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改革开放以来，农业保险在我国已经试办16年多了。据不完全统计，从1982年至1997年16年间，中国人民保险公司累计为价值7000亿元的农业财产提供了风险保障，支付赔款47.7亿元，及时地为农林牧渔业生产中的灾害损失进行了经济补偿。
16年后的今天，我国农业保险的开展越来越艰难。由于没有专门的农业保险法律规范，政策上又不明确，农业保险的性质得不到界定，有关部门任意干预，致使农业保险的供给难以满足农业对保险日益增长的需求。目前，我国的农业保险已不能适应农业市场化、产业化的进程，在一定程度上影响了农业和农村经济的稳定发展。加快农业保险法律建设势在必行。
一、农业保险呼唤法律
（一）我国农业保险法律法规缺位
我国的农业保险在50年代就由中国人民保险公司试办过，1980年中国人民保险公司（以下简称人保）恢复国内业务之后，从1982年起又恢复了农业保险业务。在《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）颁布之前，开展这项业务所依据的规则，是1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》第5 条规定：“国家鼓励保险企业发展农村业务，为农民提供保险服务。保险企业应支持农民在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作社，其业务范围和管理办法另行制定。”但是，到1995年《保险法》颁布实施、该条例废止，农业保险管理办法一直未制订出来。而《保险法》也依然没有对农业保险作出具体规范，《保险法》第149 条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。如今， 3年过去了，有关农业保险的法律、行政法规却未出台。尽管这十多年里，中央重要文件及领导人的讲话中，都一再提出政府要“鼓励”、“提倡”、“支持”农业保险的发展。《中华人民共和国农业法》第31条也规定：“国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展”。然而，随着改革的深化和保险公司向商业性保险公司的转轨，这些概念化的条文和口号已无法指导农业保险的运作和发展，没有专业的法律法规，农业保险将无可避免地步入困境。
由于农业保险法律法规缺位，“法官”断案无法可依，行政部门或新闻媒界给农业保险乱戴帽子或随便干预农业保险的情况时有发生。近几年，我国的农业保险在试办中，进行了一些有别于商业性保险的试验（例如，为扩大承保面，防止逆选择，有效地分散风险，有的地方保险公司规定一定的投保率或要求实行一定范围统保等），于是，有的部门就指责办农业保险是“乱收费”，是“加重农民负担”，或者发生灾害损失后，行政部门要求保险公司多赔。造成农业保险展业难，收费难，理赔难，业务开展波动较大，举步维艰。
理论研究和国内、外实践一致表明，农业保险业务带有明显的公益性，它是国家农业和农村发展政策的组成部分，农业保险开展较早的国家如美国、加拿大等，都以专门的法律对其地位和运作规则进行了特别规定。从总体上说，经营农业保险不可能盈利，换言之，我国目前的农业保险商业化经营缺乏经济学基础。因此，我国的农业保险从整体上看也只能是政策性的，其经营目的、经营方式和管理规则均应与商业性保险不同。但由于目前我国没有专门的农业保险法律、法规，对农业保险的这种性质没有明确作出规定，农业保险的组织制度、业务经营方式和会计核算制度等也都依照的是《保险法》中对商业性保险的规范，漠视了农业保险的特殊性。这样，农业保险运作很难正常进行下去。同时，社会各方按不同的规则论是非，必定在很多问题上难以达成共识。
近几年来，传媒多次报导过农民要求投保，保险公司拒绝投保或保险公司提供的投保条件农民不接受而发生的矛盾，这些矛盾其实是农业保险的政策性质与经营农业保险的保险公司的商业性质的矛盾。也反映出不同的运作规则之间的差异。例如，1998年夏北京通州区西集镇2 万多亩的玉米、棉花和瓜果蔬菜因遭受暴雨、冰雹袭击损失惨重，该镇农民恰恰是在连续投保11年之后的1998年没有投保。原因是保险公司1998年改变了投保办法，农民觉得不合算。事后，农民认为保险公司只为赚钱，不顾农业发展和农民利益。但保险公司觉得为支援农业办了16年农业保险，已经亏损了8亿多元（指全国）， 作为商业性公司在没有办政策性农业保险的法律法规，缺乏必要的条件之前，保险公司只得对险种和承保风险进行谨慎选择，并采取减少亏损的措施。保险公司以外的农村保险组织，也遇到麻烦。1985年的《条例》就提出支持农民举办农村互助保险，有的地方的农民自己想办合作或相互性农业保险，但因无法可依、无章可循想办办不起来。有的虽然试办，但因缺乏规范，业务经营困难重重，大抵都已名存实亡了。
（二）农业保险需要专门的法律去规范
虽然农业保险对农业和农村发展的积极作用已成为理论界、政府和许多地区农民的共识，在那些农业商品化、产业化水平较高的地方，农业保险的购买需求相当旺盛；农业保险作为一种重要的风险损失补偿方式，已经逐步为独立经营的广大农户所认识和接受。但是，在更多的地区、特别是农业欠发达地区，农业保险的意义和作用还远没有为广大农民所认识。以家庭为基本经济单位的农民的风险和保险保障意识还相当淡漠，还没有实现自觉运用社会化保险保障手段来分散农业经营中的风险的认识大飞跃，长期在计划经济环境下形成的思维定式是“有困难，找政府”，使他们无需去寻求保险保障方式，而政府也不得不用纳税人的钱去进行力不从心的无偿救济；即使是参加了保险的农民，在出险后得到经济补偿时，仍然把这看成是政府的恩赐，而没有认识到这是他们应有的权利。在一些试办农业保险的地区，农业保险业务的开展往往也是随着当地行政领导人的变更而发生波动。这些都有待于适合的法律去规范、约束和引导。
农业保险需要法律来规范。一般地说，农业保险作为一种民事法律关系，其各种利益关系（例如国家和保险人之间的关系，保险活动当事人、关系人之间的关系等）需要专门的法律、法规来规范和调整；特殊地说，农业保险作为一种带有公益性的经济活动，其经营目标、经营原则、组织形式、基金筹集数额和方式、基金管理原则、政府支持方式、实行法定或自愿保险的标的的确定、业务活动的监督等，尤其需要专门的法律法规来规范，仅靠个别文件或领导人的讲话强调一下是远远不够的，也是难以长期维持其正常运行的。
二、国外农业保险立法的经验与启示
（一）国外农业保险立法的过程及经验
市场经济是法律经济，农业保险作为国家的社会保障制度或宏观产业政策的一部分，要正常开展，也必须纳入法制的轨道。从世界各国特别是一些发达国家的实践来看，农业保险起初只是商业性保险在农业领域里的尝试，随着市场经济的发展和各国政府对农业保险认识的深化，通过立法，农业保险逐渐步入制度化阶段。
美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》和《农业保险法》。他们的立法过程反映了农业保险对法律的依赖程度。 例如美国， 19世纪末到本世纪初，美国的少数私营保险公司开始办农险，但是由于收不抵支都不成功而停办了。1922年，美国财政部成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成了专门委员会来进行调查研究，后来，参议院举办过听证会，但是没有做什么决策。1929年及其后的几年，美国和其他西方国家发生了严重经济危机。1933年，美国政府想通过政府干预来提高农产品价格和增加农场收入，尽快摆脱农业危机，便制订了《农业调整法》。但是，1934年和1936年的大面积干旱使美国的农作物遭受了巨大损失。以价格支持为中心的《农业调整法》显然没有达到预期的目的。农作物保险再一次被提到国会的议事日程。专家委员会的论证报告论述了开展农业保险对于减少农民收入波动、促进农业经济稳定发展的意义。终于，1938年《农作物保险法》作为《农业调整法》的第五部分而获国会通过。该法称“目的在于通过健全的农作物保险体系，增强农业的经济稳定性……以提高国民福利水平”。为了解决开展农业保险的必要性同其比较利益低的矛盾，该法规定了国家对农业保险的支持；规定了政府对农作物保险的资金投入和免税规定；规定了以农作物一切险为业务内容；规定了由政府主办、同时鼓励商业性保险公司参与的运作形式。 于是， 美国政府依法组建了美国联邦农作物保险公司（FCIC），开始先试办小麦生长期一切险保险。5年后， 又试办棉花保险，后来试办扩大到玉米、亚麻等作物。直到1980年重新修订的《农作物保险法》颁布，美国的农作物保险结束了在较小地域和部分农作物中的试验，开始在50个州全面推行。
1980年农作物保险全面展开后，由于参与率低等原因，几乎年年亏损，政府财政负担加重，不断受到国会的批评。到了1991、1992年，国会要求停办农作物保险的呼声很高。因此，政府又于1994年制订了《克林顿农作物保险改革法》，对农业保险的经营管理方式和相关政策进行了较大的改革：建立了农作物巨灾保险制度，取消了灾害救济项目，以提高农户的参与率；建立了多重风险保险项目，以提高保障程度：实行了区域保险计划和非农作物保险救灾计划，以适应各种客户不同的需要。改革后的美国农业保险，农户的参与率由过去的33%提高到1995年的85%，提高了效率和效能，形成了目前这种政府举办、政府和商业性保险公司混合经营的模式。
日本的农业保险从论证到立法、到实施也很有特点。早在1888年，日本政府的一位德国顾问保罗·迈耶特在其著作《农业保险论》中就向日本政府建议开展农业保险，然而，直到本世纪20年代初，有关开展农作物保险的提议才第一次在日本议会得到正式讨论。1928年，政府开始进行可行性研究，广泛收集实施农业保险所必需的统计资料，经过长时间辩论之后，日本《农业保险法》（第68号法）于1938年获得议会通过，1939年4月开始实施。1947年， 《农业保险法》和《牲畜保险法》经修订合并，颁发了《农业灾害补偿法》。鉴于农业灾害的广泛性，该法规定对关系国计民生的几种主要农作物（水稻、小麦、大麦）实行强制保险，同时实行三级再保险制；并依据日本广泛而成功的合作制而将农业保险的基本组织制度规范为农业共济会及其地区联合会。而政府则为农业保险提供补贴和进行再保险。农业保险制度成为日本农业经济制度不可缺少的组成部分。
加拿大的农业保险是比较成功而有效的，一个重要原因是其经营有法可依。加拿大《联邦农作物保险法》是1959年颁布的，而其调查和论证则经历了24年。加拿大政府关于农作物保险的可行性调查始于1934年，他们先在该国中南部平原三个农业发达省进行了长期的调研，之后，加拿大社会保障事业的发展，加速了这一进程。
进入本世纪50年代以来，特别是近几十年来，巴西、牙买加、斯里兰卡、毛里求斯等发展中国家也先后对农业保险立法，从而为这些国家农业保险的试验和开展创造了条件。从世界范围来看，农业保险进入了制度化阶段（注：从世界范围来看，也有一部分国家的少数农业保险险种是按商业性保险业务来办理的，如有些国家的农作物雹灾保险。）一般说来，发达国家的农业保险同其社会保障政策相联系，而发展中国家的农业保险则同其农业发展政策相联系。而这种性质和制度的特征是由农业保险法去确定的。
（二）启示
1.法律建设是开展农业保险的前提和保障。法律对于农业保险的重要性表现在：一是前提。只有制订了农业保险法律，农业保险才能依法经营。现代经济学将市场经济条件下的经济法律看做是“游戏规则”，只有先制订了“游戏规则”，才能开展“游戏比赛”。例如美国是先立法，再依法组建农业保险机构，开展经济活动。再例如加拿大，按该国宪法，包括保险在内的公民权和财产权被认为是各省的管辖范围，但是，由于起初各省并没有准备提供农作物保险，联邦政府被迫干预其发展，议会于1959年通过了《联邦农作物保险法》。该法为其农业保险制度提供了一个框架，但具体组织和实施决策由各省自行作主，愿意举办农作物保险的省可与联邦政府签订协议，联邦政府承诺给举办农业保险计划的各省以财政补贴和再保险。另外，开展农业保险的各省都依据的是本省的农作物保险法。二是保障。根据农业保险实践，不断修订法律，才能保障农业保险的健康运行。例如美国的《农作物保险法》从1938年至1980年就先后进行了12次修订，1994年又进行了较大的修订，同样，加拿大、日本等国也都根据实践提出的问题对其农业保险法或农作物保险法进行了多次修订，使农业保险的效能和效率不断得到提高。
2.农业保险的法律建设需要一个较长的调研过程。由于农业保险是一项涉及国家宏观经济政策的复杂系统工程，同时，从微观上看又有较强的技术性，因此，许多国家开展农业保险的决策都是十分慎重的，其法制建设大都经过了长期的多方的调研。例如，美国政府从1922年开始考虑把农作物保险作为政策工具起，到1938年颁布《农作物保险法》止，其间经历多次调查和国会听证，历经16年。加拿大的《联邦农作物保险法》也是在其几个农业主产省多次进行可行性论证的基础上产生的，从1934年起到完成其调查和论证则花费了24年。日本从组织力量对农业特别是农作物灾害与损失评价进行研究起，到颁布《农业保险法》历经了10年。
三、我国农业保险立法条件基本成熟
一个国家农业的发展与农业保险的开展有密切联系，而农业保险的开展则得益于其法律、法规的完善。目前，加快我国农业保险的法律建设，既有其必要性，也有可能性。
首先，从我国国情看，需要加快农业保险的法律建设，加强对农业的支持，以对付日益增长的人口对资源的挑战和农业自然灾害的挑战。中国的吃饭问题只能靠中国人自己解决。我国是一个人均资源贫乏的国家，以占世界9%的耕地养活了占世界22%的人口， 中国的人均耕地及人均水资源都仅是世界人口平均水平的1/4，随着人口的增加和工业化步伐的加快，我国农业资源短缺的矛盾越来越突出。我国又是一个农业灾害频繁的国家。专家们曾指出：近半个世纪以来，随着全球生态环境的恶性化，我国农业灾害有加重的趋势，1949年至1980年，平均每年受灾作物面积为4.5亿亩，占农作物播种面积的比重为24 %。 1980 年至1992年，平均每年受灾作物面积为6.77亿亩，占农作物播种面积的比重上升到30%。与此同时，农业自然灾害发生的强度也在加大，从而使成灾面积的比重由10%上升到15.5%。据专家经多种途径的调查分析：自然灾害对粮食的减产幅度多年平均为5%，可使粮食减产250亿公斤。农业灾害带来的损失，不仅是农民个人的损失，也是国家资源的损失。由于农业自然灾害的发生在地点上和时间上通常比较集中，需要一种制度来分散这种地理上和时间上的风险。农业保险是分散这种风险和进行经济补偿的一个重要方式。处于经济转轨时期的中国农村经济，在脱离了传统的计划经济模式之后，无形中也失去了传统模式下的补偿机制，迫切需要建立新的补偿机制。如果说，农业保险200 年的历史表明它对农业生产必不可少，那么，对于我国来说，则更是必不可少。中国沉重的人口负担和相对短缺的农业资源压力，中国生态环境的严峻形势，已不容许我们再按常规走路，必须加快农业保险的法律建设，尽快建立强而有力的农业保险制度，使我国农业增强抵御自然风险的能力，加强基础地位，来面对人口、资源和环境的挑战。
其次，我国几十年来农业保险的实践和研究，已经为制订农业保险法律、法规创造了条件。与一些外国先进行可行性研究、方法，后开办农险不同，我国则是先实践。新中国成立后，我国的农业保险走过了曲折的道路，经历了建国初期开办、1958年停办、1982年又重新开办的历程，累计已经开展了25年，积累了正、反两方面的经验，初步具备了一套农业保险的管理制度和业务技术规章，为农业生产提供了一定程度的经济补偿。近年来，在邓小平理论的指引下，在主管部门的支持下，中国人民保险公司对农业保险的经营方式进行了改革和探索。尤其是在上海市政府和新疆维吾尔自治区政府的支持下，农业保险在这两个地区的试验取得了一定程度的成功，积累了很好的经验，这些地区农业保险稳步发展，对当地农业的经济补偿能力逐步提高，其基本经验可供我国农业保险立法时借鉴和参考。与此同时，在实践的基础上，也产生了许多有关农业保险的研究成果，对若干重要宏观和微观问题（例如，农业保险的性质及其理论依据、农业保险的发展模式、农业保险制度及组织创新、农业保险的经营方式等）都做出了有说服力的理论概括，这也为农业保险立法奠定了理论基础。另外，许多外国对农业保险的立法经验也可供我国参考。
江泽民总书记在安徽考察工作中指出：要“建立农业保险制度，加快国家对农业的支持和保护体系建设。”建议有关主管部门抓紧农业保险立法工作，从中国的国情出发，力争在5至10年之内， 建立起农业保险的法律、法规体系。从中国的实际出发，逐步解决开展农业保险的必要性同其比较利益低的矛盾；规范、调整农业保险中国家、保险人和被保险人之间的关系；制订中国农业保险的运作规则。作为第一步，可以先拟订农业保险暂行条例，支持和规范农业保险的开展，维持其正常运行，避免农业保险业务的大的波动。
党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次强调：要“始终把农业放在国民经济发展的首位。农业是国民经济的基础。大力发展农业不仅是保障人民生活的要求，也是发展工业和第三产业的需要。调整国民收入分配格局，加大对农业的投入。加强农业立法和执法，支持和保护农业。”发展农业保险是农业发展必不可少的政策，也是支持和保护农业的重要手段，而农业保险立法必然是农业立法的重要组成部分。我国的农业保险发展到今天，其法律建设已到了不容再拖延的地步。只有加快其法律建设，使农业保险活动有法可依，才能促进农业保险稳步健康发展，也才能为加强农业的基础地位，为保障我国国民经济持续快速健康发展发挥其应有的经济补偿作用。
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