国家审计推动完善国家治理路径研讨会综述，本文主要内容关键词为：国家论文,研讨会论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年6月7日至8日，由中国审计学会主办、审计署长沙特派办协办的“国家审计推动完善国家治理路径研讨会”在长沙召开。中国审计学会翟熙贵会长，来自审计署系统、地方审计机关和高校的入选研讨会论文集51篇论文的作者，以及审计署2013年至2014年度重点科研课题之一“国家审计推动完善国家治理的路径研究”课题4个立项课题组的代表，共50余位同志参加了研讨会。
本次研讨会共收到各地、各单位选送和个人报送的论文共125篇。10篇论文的作者在研讨会上进行重点交流发言。与会者还围绕研讨会主题，就当前我国国家治理的重点，国家审计推动完善国家治理的路径，如何改进国家审计工作、更好推动完善国家治理等问题，进行了深入热烈研讨。此次研讨会从不同角度广泛深入交流讨论了国家审计推动完善国家治理路径问题，提出了一些富有建设性的观点，取得了预期成果。现将研讨会情况综述如下：
一、关于国家审计服务国家治理的内在机理、重点内容、主要途径和措施
部分与会者分析了国家治理的内在机理，认为合理的制度安排、有效的责任落实和规范的权力运行是国家良治的三个基础性要素，其中制度安排决定着国家治理的整体架构，权力运行是国家治理的运转载体，落实责任是国家治理的逻辑起点。这三个因素是国家治理与国家审计相互影响的主要方面，即促进完善制度是国家审计服务国家治理的内在动力；监督权力是国家审计服务国家治理的关键节点；推动落实责任是国家审计服务国家治理的基础起点。
一些与会者提出，应根据党的十八大提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”战略总布局的要求，来确定国家审计服务国家治理的重点内容。一是在服务经济建设方面，应当全面履行监督职责，不断推动经济体制改革深化、宏观经济政策贯彻落实、经济发展方式加快转变，为国民经济持续、健康、快速发展保驾护航；二是在服务政治建设方面，应当积极推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，全力促进规范和监督部门权力运行，全面助推民主法治建设进程；三是在服务文化建设方面，应当依据文化建设的战略布局谋划审计为其服务的方向和目标，从文化建设政策保障上找准审计服务的切入点，从文化建设需求与审计职能的结合点上探寻审计发挥作用的方式与路径；四是在服务社会建设方面，应当在协调行业、阶层、城乡、区域、经济与社会、人与自然等各方面利益关系上下工夫，监督重点民生资金运行和项目建设情况，促进合理配置公共资源，维护社会和谐稳定；五是在服务生态文明建设方面，应当致力于推动生态环境保护与改善，促进资源综合利用水平的提升，促进生产生活方式的转变、产业与消费结构的调整，促进建设资源集约型、环境友好型社会。
有的与会者认为，国家审计服务国家治理的路径包括“管好权”“管好钱”和“管好事”三方面：（1）着力“管好权”，将权力关进制度笼子。通过对那些具有权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权大等特点的重点部门、重要岗位的审计监督，促进行政问责、问廉、问效，促进权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化，为党委政府“把好关”“管好权”。（2）着力“管好钱”，提高全部政府性资金使用绩效。国家审计要探索全部政府性资金审计机制和绩效审计模式，沿着全部政府性资金的收、支、管、用及其绩效这个脉络进行全方位、多层次的审计监督，促进提高政府资源、资金配置的效能，促进切实管好“钱袋子”。（3）着力“管好事”，在社会转型中促进社会和谐。国家审计应当以其特有的视角对密切关系公众利益的教育、医疗、物价、食品安全、资源环境等领域中的问题和涉及民生的政府重大投资项目中的风险、潜在问题敏锐感知，予以揭示，并提出建设性意见。
有的与会者提出，国家审计服务国家治理要构建问题整改新机制：边审边改——鼓励自我纠错、及时整改；督查整改——审计跟踪督查、限期整改；公开促改——通过社会舆论促其整改。
有的与会者认为，国家审计推动完善国家治理，需不断加强审计机关和审计人员自身能力建设，包括三方面：（1）坚定审计根本价值取向，体现国家审计的高度。国家治理的最终成效要体现在维护人民群众根本利益上，这决定了服务发展、服务社会、服务百姓理应成为国家审计的目标导向和价值取向。（2）推进国家审计管理制度转型，保障国家审计的深度。转型措施包括：构建基于审计战略和目标导向的，包含绩效评价、绩效管理目标、绩效制度安排等内容的绩效评价指标体系；充分应用信息化、数字化，增强国家审计在信息化环境下查错纠弊、打击犯罪、规范管理的能力；构建科学的审计质量管理体系，在计划制订、项目实施和审计报告的每一个阶段对审计工作进行全员、全过程、全方位的审计质量管理。（3）建立外部协调参与机制，拓宽国家审计的广度。这一机制包括：加大审计结果公告力度，将审计监督置于人民群众和社会监督之下，促进舆论监督和审计监督优势互补；加强部门协调，与监察、发展改革、财政、国资、税务等相关部门的协调配合，形成监督合力，增强审计问责的有效性；善于借力，在加强审计机关自身队伍建设的基础上，要善于向内部审计、社会审计借力。
有的与会者提出，为使国家审计更好的服务国家治理，必须增强审计机关自身能力建设，特别要在两方面下工夫：一是创新审计管理方式方法，增进审计推动完善国家治理的成效。包括创新审计组织方式，积极探索大项目组织方式等；创新审计手段和方法，积极探索具有较强实用性的方式方法和信息系统审计。二是强化提升审计队伍的专业素质、理论素质和协调沟通能力。
二、关于加强各项专业审计，推动完善国家治理
一些与会者从加强绩效审计和各专业审计的角度，探讨如何推动完善国家治理。
他们认为绩效审计在国家治理中的作用越来越重要，主要体现在：（1）通过强化权力监督，促进提高国家治理绩效性；（2）通过关注风险预警，促进提升国家治理前瞻性；（3）内涵扩展为“经济、效率、效果、合法性和合规性”的绩效审计，实施于公共部门执行力、政府运行过程，在更高层次上服务于国家治理。提升绩效审计监督层次系指，一是对廉洁政府建设、转变经济发展方式、生态文明建设和民生建设等进行绩效审计，二是评估公共政策，三是绩效审计与经济责任审计相结合进行。
加强经济责任审计，是国家审计更好推动完善国家治理的重要方面。经济责任审计是国家治理的重要工具，能够更有效、更直接地服务国家治理。当前经济责任审计工作存在的主要问题，一是审计资源难以合理分配，审计效率有待提高；二是由于审计范围广、内容多，审计质量难以保证；三是审计评价指标体系还难以适应对审计对象做出准确评价的要求，有待规范；四是审计结果运用不充分，审计监督效果滞后。形势的发展对经济责任审计提出了更高要求：（1）违法违纪手段越来越隐蔽，违法违纪范围更广，情况更复杂，呈现出集团化、智能化等新的特点。（2）社会公众在国家治理中的参与度越来越高，要求审计机关能够分析问题背后的原因，提出深化改革、完善法治、强化管理的建议，并及时把审计结果和整改情况向社会公开。（3）“走出去”的步伐越来越快，要求加强对境外投资和驻外机构的审计，关注境外资产的规模、管理和使用情况，维护境外国有资产安全。加强经济责任审计应采取“引导、突破、提升、保证”四方面措施。“引导”就是用“一个理念”统领经济责任审计工作。就是以科学发展观为指导，牢固树立科学审计理念，解决好“为谁审计”“审计什么”“怎么审计”的问题。“突破”就是采取创新方式方法的“四项举措”：一是把握方向，实现计划管理科学化；二是不断扩大审计范围，审计覆盖到领导干部履行经济责任的各方面；三是实现审计工作协同化；四是实现技术手段信息化。“提升”就是加强“三项建设”，打造审计“铁军”。包括：强能力建设，铸过硬本领；重思想建设，树坚定信念；抓廉政建设，展清廉作风。“保证”就是推进“一套制度”，完善规范体系。尽快出台经济责任审计工作指南或实施细则，对经济责任审计的计划、组织、实施、方法、评价、报告等做出更为细化的规定，确保这项审计的顺利实施。还有的与会者强调，要建立完善经济责任审计量化评价体系，以利于针对不同类别领导干部的特点，分别制定审计程序，并解决审计什么、怎么审计和如何评价的问题。
国家审计服务国家治理，就要发挥好金融审计的优势、作用，改进金融审计工作。金融审计具有较强的专业性、综合性和宏观性，这决定了金融审计在服务国家治理中具有独特作用。金融审计进一步推动国家良治善治的路径包括：（1）以防范系统性风险、推动金融改革为着眼点，提升金融审计的目标和定位。①围绕大国金融崛起战略，推动重大金融改革；②围绕防范和化解区域性系统性金融风险，推动建立健全宏观审慎监管体系；③围绕转变金融发展方式，推动提高金融服务实体经济的水平；④围绕金融热点问题，加大查处新型金融犯罪问题的力度。（2）以宏观调控和金融创新为关注点，拓展查处金融违规问题的新领域。（3）以多专业融合、多角度分析为突破点，拓宽金融审计的评价视角，注重结合财政审计的信息资源和专业视角，充分揭示财政风险金融化或者金融风险财政化这些影响国家经济安全的全局性问题。（4）以提升地方金融审计水平为着力点，变监督力度不匀的“瓶颈”为资源整合优化的“蹊径”。
还有的与会者提出，要对金融审计项目安排和实施作出改进：（1）在审计项目安排上，兼顾对证券、信托、保险领域的审计，兼顾对非发达地区金融机构的审计；（2）在审计内容上，贯彻全面审计、突出重点的方针，重点关注重大和异常的金融业业务；（3）在审计实施方式上，探索事后审计向事中、事前预警发展；（4）在审计组织上，树立中央和地方“一盘棋”的观念，注重防范金融区域风险；（5）进一步加大审计整改和审计公告力度。
一些与会者对国有企业审计推动完善国家治理的机制、途径、内容和进一步加强国有企业审计对策进行了深入探讨，认为国有企业审计是对国有资本运营权力的监督制约，通过审查国有企业运营情况，提供国有企业运营治理相关信息，为国家做出和改善国有企业治理决策提供服务。国有企业审计服务国家治理，很重要的是关注国有企业运行中的问题和国有企业权力运行监督体制机制中的问题，进行风险预警，包括：检查国有企业监督机制运行适当性、国有企业运营合法有效性，检查评价国有企业有关项目运营有效性等。进一步加强国有企业审计的对策有：（1）完善国有企业审计的信息化建设。（2）开展对国有企业运行环境、管理制度、治理结构等各种专项审计调查，进行常态化审计，保护国有资本的安全有效。（3）深化国有企业经济责任审计。对国有企业领导人运用国有资本经营权应负的社会责任、环境责任等加以审计评价。为此需要建立科学的经济责任审计评价体系，完善经济责任认定规则或指南。（4）加大国有企业审计的协同力度。注重利用被审计单位内部审计、从事国有企业财务报表审计的注册会计师审计成果；注重与监察、司法等监督部门的协调配合，完善信息共享和司法处理协调制度。（5）加强国有企业绩效审计，重视对国有企业资源配置、运用的审查评价。
部分与会者提出，国家审计推动完善国家治理，应加强公共政策审计。公共政策是国家治理活动的重要体现和工具，公共政策审计应成为国家审计服务国家治理的重要手段和平台，具有在公共政策执行中的指正、纠偏功能。搞好公共政策审计要关注的问题有：（1）以城镇化建设、产业转型升级、财税体制改革、生态文明建设等当前政府工作的重点为抓手，积极探索开展关于这些领域的公共政策审计；（2）从审计组织方式入手，增强国家审计的整体性、延续性；（3）重视公共政策审计的人才培养和储备。
三、关于强化审计综合分析研究，有效推动完善国家治理
有的与会者提出，为有效推动完善国家治理，应强化审计综合分析研究。审计综合分析研究是指围绕某一命题（专题）将各相关信息作为一个整体，进行系统、全面、综合的分析与研究，从而形成层次更高、影响更大的审计成果的过程。它是促进国家审计充分履行监督职责，实现从批判性功能向批判性与建设性功能并重转变，在更高层次上发挥审计建设性作用的重要路径和有效手段；同时，也是培养高层次审计专业人才的有效途径。
强化综合分析研究的必要性体现在三方面：一是国家审计准则的要求。《国家审计准则》第一百二十五条明确规定：“专项审计调查报告除符合审计报告的要素和内容要求外，还应当根据专项审计调查目标重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议”。二是它是世界各国审计机关参与国家治理的普遍做法。三是国家审计服务国家治理的必然要求。党的十八大报告明确提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这要求国家审计从传统的财政财务收支审计向关注经济社会发展的各个方面延伸。另外，国家审计具有独立性、专业性和综合性的特点和优势，这些特点和优势为开展和强化综合分析研究提供了有利条件。
综合分析研究的主要方式有：（1）加强审前、审中和审后研究，将集体研究贯穿于审计项目实施全过程。审前围绕编制好审计实施方案，强化对被审计单位特点的研究；审中围绕执行好审计实施方案，注重拓宽审计思路和方法；审后围绕提升审计成果的层次和水平，努力发挥审计的建设性作用。（2）加强对被审计单位及所在地区、行业特点的研究，力求形成有特色成果。在前期调查阶段分析被审计单位或事项的历史沿革及现状、当地经济社会发展的热点、行业发展的特点、制约被审计对象科学发展的因素等，确定审计中将要研究的专题；在审计实施阶段按照已经确定的专题，充分搜集资料和素材，开展研究分析，形成有深度和高度的综合性资料；在成果提升阶段紧扣被审计单位的特点，着眼于促进解决审计对象所处领域最根本、最紧迫、最具前瞻性的问题，分析原因，提出建议。（3）加强对以往审计成果和多个项目成果的专题研究，提升审计成果层次和水平。对一定时期内多个审计项目发现的同类问题进行归纳提炼，注重把握审计发现的问题的规律性、倾向性、趋势性，对经济社会发展中易发多发的问题，结合历史情况及当前特点，深入剖析产生问题的原因，探索事物发展规律，切实增强审计成果的深度和广度。
四、关于国家审计推进治理腐败
有的与会者就国家审计推进治理腐败的优势、作用和目前存在的不足、难点，以及今后如何推进其发展进行了认真研究。
国家审计监督是一种制度化、经常性监督，具有专业手段，涉及的行业多、领域广，这有利于通过对比和关联分析发现违法违纪案件线索。当前国家审计在治理腐败中具有五方面作用：一是通过国家审计的威慑作用预防腐败；二是通过国家审计的正常开展揭露腐败；三是通过国家审计的结果运用惩治、抵御腐败；四是通过国家审计的建议功能促进完善相关体制机制，从源头上遏制腐败；五是通过国家审计机关和审计人员的良好自律，促进形成廉政文化和氛围。
当前，国家审计在推动国家治理腐败中存在的不足主要是，审计独立性不强、审计问责不够、治理腐败的监督合作机制尚未建立、审计机关自身力量不足。目前，国家审计在推动国家治理腐败中还存在四个难点：（1）在法律制度层面，相关法律规定不够全面和合理，法律规定未得到切实落实、法律的约束力不强。（2）在权力层面，审计法中对于违反审计职权的后果方面规定很少，导致对审计权力的约束力不强；检查权主要集中在对资料的审查权；审计处罚权中基本没有行政处罚权，只有建议权。（3）在权利层面，公众参与治理腐败的意识不强，参与国家审计的途径还比较单一，缺乏进行这种参与的有操作性的规章制度条款。（4）在道德层面，审计机关形象在地区之间、层级之间不均衡。
国家审计推动治理腐败的路径也包括在上述四个层面上：（1）在法律制度层面，应当由反腐倡廉的制度体系或根本性法律来明确国家审计的权力和职责，使国家审计治理腐败有规可循；针对审计发现问题线索落实不够的问题，制定并落实审计机关移送案件线索的反馈落实情况的机制。（2）在权力层面，扩大国家审计在治理腐败中的权力，如为尽快落实审计线索的查处，在外围调查结束后，审计人员可以提请其他监督机关适时介入案件线索查处，赋予审计机关对阻碍审计权力行使行为的处罚权。（3）在权利层面，在国家审计中引入包括社会组织、民间机构、新闻媒体、人民大众在内的公民参与，并对审计计划立项、审计线索发现、审计结果利用、审计问题整改等各环节制定具体制度规定。（4）在道德层面，一是促进政府公务人员道德规定的完善，二是加强审计机关自身廉政建设，树立良好形象。
五、关于开展资源环境审计，推动完善国家治理
资源环境审计在服务国家治理中的重要作用有：（1）通过持续关注国土利用、资源节约、生态环境保护等重点方面，维护国家生态安全，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。（2）通过监督耕地保护与国土空间的优化开发利用，为促进经济发展提供更好的资源保障。（3）通过评价、跟踪环境保护政策的制定执行情况，促进生态文明制度建设。（4）通过揭示重大违法违规问题，维护资源环境安全。（5）通过揭露违法占用耕地和海域、违规排放污染物等危害人民群众利益的行为，以及一些执法部门执法不严、行政不作为等问题，保障和提高人民群众生态健康水平。
资源环境审计目前还存在四个主要问题：（1）资源环境审计的深度、广度不够。对资源环境政策和评价指标的制定和执行情况、对环境责任的履行情况审计较少，对资源环境及其监管活动中生成的业务数据和环境报告、对资源环境相关项目建设和运营效果等数据进行审计调查分析不够；对区域范围的环境污染防治专项审计较少；对一些重要领域如地下水污染防治、空气污染防治、土壤重金属污染防治、海洋环境保护、食品卫生安全、农村面源污染等涉及较少。（2）资源环境审计的技术方法比较单一。对环保绩效审计仍少有涉及；对行业主管部门已有的监测、测量技术方法，如全球卫星定位系统GPS等，尚未广泛利用；环境保护的信息系统审计尚未开展。（3）资源环境审计的法律、法规依据不足。对电子数据的采集的法律法规，包括对相关保密、数据存储环境、数据使用权限等方面的规范尚不健全。（4）缺少资源环境审计专门的审计准则，相关理论研究也有待加强。
解决这些问题，需采取以下措施：（1）转变观念，从实现人、社会与自然和谐发展的高度，树立与党的十八大提出的生态文明建设相适应的大生态审计观。（2）从服务国家治理的高度，整合相关资源，安排好审计项目。要与国土、环境保护、林业、水务等相关部门进行资源整合，使这些部门的专业技术与审计技术进行互补，开展联合审计监督；安排资源环境审计项目，既要全国一盘棋，协调联动，又要因地制宜，突出重点。（3）加大对环境政策、环保排放标准的审计。通过审查标准是否恰当、政策是否可行来推动国家环境保护法律体系的完善。（4）加大对重大环境安全事件、环境治理中的重大热点问题、重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护项目的跟踪审计，维护环境安全。（5）加大环境生态绩效审计，关注重大项目的经济效益、社会效益和环境效益。要评价环境政策的执行效果，评价资金使用的经济性、效果性和效率性，适当增加事前审计和事中审计。（6）大力推进审计技术和方法手段的创新，提高资源环境审计的效率。积极探索引用行业主管部门已有的监测、测量技术方法，以及其他监督检查手段与方法，积极开展资源环境信息系统审计。（7）加快资源环境审计准则的制定和资源环境审计理论研究步伐。研究制定资源环境审计规范和环境评价标准，使资源环境审计的范围、内容、程序、方法、评价指标等具体化、规范化。
有的与会者根据党的十八大报告中关于生态文明建设的新要求，提出“生态审计”的概念。生态审计，作为环境审计的一个分支，目前还主要停留在概念和方法的讨论上，至多也是在对领导干部的经济责任审计实践中，作为判断领导干部对生态环境保护重要程度的一项内容。党的十八大报告首次把大力推进生态文明建设提升到战略层面，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相并列，构成中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，这反映出国家治理理念的重大发展，审计工作应与其主动适应。生态审计作为推进生态文明建设的重要手段，应被赋予更加丰富的内涵，使其作为一种新的审计类型，与财政审计、经济责任审计、金融审计和企业审计等一起得到应有重视。
六、关于加强审计整改工作，推动完善国家治理
国家治理视角下审计整改的作用主要体现在两方面：（1）实现审计价值的必要保证。审计报告、决定等只有通过被审计单位及相关单位的整改，纠正违法违规问题和改进薄弱环节，才会发挥作用。（2）促进国家良治的重要途径。通过对那些具有规律性、普遍性的问题进行深入分析，提出有效的建议，落实整改的措施、办法，从制度、体制、政策上加以规范、指引，才能在更高层次上促进实现国家治理的目标。
当前审计整改中存在的问题主要有：（1）被审计单位认识不足，避重就轻、敷衍了事、蒙混过关；（2）审计机关抓审计整改力度不够大、措施不够多，有重审计、轻整改的现象；（3）相关监督和管理部门缺乏有效的联动协作，整改问责机制不够完善；（4）衡量整改与否及整改效果没有明确标准，要求不统一，容易造成相互仿效的“破窗”效应。
加强审计整改工作要从审计整改各监督与执行主体行为和构建审计整改长效机制这两方面着手。在审计整改各监督和执行主体行为方面的措施有：积极争取党委、政府加强领导，充分依靠人大的监督，加强与相关部门的联动协作，加强审计机关督促检查，强化被审计单位的整改职责。在构建审计整改长效机制方面的措施有：（1）完善审计整改法规制度，针对审计法及审计法实施条例对审计整改规定不够细的问题，可通过制定地方性法规补充和细化对审计整改的要求；（2）完善包括改进整改报告制度、建立联席会议制度、强化跟踪督查制度在内的整改工作推进机制；（3）建立健全包括公告制度、问责制度、考核制度在内的审计结果运用机制。
七、关于国家审计促进政府会计改革，推动完善国家治理
研讨会特邀审计署审计科研所崔盂修研究员到会作了题为“推动政府会计改革是完善国家治理的重要路径”的专题发言。
他分析了我国现行的政府预算会计的不足和政府会计改革的三大障碍，其不足有：（1）不能核算政府运营的成本和无法评价政府绩效，这不符合党的十八大提出的促进政府绩效管理的要求；（2）不能全面反映政府的受托经济责任；（3）缺乏政府财务报告制度，政府经济活动不透明；（4）容易形成小金库，滋生腐败，不利于建设廉洁政府；（5）不能记录政府债务的准确数据，影响宏观调控；（6）无法提供试点地方政府发债时确定利率所需的政府财务状况信息，不利于财政管理改革。进行政府会计改革的三大障碍，一是理论认识上的障碍，即认为政府经济活动不是经营性行为，没有财务活动，因此不需要政府财务会计；二是政府财务法律制度上的障碍，即政府财务管理法律法规缺乏（预算法不能替代财务管理法），需专门制定；三是审计法律制度上的障碍，即我国审计法中没有进行政府财务审计的法律依据。
他认为，进行政府会计改革不仅是促进政府绩效、责任、透明的需要，也是财政管理和宏观调控的需要，总之，都是完善国家治理的需要；这项改革不只是财政部一个部门的事情，相关部门均应积极参与。国家审计应积极推动政府会计改革，进而推动完善国家治理。反过来，政府会计改革也会推动国家审计自身的发展，如改变国家审计业务格局，开展和完善政府财务审计，在审计中采用或更多运用确定重要性水平、评价审计风险、内部控制测评等技术方法。
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