积极财政政策：新视角与新目标，本文主要内容关键词为：财政政策论文,新目标论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在积极财政政策实施之初，其政策目标只是扩张需求和拉动经济增长，政策手段主要是增发国债、扩大政府投资。在随后几年的实施过程中，积极财政政策的目标不断多元化，政策视野不断扩展，政策影响力也超过当初的构想，它不仅体现出经济方面的功效，而且体现出社会方面的功效。但是由于政策手段并没有发生根本性变化，造成社会各方面一直把积极财政政策简单地等同于增发国债和基建投资扩张，进而出现各种各样的担心而不断呼吁“淡出”或“退出”。出现这种状况的根本原因，是对积极财政政策内涵的界定不清晰，是对积极财政政策的理论依据研究不充足。
一、积极财政政策的理论新视角
我国在传统计划经济时期，财政的职能基本是以收支业务为核心，有人甚至戏称之为“大出纳”。此时占据思想的主导观念是“预算平衡”、“量入为出”，财政出现赤字基本上都是被动的，财政政策的重心基本上都是在谋求收支平衡的控制。积极财政政策的提出与实施，是我国财政工作上的一次突破——主动搞赤字扩张，也是国民经济宏观调控观念与手段上的历史性转变。
把积极财政政策作为一个政策概念，大家都是接受的，但作为一个经济学概念则有很多的不同的意见和争议。这是因为不同的理论依据会得出不同的结论。当从传统经济理论和现代西方经济理论的视角来看时，积极财政政策确实不是一个正统的经济学概念，或者说只是与西方国家扩张性财政政策同质异名的新称呼而已。但是，如果我们从中国社会主义市场经济的视角再去看时，积极财政政策则可以被认为是一个经济学概念——中国社会主义市场经济理论体系下的一个重要宏观经济概念。
几年来的实践情况表明，现代西方经济学的财政扩张理论已无法全面解释积极财政政策实施过程中的具体操作，以其为理论依据已使积极财政政策陷入进退两难的境地，积极财政政策需要新的理论视角。
（一）从中国社会主义市场经济的视角来界定积极财政政策
传统计划经济体制在我国和许多前社会主义国家已进行过几十年实践，其优势体现为全社会动员能力强、比较容易集中有限的资源做一些社会公益性大事，其缺点表现为体制运转比较僵化、社会激励机制单一。市场经济体制在许多西方国家也进行了数十年甚至数百年的实践，其优势表现为市场机制运转的巨大灵活性和可选择性，其缺点则体现在全社会范围内的组织调控能力比较弱、因缺少总体协调机制而容易出现盲目和浪费。这些国家实践经验表明：完全竞争市场经济体制和完全计划经济体制都只是完整的理论设想，在现实生活中根本无法完全实践，原因就在于两种体制的完整运行都是以全社会成员的同质化为前提，而这种前提基本可以肯定是不可能存在的，或者说这种前提在人类社会的生存发展进程中是没有存在价值的。在这种情况下，一些西方国家开始寻求尝试、建立，强化国家对经济的宏观调控机制，而实行计划经济体制的国家也开始以各种方式尝试市场机制的建立与应用。中国社会主义市场经济，就是在这样的背景下提出的。
中国社会主义市场经济体制的建立，与西方一些国家所实践的混合经济模式是不相同的，其差异主要体现在理念、过程、社会人文基础的不同。西方国家的市场经济是在自由竞争的基础上缓慢地建立起宏观调控机制，而中国社会主义市场经济体制是在一种渐进式的增量改革进程中建立和形成的，它以有控制的市场机制引入来推动对传统计划经济体制的改革，谋求宏观调控与市场竞争新的最佳组合功效，在碰撞与融合中催生新的体制。这里的宏观调控不再是计划经济下的行政手段，而是以强大的中央财政实力为基础的市场经济手段。
实施积极财政政策，是中国改革开放二十几年来首次真正尝试运用经济手段通过市场机制调控经济运行，是中国社会主义市场经济宏观调控机制开始形成的一个重要标志，尽管在具体操作过程中还有一些行政手段的色彩，但毕竟是以经济手段解决经济问题的开始，这一步的迈出对中国社会主义市场经济体制建立具有特别重要的影响和作用。首先，积极财政政策作为一种宏观调控手段，对中国社会主义市场经济体制建立与运行既有特殊的启动与推进作用，同时也形成了新体制的重要组成部分。同时，积极财政政策的运行理论是中国社会主义市场经济理论体系的重要组成部分，它的形成与完善将有利于社会主义市场经济理论体系的全面建立。
从这个意义上讲，积极财政政策中的”积极”二字，是对不同经济体制的区别性标记，一方面体现了我国财政职能的转变，另一方面体现了对社会主义市场经济中宏观调控的主观能动性和运作机制建立的理念取向。
（二）积极财政政策具有对经济和社会的双重调控与引导功效
在社会经济体制转轨时期，积极财政政策不仅对经济发展具有调控和引导功效，对社会的发展与稳定也具有调控和引导功效，这与西方国家实施的财政政策是不同的。
积极财政政策的经济功效，是指管理社会总需求、引导社会投资、促进经济稳定增长、引导经济结构调整、促进技术革新和产业升级。
积极财政政策的社会功效，是指通过转移支付调节收入分配、促进社会保障体系建立、平衡区域经济发展，在社会经济转轨时期发挥稳定作用。
（三）积极财政政策具有扩张和紧缩双向调节机能
在中国社会主义市场经济体系下，积极财政政策既可以是扩张性财政政策，也可以是紧缩性财政政策，具有相机抉择的双向调节机能。
作为扩张性财政政策，它可以通过直接投资、直接采购、引导社会投资、减税等政策手段来扩张社会总需求和拉动经济增长。
作为紧缩性财政政策，它可以通过减少政府采购、控制投资支出、增加税收等政策手段来调节经济增长速度。
从这个角度来定义，积极财政政策是中国社会主义市场经济体制建立和运行过程中的一项重要宏观调控手段，对经济和社会有双重调控和引导功效，具有扩张和紧缩相机抉择的双向调节机能。
二、积极财政政策的战略新目标
积极财政政策的基本目标就是促进经济和社会稳定发展，在不同的时期可以侧重不同的方面。
（一）积极财政政策的经济调控目标
1.管理社会总需求
积极财政政策对社会总需求的管理，既包括扩张需求，也包括紧缩需求。
扩张需求的目的就是通过政府直接投资、政府直接采购、减税、引导社会投资等政策手段来扩大社会需求、拉动经济稳定增长。
紧缩需求的目的就是通过减少政府直接投资和采购支出、增税、控制投资方向等政策手段来紧缩社会需求、防止经济发展过热、减轻发展失衡对国民经济所造成的损害。
西方国家的实践表明，在较完全的市场经济体制下，财政政策的扩张效果比较明显、也比较迅速，而财政政策的紧缩功能则比较弱、基本不被采用。而在我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，积极财政政策的紧缩需求作用则会表现得比较强，但其发展趋势是不断减弱的。
2.引导社会投资
在计划经济时期，社会投资主体是国家和地方各级财政。随着改革开放的不断深入，社会投资主体开始走向多元化，但是政府财政在投资方面的作用还处于主导态势。一方面是传统机制运作的延续，另一方面是政体的特点使我国各级政府在社会经济生活中承担着众多的职责和义务——政府要发挥重要的组织、引导作用是中国建立社会主义市场经济体制的一个重要特点。
引导社会投资应包含两方面，一是对地方政府投资的引导，二是对民间资本和外资的引导。
对地方政府的引导，在积极财政政策开始时就已出现，比如中央政府和地方政府按比例出资投向当地的基本建设项目等。几年来的实践情况表明，引导地方政府的配套投资要充分考虑其经济实力，不能简单地摘全国统一的投资比例，即便是财政状况较好的地区也要注意防止配套资金过度带来各种社会经济恶果。
对民间资本和外资的引导，是未来扩大社会投资的主流角色，也将成为调控国民经济结构和投资方向的重要手段。这里的一个关键问题就是其运作模式的确定与建立。国际金融公司(IFC)的运作方式是一个很有价值的参考：主要作为项目投资的组织者和项目信誉的体现、不作大股东、直接投资不超过项目投资总额的5%。这种投资方式既可以有助于我国投资体制的改革，又可以保持对国民经济发展的有效宏观调控，达到以较少的政府财政投入带动较大的社会资本投入的目的，更好地发挥投资的乘数效应。在可以用市场方式提供的准公共用品投资项目中，可以组织采用这种投资运作模式。当然国家财政的投资比例可适当增加，但是最多不宜超过项目投资总额的10%。
3.促进经济稳定增长
促进经济稳定增长是积极财政政策的一个重要目标，也是前面两个目标效果的综合体现。
在西方经济学中，财政政策有四个目标：促进就业水平提高、减轻经济波动、防止通货膨胀、实现稳定增长。在谋求经济增长方面，积极财政政策与西方经济理论的目标是有一致性的，但是积极财政政策在追求经济增长中还突出“稳定”，这一点对社会主义市场经济体制的建立与运行至关重要。
在计划经济和改革开放以来的发展过程中，我国经济始终没有摆脱“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死再放”的怪圈。其实，产生这种现象的主要原因还是宏观经济调控手段行政化所致。因此，进一步发挥好积极财政政策促进经济“稳定”增长的作用，对建立社会主义市场经济的宏观调控机制有特别重要的意义。
4.引导经济结构调整
引导经济结构调整，是积极财政政策管理需求和引导投资的一个结果性、深层次的目标，使积极财政政策在谋求调控数量目标实现的同时，进一步获得有利于长远发展的结构调整与优化。
积极财政政策引导经济结构调整，主要是通过直接投资、直接采购、引导社会投资走向等方式进行。直接投资，一般是对纯公共物品项目投资，特别是填补空白式的项目建设投资，用来提升社会经济发展的基础环境供给能力和水平；直接采购，是指通过对产品和服务的购买来调整相关行业的发展，主要用于对加工业、制造业和社会服务业调控；引导社会投资方向，是对投资政策的示范与落实，主要用于对准公共物品项目投资的调控。
5.促进技术革新和产业升级
积极财政政策促进技术革新和产业升级，一方面是指对老企业和传统产业的技术革新，另一方面是指加大高新技术产业化发展比例实现产业结构升级。
对老企业和传统产业的技术革新，几年来在实践中较有成效的是技改贴息方式，但是这种在特殊时期对特殊企业群实施的政策扶持不应该也不适宜长期采用。
促进产业升级，主要是通过加大对高新技术产业化的政策扶持力度和资金投入力度谋求产业结构升级，在更高的层面谋求国民经济的更大发展。
（二）积极财政政策的社会调控目标
1.调节收入分配
积极财政政策调节收入分配的主要手段就是转移支付，既包括向地方政府的转移支付，也包括向国民的转移支付。
向地方政府的转移支付，主要是弥补地方政府财政预算不足、调节发达地区与欠发达地区之间的发展平衡。
向国民的转移支付，主要是调节国民之间的收入差距、向国民提供维持正常生活水平的各类保障、救助社会贫困人群。
积极财政政策向国民转移支付过程中有一个特别之处，这是由我国储蓄结构的特殊性决定的。在我国的居民储户中，有很大一部分人是因为对自己的养老、医疗、住房购买、子女教育开支等方面预期的不确定感而进行省吃俭用的超额储蓄，他们不愿意、也没有能力把资金投向高风险领域去谋求高利润，国债购买和银行存款是他们最放心、最安全、最简单的投资增值方式。在这种情况下，这部分储蓄是很不容易马上转化为消费和直接投资资金的。如果实施积极财政政策充分考虑到这部分特殊而稳定的资金来源时，列入财政预算的国债利息支出就成了向中间收入群体的定向转移支付，这不仅有利于中间收入群体的培养和形成，也有利于培养长期的消费主体。当然，这里有一个国债种类的设计问题，比如5年（10年或15年）的教育国债、10年（20年）的住房发展国债等定向发行和使用的中长期国债品种。
2.促进社会保障体系建立
社会保障体系的建立，是我国社会经济转轨成功的瓶颈因素之一，是社会主义市场经济体制运行的重要保证之一。目前，我国的社会保障体系还处于框架建设阶段，资金的缺口非常大。要解决好这个过程中的历史遗留问题，只有财政资金拨付和国有资产变现两个选择。国有资产变现的条件和时机都还不成熟，因此财政资金拨付成了唯一可行的方式。原来的存量财政预算已经是赤字状态，要从中安排这部分资金拨付的难度比较大，而从积极财政政策所带来的增量资金中安排则会顺利一些。
积极财政政策对社会保障体系的资金支持，实际上是一种战略周转金作用的发挥，待国有资产变现的条件成熟后，可再回拨偿还。
3.平衡区域经济发展
在实施积极财政政策的过程中，西部大开发被提出来，这是影响深远的重大国民经济发展战略。现在，又提出振兴东北老工业基地、加快西部大开发、促进东部继续发展的整体区域发展战略，积极财政政策在促进和平衡区域发展方面将发挥更大的作用。
积极财政政策在平衡区域经济发展时，一定要坚持“分类指导，区别对待”的原则。在西部大开发中，积极财政政策应以直接投资、引导社会投资和转移支付为主要方式。在振兴东北老工业基地中，积极财政政策应以引导社会投资和转移支付为主要方式。在促进东部继续发展中，积极财政政策应以引导社会投资为主要方式。
改革开放二个几年的实践表明，经济发展和社会发展不可偏一而兴。目前，我国的经济发展越来越受制于社会发展状况和水平，解决社会问题使社会与经济协调发展上升为当前的主要矛盾。
当期积极财政政策已经实施了6年多，从推动体制改革和建立社会主义市场经济体系的战略层面讲，还应该继续下去。在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转化的进程中，当期积极财政政策将发挥特别重要的推进作用。这种推进作用有助于实现以下三个战略目标：一是为促进国民经济进一步发展打造新的平台，二是为社会经济体制转型期的稳定提供支持与保障，三是促进财政体制改革和公共财政体制的建立。
作为社会主义市场经济体制中的重要宏观调控手段，积极财政政策长期存在时有两个视角需要把握好：一是社会主义市场经济发展的长期进程中的历史角度，二是当期政策面临长期化的现实角度。
中国社会主义市场经济体制的建立与运行是一个长期的历史发展进程，积极财政政策将会根据国民经济发展的需要适时地发挥宏观调控作用，它由中央政府相机抉择，没有固定的使用次数限制，也没有硬性的持续时间要求。这就是把握积极财政政策的历史视角。
当期积极财政政策，承载着打造新的经济发展平台、支持社会经济转型、带动财政体制及相关改革等战略发展目标，担负着特殊的历史使命，其实施过程的长期性是国民经济发展的现实需要。
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