖补办法的通知》和《关于建立社会主义新农村建设联系制度的通知》等文件，勾勒了XZ区新农村建设示范框架的基本雏形。
XZ区的新农村建设示范框架有四个重要特点：
(1)领导的重视，这在前面已经论及。
(2)对科层动员与社会动员的并重，或者说是政府主导和农民主体的兼顾。中央提出新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，在如何实现这些目标上仅仅指出各级政府要加强重视，以及“建设社会主义新农村是全社会的事业，需要动员各方面力量广泛参与”。XZ区将新农村建设的基本思路概括为：在坚持中央规定的“20个字”的基础上，强调“政府主导、农民主体、社会帮扶”，以及强调“实事求是、量力而行”。一方面，当下乡村社会呈衰落崩解之势，缺乏政府的组织和动员作用，新农村建设是难以完成的，此为政府主导性的深意。另一方面，政府主导的基础是发挥农民的主体性，因为政府没有能力“包办”，只有充分调动农民自己的力量，新农村建设才能更好地开花结果，此为农民主体性的本意。在一些地方，政府主导性压倒了农民主体性，政府花大价钱搞了几个“亮点”，农民“一毛不拔”，这种新农村建设是扭曲的、畸形的。XZ区新农村建设的基本思路兼顾了政府主导性和农民主体性，比较符合实际要求。
(3)强调新农村建设的公益性和受益面，这也与领导的态度有关。与其他地方迷恋于抓“亮点”不同，XZ区新农村建设的特点是强调新农村建设的公益性和受益面，即要真正发挥示范点的带动作用，从抓“点”，再到“固点扩面、梯次推进”，最终达到广覆盖、广受益。而且，XZ区新农村建设的具体实施方案十分务实。XZ区新农村建设从农民的实际需要出发规划新农村建设的内容，从一开始就将新农村建设的内容定位为“三推四改一推广”，在这其中有特别强调“改路”，即村庄道路的硬化，实现组组通、户户通。
(4)项目制的地方分权色彩，这一点值得略为展开。
3.3 高度地方性的项目制
新农村建设示范机制的运作也离不开项目制，但在XZ区，这种项目制是高度地方性的，区级政府享有实质性的决策权，区级政府可以规划奖补制度的细节，决定奖补额度、对象和推进进程。这种具有浓厚行政分权色彩的项目制，很好地发挥了县级地方政府的积极性，而且，由于县域内干部群体之间相互熟悉，等于是一个熟人团体，这对于降低项目的形式主义色彩起到了不可估量的作用。
XZ区新农村建设的财力主要依靠省区两级财政。2006年，安徽省出台了新农村建设“千村百镇示范工程”以推进安徽省的新农村建设。XZ区积极申报，最终拿到2个省级示范乡镇名额和22个省级示范村名额。2007年开始，安徽省省级财政拿出2.64亿元专项资金支持“千村百镇示范工程”的实施，资金分配办法是每个示范乡镇每年支持30万元，每个示范村每年支持20万元。依照这种计算办法，XZ区每年可以获得500万(2×30＋22×20)专项资金，成为安徽省获得专项资金最多的区县。从2007年开始，XZ区本级财政也拿出专门资金投入新农村建设，2007年为369.5万，2008年为439万，2009年为200.5万，2010年为698.5万，2011年为773.5万，如表3所示。
新农村建设专项资金的分配有两大特点：(1)统筹使用。即不是将专项资金专门地用于省级示范乡镇和示范村建设，而是把以省级示范乡镇和示范村为由头争取到的资金在全区范围内统筹使用。(2)通过“以奖代补”的方式分配。“以奖代补”，即让示范点先创建，创建完了经过验收才给予奖补资金的支持。这种资金分配方式意在撬动社会的投入，操作中有时被戏称为“钓鱼”。
3.4 示范点的选择与不断增加
2006年之后，XZ区每年都开展区一级的示范乡镇、示范村、示范自然村的创建工作，形成了一种区里有示范镇、镇里有示范村、村里有示范自然村的综合带动格局(见表4)。三级示范点的重点和落脚点在自然村。示范自然村之上，设置示范乡镇和示范村，目的在于形成一种上下捆绑连带的综合带动效应。
示范点的产生主要是通过项目制来完成。2006年，在开展新农村建设伊始，为了争取更多省级示范点名额，区一级需要动员乡镇去申报。2007年开始，区一级示范点的产生开始固定化，即“申报审批制”。以自然村示范点为例，如一个自然村想成为区一级新农村建设示范点，首先要征得95％农户同意，然后向村委会申报，村委会再向乡镇申报，最后由区新农村指挥部审批。自然村示范点获得批准后便进入建设实施阶段，在建设实施过程，乡镇办事处、区新农办承担指导、服务和监督职责，工程实施完成之后，由区委督查室、区府督办室、指挥部四个工程小组、区新农办等单位组成的考核验收小组考核验收，最初结果呈报区府常务会议或区委常委会研究批准。结果确定之后，再通过财政部门将奖补资金兑现到示范点，奖补资金“从财政走，不从新农办走”，新农办只“把关”。详细流程如图2所示。
新农村建设的内容会随着示范点的层次和类型而不同，而且每年有变化。总的来说，示范乡镇、示范村的建设内容相对虚化，示范自然村的建设则是新农村建设的基础。比如，2011年，自然村示范点分为三种类型：和谐美丽村庄、和谐发展型示范点以及整洁型示范点，这三种示范点的建设和考核要求由高到低，在奖补力度上也是由高到低。比如，整洁型示范点的建设内容主要是“三清四改”，“三清”为清垃圾、清路障、清污泥；“四改”为改厕、改水、改圈、改居住环境，其中最为关键的是实现村庄道路的硬化以及村容村貌的整治。和谐发展型示范点往往由初级的整洁型示范点升级而来，内容上又增加了一些功能配套的东西，比如路灯、篮球场、凉亭、垃圾清扫、公共文化设施。最为高级的示范点是美丽和谐村庄，是初级示范点的升级版，这种自然村示范点的创建内容更加丰富多彩，功能配套更加齐全，社会与国家投入也自然更多。
4 “示范”机制在XZ区新农村建设过程中的运行
示范机制的运行是行政过程与社会过程的融合，我们主要从科层动员与社会动员的角度来描述这两个过程。
4.1 科层动员过程
示范过程中的科层动员是必须的，但也是困难的，在XZ区的新农村建设过程中，示范机制本身成为了一种科层动员的技术或者艺术。
在现行体制之下，新农村建设政策本身并不能形成对乡镇干部的强激励，如果将新农村建设视为一种集体行动的话，那么必须对乡镇干部进行“选择性激励”[29]，才能激发他们参与和投入新农村建设的积极性。将特定乡镇列为示范乡镇以及由此带来的资源输入实际上意味着对乡镇干部的一种“选择性激励”。
首先，示范乡镇的“身份”能够额外地激励乡镇干部。一旦某个乡镇的新农村建设成为了示范乡镇，特别是被列为重点发展的整体推进型示范镇，这意味着该镇的工作受到上级领导的关注和重视，这对乡镇领导就形成了比较大的激励作用。东镇是一个工业基础比较好的乡镇，新农村建设实际上与小城镇建设有着隐性冲突，但是东镇很快被树立成XZ区新农村建设的“典型”(整体推进型示范镇)，新农村建设搞得好使得各级领导反复前来参观和调研，这对东镇党政领导班子都是一种额外的激励。
其次，示范乡镇的“资质”具有品牌价值。一旦成为示范乡镇，对本乡镇也是一块牌子，具有品牌价值，可以作为对外宣传的筹码。
再次，示范乡镇的本身也是一种“约束”。一旦乡镇申报并获批准为示范乡镇，这时便形成了一种自上而下的承诺—约束关系，在一般情况下，示范乡镇是不能倒下的，只能硬着头皮往前冲，否则就会得罪了上级，乡镇自身的声誉、面子也难保。
从XZ区的新农村建设来看，自上而下的资源投入的集中化趋势是比较明显的，这其实意味着调动乡镇参与新农村建设的最好办法是在资源分配上有所倾斜。与此同时，面对上级政府的额外照顾，乡镇在新农村建设中又需要投桃报李地提供更多的配套性资金。从表5可以看出，2008年之后，阳镇和东镇在新农村建设上表现非常活跃，实际上已经成为XZ区新农村建设的两块牌子。另一方面，区一级新农村建设的奖补资金也比较多地向这两个明星镇倾斜，两个镇所获得奖补资金远远多过其他乡镇。2008年，东镇和阳镇两个镇获得奖补资金共381万，占总奖补资金的40.6％；2009年，东镇和阳镇两个镇共获得奖补资金289万，占总奖补资金的41.3％；2010年的比例为39.1％，2011年有所下降，但是仍然维持在30.1％的高位。与上级的大力支持相对应，东镇和阳镇本级财政也为新农村建设拿出了“真金白银”。比如2007年阳镇自身多方筹集资金100余万元，也通过奖补的形式推动新农村建设，并且这一做法到现在还在坚持。东镇也实施了类似办法，据了解，2007年东镇对新农村建设镇级奖补资金投入为23.8万元，2008年为33万元，2009年为54.8万元，2010年增长为58.4万元，2011年更进一步提升到60万元，五年镇财力累计投入220万元。
除了在利益上对乡镇进行“选择性激励”之外，区级政府在新农村建设过程中还会采用多种动员技术来提高乡镇干部的“干劲”。其中一个有效的动员技术即是给予那些新农村建设搞得好的乡镇以各种“机会”和“荣誉”，比如在上级领导视察、调研新农村建设时，将“点”安排在新农村建设积极主动且已取得有一定成绩的乡镇，这样便有助于显示这些乡镇的主官在新农村建设上的政绩。另外一种动员技术是召开各种现场会①。现场会即是将会议放到现场去开，形成一种现场直播效果。现场会的“现场”一般会选在先进典型单位，即新农村建设工作做得特别突出的乡镇和村，某个乡镇或某个村能够当东道主，在地方上是个不小的荣耀，是上级政府对其工作的肯定和鼓励。还有一种动员技术是组织乡镇干部到域外去参观取经。组织参观活动的目的在于通过“比较”去找前进的动力，最终起到一种学习先进、为我所用的效果。组织参观之所以能够发挥一种激励功能，主要在于这种活动引入了一种先进的“他者”，产生了一面镜子，对自身的不足和差距形成了自我意识，最终产生学习和仿效的冲动。
4.2 社会动员过程
新农村建设作为一种志在改造社会的政策过程，只有在“上动下也动”的情况之下才能产生良好效果，问题是如何通过一种有效机制去撬动社会力量的参与。从构成单元上来说，乡镇以下的乡村社会可以进一步区分为五个层次的主体，即行政村、自然村(村民组)、乡村企业、能人、村民。在XZ区，村民组与自然村并不是一种重合状态，一般情况下，一个自然村包括几个村民组。在实地调研中，我们发现“示范”对乡镇政府以下的乡村社会也发挥着一定的社会动员作用，或者也可以将“示范”理解为一种社会动员技术或者艺术。
4.2.1 “示范”对村组织的动员
村级组织与乡镇政府在性质上还存在比较大的差异。与乡镇政府不同，村干部缺乏职位上升空间，更加看重来自村民的评价，村级组织也基本上不承担经济发展功能，并且村级组织缺乏基本的运营费用，这些因素都造成村级组织比乡镇政府更加看重示范点的身份。村庄被列入示范村之后，特别是被确定为整体推进型示范村之后，村干部在乡镇干部面前是有面子的，在村民面前也更加有权威，因为示范村的名额是村干部争取来的。虽然，新农村建设也会给村干部带来一系列棘手难处理的矛盾纠纷。对于那些示范村的村干部来说，搞不搞新农村建设实际上是“身不由己”的事情，他们面临来自乡镇政府和村民两方面的压力，必须硬着头皮去干。
4.2.2 乡镇政府利用“示范”来调动干部和群众的积极性
根据对乡镇干部的访谈，乡镇政府在推动新农村建设过程中，会采用一些办法去调动村干部。
首先，营造一种不成为新农村建设示范点就等于“吃亏”的心理效应。乡镇干部一般总是这样宣传：“现在国家政策好，但是要赶紧搞，不然可能国家政策有变。”这实际上是对成为新农村建设示范点的一种巧妙“炒作”。村干部也经常通过类似的办法进一步去动员村民，这时农民的公平观开始起作用，他们宁愿投入更多以获得数额有限的国家补助，也不愿付出为零却坐视国家补助由其他村享受。
其次，如同区级政府一样，乡镇政府会选择到做得比较好的示范点去开现场会。在现场会上，会议的进程一般要安排先进示范村、示范点的村干部发言，这样激励了先进，鞭策了后进，能够充分地调动气氛和干劲。比如，据东镇干部介绍，2009年之后，镇里为了给后进的J村和B村加压，一次镇级新农村建设现场会被有意地安排在了J村，J村的村干部很明白，乡镇是通过这种方式来给后进村加压。乡镇还有意识地扩大会议的参加对象，将村民组组长或者自然村的新农村建设理事会的理事长邀请来旁听。“到镇上开会”对于这些扩大的参会对象有一种荣誉感，而且动员更为直接。
再次，资源相对集中地投入示范村，对示范村及表现突出的村干部进行奖励。东镇对于新农村建设做得好的村组干部，往往会给予500元到2000元不等的奖励，镇里有意不“一碗水端平”，要的就是村与村之间的羡慕和妒忌，继而产生的“你追我赶”的效果。
4.2.3 “示范”对村民的动员作用
一旦某个示范点被建成，新农村建设的实实在在的好处被看得见、摸得着，并且被其他没有成为示范点的村庄的村民看到，这些非示范点村民就会立刻在心理上感到羡慕和妒忌，继而在本村形成新农村建设的“舆论”，以至于最终对本村干部施加也搞新农村建设的压力。
在东镇做调研时，我们反复碰见这类例子。东镇D村的一个妇女跟我们讲了一个她亲身感受的插曲：原来她所在的村没有搞新农村建设，过年到一个亲戚家串门，这户亲戚所在的村已经实现了户户通，下雨天不用穿胶鞋，亲戚打趣地说要把家里的胶鞋送给她，她听后心里有些不是滋味。道理很简单，示范点一旦建成，在物理意义上呈现出来，就会立刻在小区域内形成一种振动效应，那些非示范点村民看到了新农村建设确实是好，回来后便开始人传人，有些村民心里不服气，在村庄内部形成“舆论”，继而反映到村组干部那里去，最后本村也开始搞新农村建设。如果本村干部还是原地不动，村民就会指桑骂槐，干部的威信和面子都保不住。
J村的例子就很典型，由于J村周边的行政村新农村建设搞得很红火，这大大地影响到J村老百姓的情绪，在一次党员代表会议上，一个老党员当场就批评了J村村干部的不得力，使得该村的村民没有像其他村一样享受到新农村建设的好处。在一次村委换届选举中，一个村民手握十几张选票，他对一位熟人说：“现在的村干部在新农村建设上做得这么差，我真不知道是不是应该继续选他们。”
正如乡镇干部所打趣的，在新农村建设的小气候被搅动起来后，村干部如果不好好搞新农村建设，就可能出现“政权不保”的结果。所以在这里，示范点作为典型的意义就在于它提供了一种现实的样板，能够让人切切实实地感受到新农村建设这种新事物的好处，这种实在的好处一旦被村民所感受到，便发挥了为新农村建设准备心理条件的作用。
4.3 可观的示范效果
通过如上描述的示范过程，XZ区新农村建设取得了显著的成绩。至2011年12月，XZ区已建示范点有：整体推进型示范镇3个，示范乡镇6个，整体推进示范村22个，示范村48个，大型示范带2处，精品示范区(园)4处，美丽和谐村庄13个，和谐发展型以上示范点70个，功能配套型示范点63个，整洁型以上示范点600个，专项工程20项。2009年XZ区布点规划内自然村3005个(后作部分调整有所增加)，现示范点占全区自然村总数近1/5，受益人口达16.8万，示范点面上发展居全省前列。XZ区已完成“三清四改”总工程量为：清垃圾5万多吨，清淤泥6万多吨，清路障6400多处，示范点基本完成改水任务，改厕3万多座，改圈7000多个，建设村庄内水泥路1400多公里。完成公共设施总量为：建村卫生室177处、农家书屋191处、文体活动室89处、篮球场107处、乒乓球场78处、农民休闲活动广场133处、戏台26处、花坛5834座、公厕86座、垃圾池(箱)6000多个、垃圾燃烧炉(池)45座、设垃圾填埋场47处、安装健身器材185套、路灯5532盏。这其中有一项指标能够充分反映XZ区新农村建设的公益性和受益面，即示范点的覆盖率已经达到20％，位居全省前列。
5 结论与讨论：“示范”机制何以脆弱
本文意在理论化一种中国式的政策执行核心机制，即“示范”。之所以强调其本土化意蕴乃在于这种政策执行机制内涵了一种改造社会的理想主义，这在其他国家并不常见。本文前一部分对政策执行的“示范”机制进行了初步的概念化工作，提出了示范创制者、示范执行者、示范框架、示范点、推广对象和示范效果等构成性概念，并建立了它们之间的内在关联。这对于丰富“本土政策执行模式谱系”的理论认识形成了一种知识增量的作用。后一部分则用XZ区的新农村建设过程来检验了这个新的解释框架。
我们在XZ区看到了一次成功的大范围的示范过程，并发自内心地为此欢欣鼓舞。从2006年到2012年，XZ区新农村建设的“示范”机制一直保持着比较有效的运作态势，通过示范点的设置和不断增加，XZ区的新农村建设对广大农村区域实现了较大程度的覆盖，同时通过“示范”机制的持续运作，区乡村三级不断地积累了实施新农村建设的政策经验。最终的结果使得XZ区的新农村建设不仅保持了较大的受益面，而且通过并不多的财政资源有效地撬动了大量的社会资源投入，新农村建设较为真实地实现了政府主导性和农民主体性的结合。XZ区新农村建设经验表明，有效运行的“示范”机制能够成功地穿透科层链条并实现对乡土社会的动员，或者说借助于“示范”机制，国家能够有效地实现内部的科层动员和向下的社会动员，最终形成一股让政策落地并开花结果的制度势能。
但是，我们也同时看到“示范”机制本身内在的脆弱性。XZ区新农村建设的成功经验提供的可能只是“示范”机制的一种相对少见的美好版本，在其他地方或其他政策的执行过程中，“示范”机制的失败可能并不少见。作为一种政府行为活动，在以“示范”机制推动某种政策的实施过程中，示范创制者和示范执行者都不得不面对政府科层体系本身给他们不断制造的压力，当这种体制压力累积到一定强度时，示范创建者很可能改变原来的示范框架，转而接受一种对他们有利但却缺乏动员能力的示范框架，又或者一旦支持示范框架的示范创制者不复存在，原先的示范框架很可能被新的官员所改变。易言之，“示范”机制的内在脆弱性可以理论性地理解成是示范框架本身的不稳定。实际上，在调研的后期，我们已经了解到，区级政府掌握的奖补资金的大部分将被转移到重要公路的两侧，用于打造亮点区域。在所划定的亮点区域中，亮点的出现将更多地成为一种任务或者政绩驱动，而不是出自干部和群众的积极性。由此可能导致的一个结果是，科层动员与社会动员之间的平衡将被打破。
更深层地看，随着工业化、市场化和城镇化对传统社会关联的瓦解，国家动员社会的能力也在下降，这是否意味着传统的社会动员模式必然弱化?是否公民卷入集体行动的途径应该更加自发?或者更为根本地，国家改造社会的理想必然走向终结——哪怕是以温和的方式?面对这些司空见惯同时又似是而非的追问，我们不能简单地说“对”或“错”，但通过观察XZ区新农村建设中成功的“示范”过程，我们也许可以这样说，如果“示范”机制真的要走向总体失败，那首先是一种行政的失败，而未必是政治的失败，准确地说，是行政过度集权导致的失败，而未必是“国家可以温和地改造社会”这样一种政治理想的失败。XZ区新农村建设过程中“示范”机制的成功因素，前面已经总结了不少，最为要紧的：这是一种重心在下的“示范”机制。它也是国家主导的，但它是县级政府主导的；它也有项目制，但它是高度地方性的项目制；它的示范点是落脚在自然村层次上的，而不是合并后的行政村，等等。但是，集权行政的逻辑确实正在瓦解这种传统的“示范”机制，不断地提升基层和地方政府工作重心，用行政过程分化社会过程，这也许才是“示范”机制脆弱性的真正根源。
注释：
①折晓叶指出：“现场会是地方政府以行政手段高效率解决特定问题的有效办法，它的特殊作用在于，其一可以出台临时性或一次性解决问题的政策，大多属于‘打擦边球’的只可言传而不便成文的政策。其二可以组成临时性的跨条线部门的、起到横向联席作用的快速决策机制。”参见文献[18]。
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