美国的高级文官制度，本文主要内容关键词为：文官论文,美国论文,高级论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国高级文官制度的发展与演变
早在第二次世界大战以后，美国联邦政府就开始探索和考虑建立高级文官制度。1947年美国国会首次立法授权战争部部长可设立30个科学性与技术性的职位，并可支付比一般职位最高多达50%的薪俸。
1949年第一次胡佛委员会的报告指出高级行政人员的薪俸、训练发展、数量不足等问题，并提出相应的对策，要求在原有职位分类序列中的十五个职等上再新增列三个所谓的“高级职等”，高级职等的上限为400个。但由于朝鲜战争的爆发，1950年旋即又立法增加300个职位，1954年时可用高级职等职位上限总数增加至1133个。
1955年第二次胡佛委员会内的人事与文官工作小组，首次提议设立一个独立的高级文官职(Senior Civil Service)，由文官委员会下设两党共治的高级文官委员会负责运作。但这次建议在当时未获得国会的支持，行政部门只好暂时以实验计划的形式操作运行，并易名为终身行政主管(Career Executive Service)，但也因国会不拨款而无法真正推行。
1961年肯尼迪总统采取高级主管名册制度，即由文官委员会建立职位分类序列中第十六职等至十八职等高级主管人员相关名册，供各机关首长参考选用。1966年约翰逊总统采取主管指派档案制度，储备35000位以上高级主管之档案，由文官委员会内新设的主管人力的部门负责调配或选用。
1971年尼克松总统要求文官委员会对高级人力问题进行专案研究，并向国会提出设立联邦行政主管职(Federal Executive Service)，此提案国会虽然进行了听证和讨论，但由于多方指责其具有浓厚的“政治控制”等企图，再加上后来“水门事件”的影响，最后也就不了了之。
1978年卡特总统设立了联邦人事管理专案小组，专案组就高级文官所存在的问题提出了十四条具体的解决对策，卡特总统据此向国会提出设立高级文官制度的议题，最后获得国会正式通过。至此，历时30多年的努力，联邦政府终于设立了独立的高级文官制度，这也是美国政府近20年来最重大的人事制度的改革。
二战后美国历届总统纷纷倡仪设立高级文官制度，其目的是为了充实联邦政府的高级人才队伍，适应政府高级人才管理的需要。1955年第二次胡佛委员会在提出设立高级文官时就指出：设立高级文官的目的是让政府随时拥有一群能力、廉洁操守和诚实信赖等无容置疑的卓越的行政主管。联邦政府亦希望藉此制度增进政府运作的顺畅性、效能性和经济性；同时确保高级行政人员对国家目标、政策、需求具备相当的回应力。
二、美国高级文官的职位设计与管理
高级文官职位系指一般职位分类序列中第十五职等以上之职位或首长职位序列中第四、第五职等无需参议院同意由总统直接任命之职位。在美国，高级文官职位可分为“永久性保留职位”(Career Reserved Position)和“一般性职位”(General Position)两大类。前者指需终身任用人员出任的职位，担任此职位时需经人事管理局根据其所订资格条件和程序审核同意；后者指终身职位以外的任何职位，可由终身任用人员、非终身任用人员、限期紧急任用人员或限期任用人员出任。
高级文官的岗位职责为：(1)指挥机关所属组织单位；(2)负责某项或几项具体计划或方案的制定与执行；(3)监督组织工作目标的进度，并定期评估与调整工作内容等以达成工作目标；(4)监督所属人员的工作；(5)负责政策决定或其他的主管职能。
高级文官的任职资格由各机关自行设置，并以书面形式公之于众。其中，永久性保留职位之资格条件，各机关需根据人事管理局所规定的要求与原则自行制定，而一般性职位则需与人事管理局商讨后方可制定。人事管理局规定，机关在制定任职资格标准时应遵循五大原则：(1)所订标准要能反应出欲成功执行职位职责所需要的专业性与管理性的知识、技能与能力之深度与广度；(2)标准要明确，以便于在排列职位候选人名次顺序时能竞争择优；(3)所有标准均需具备工作相关性；(4)不得就一般职位序列中相当职位已订有的最低教育资格和最低工作年限再增加规定，也不得包括其他法令禁止采用的标准；(5)当原有标准更改时，旧标准应继续适用两年。
三、美国高级文官职位候选人制度
为确保高级文官队伍的品质，美国在进行高级文官的制度设计时，便建立了高级文官职位候选人制度，其基本精神在于：希望通过对候选人提供系统的学习与训练机会，使其具备各机关和政府所需之资格，以备从中遴选适合的人员出任高级文官职位。
高级文官职位候选人主要是从现任文官或非现任文官中，并经由高级文官功绩任用程序进行甄选。功绩任用程序的基本要求为：(1)依据候选人的资格条件，公开竞争；(2)高级人力资源委会员会对每一位候选人的资格条件逐一进行审核；(3)根据职位所需之知识、技术、能力和其他与工作相关之因素，对候选人进行排序；(4)所有评比与排序资料必须记载成档案；(5)高级人力资源委员会以书面方式向用人单位推荐或建议合格候选人与最佳人选；(6)用人单位须在高级人力资源委员会所建议的人选中进行选择。
高级文官职位候选人制度就是希望通过制定正式的候选人学习与发展计划，为候选人提供系统的学习机会，为个人升迁作准备。候选人学习发展计划的内容须包括以下四项：(1)根据高级文官所需的核心资格条件，以及政府内各高级文官职位所需之普遍资格条件，制定正式的训练措施；(2)至少需有超过4个月以上的发展性工作指派，即担任候选人现职工作以外的全职工作指派，以扩大候选人的工作经验，增加其对机关整体的了解，为出任机关内的不同职位作准备；(3)由现任高级文官担任指导员；(4)若使用正式的机关间训练替代上述训练，或使用跨机关的工作经验为替代方案时，训练时间至少需80小时。候选人学习训练结业后，人事管理局资格审查委员会将发予证书，然后可依据公开竞争的方式取得高级文官职位的任用。若未能获得任用，其认证资格在3年内有效。
高级文官职位申请人必须符合两大资格条件，一是人事管理局规定的所有高级文官职位应具备的资格条件；二是任用机关本身要求的特殊专业性或技术性资格条件。人事管理局列出的担任高级文官必须具备的资格条件称之为“核心能力”，这些核心能力可随时作必要的调整。早期人事管理局要求高级文官职位候选人与现任高级文官必须具备的核心能力为：(1)确认寻找与处理影响计划事项的重要因素；(2)为所负责计划进行沟通；(3)规划、组织与督导计划或方案；(4)获取与办理计划所需预算和其他资源；(5)采取公正与平等方式管理所属人员；(6)监督、评估与调整计划以达成目标。1994年列出的核心能力为：(1)策略远见；(2)人力资源管理；(3)计划发展与评估；(4)资源规划管理；(5)与外部联络与沟通。1998年新修订的核心能力为：(1)变革领导；(2)员工领导；(3)成果导向；(4)企业敏锐；(5)联盟建立与沟通。
四、美国永久性高级文官的再认可
为确保高级文官队伍的品质并获取卓越的工作绩效，1989年伦理改革法第506条规定，各机关自1991年起对所属每位永久性高级文官必须办理再认可工作，即确认其能否继续担任高级文官职位，以后每3年办理一次，办理的时间由机关首长自行决定。但是，在距离前次再认可尚未达156周者、非永久性高级文官、或同年间在另一机关已获再认可而转任其他机关者，均无需办理再认可。再认可工作的基本程序为：
(1)监督主管与绩效审核委员会初核。高级文官监督主管向机关内绩效审核委员会提交有关人员近3年之工作绩效并提出是否给予再认可之建议。监督主管应将其提议告知当事人，当事人亦有权向绩效审核委员会另行提供自己工作成就和其他足以证明其绩效品质的文件说明。绩效审核委员会根据提供的有关资料和监督主管所送之建议，就再予认可、有条件再认可或不予认可作出建议案，作建议案时至少需有半数以上的委员是永久性高级文官。
(2)首长决定。有权任用的机关在审查绩效审核委员会所提供的资料和建议后，若认为该人员过去3年的工作绩效已达到高级文官职位所要求的卓越表现时，应建议机关首长给予再认可之决定。若认为尚未有预期的卓越表现时，应向机关首长建议给予有条件式再认可或不予再认可之决定。再认可、有条件式再认可或不予再认可将决定和影响该人员薪俸的高低。
五、美国高级文官的考绩
绩效管理是美国高级文官制度的一个重要组成部分。绩效管理的目的就是试图通过绩效评估，鼓励高级文官在工作中追求卓越，并以此作为决定工资、训练、奖励、工作重新指派、留任和免职的基础和依据。
美国高级文官的考核程序为：各机关自行决定考绩的起始时间，但至少每年应办理一次。考绩分为初评、复评与决定三个阶段。初评由高级文官的直属主管进行，并将初评结果告知当事人，直属主管还应将初评意见呈交高层主管并征求其意见，当事人有权对两者初评提供书面意见。然后，直属主管再将初评结果送交机关内绩效审核委员会进行审查和复评。绩效审查委员会在审核直属主管所提出的初评意见、当事人所提的意见、更高层主管对初评的意见的基础上，就每一高级文官的考绩作出建议，并以书面形式向有权决定者提出。有权决定者（机关首长或其指定之人员）在综合和考虑初评结果与考绩审核委员会的建议的基础上，核定最终的考绩等级。
考绩等级至少应有三个等级，即“不成功”、“刚好成功”和“完全成功”。每一等级需有书面的绩效标准与说明。
考绩为“完全成功”以上等级者均可获得绩效奖金。连续3年曾有两次考绩未达“完全成功”以上等级者，或连续5年曾有两次考绩为“不成功”等级者，均应予以免职。考绩为“不成功”等级者得以改派本机关其他的高级文官职职位或调任其他机关高级文官职职位或免职。考绩为“完全成功”以下等级者机关应提供诸如正式训练、培训等协助手段，以帮助其改进绩效。同时，考绩未达“完全成功”以上等级者，机关可调低其原工资及福利，但需在调低前15日以书面形式通知本人，当事人享有在7日内答辩和由律师辩护的权利。
六、美国高级文官的训练与发展
美国高级文官制度的一个重要面向就是通过多途径的人力资源的训练与发展计划，通过短期的与长期的持续性学习，提高现任高级文官的知识、技能和能力，使之完美地、熟练地完成其工作。美国高级文官训练与发展的方式主要有：
带薪进修。各机关首长可核准高级文官有最多11个月的带薪进修，但有下列情形者不得享有带薪进修的权益：任何10年间已有过一次以上的带薪进修；未在高级文官职位或职责程度相当的其他文官职位服务满7年；未在前两种职位的组合（但至少有两年需为高级文官）服务满7年；或已符合退休资格且可以立即支取退休金。永久性高级文官在进修前需签订带薪进修结束后继续在政府连续服务两年以上的协议书，如未能履行协议书的规定，应负责归还政府已支付的带薪进修费用。
机关间的工作流动。即通过在不同机关服务或借调到州政府、地方政府或民间部门的短暂性的工作指派，使高级文官能够全面地了解和掌握政府管理的有关技能和要求。
短期培训。通过为高级文官举行各种各样的短期学习与培训班，以促进其知识和技能的不断提高。短期培训既可以由机关自行办理也可以委托民间机构或大学办理。
七、美国高级文官的迁调、复职与免职
美国建立高级文官制度的意图之一就是要增加机关首长用人的弹性，以便于机关首长在必要的时候可以调派高级文官担任高级文官职位内的任何职务。
1.高级文官的迁调
美国高级文官迁调的方式主要有：
第一，改派职位。机关首长在本机关内部可以根据工作需要重新指派高级文官担任某一工作职位。若改派职位属于同一地区，需在生效日前15日以书面形式通知本人；若改派职位属另一地区，需先与当事人协商并征得其同意后，在生效日前60日以书面形式通知本人。
第二，调任。经其他机关首长同意后，将高级文官调任其他机关担任符合其资格条件的高级文官职职位。调任其他机关时，需征得当事人的同意。
第三，临时性借调。临时性借调高级文官担任本机关或其他机关非高级文官职职位时，必须遵守三项规定：(1)借调期限最长不得超过120天；(2)除非征得人事管理局的核准，否则不得借调担任非竞争性职位超过240天；(3)各类高级文官或非高级文官均可借调担任一般性类别的高级文官职职位，但永久性高级文官或永久性类型的非高级文官方可借调担任永久保留类别的高级文官职职位。
2.高级文官的复职资格与权利
已完成试用或免于试用的永久性高级文官，若其离职非下列原因，具有复职资格：未获得再认可而遭免职；考绩未达到“完全成功”以上等级而遭免职；因纪律原因受功绩制度保护委员会命令免职；因不当行为或玩忽职守或不法行为而遭免职；接到将予免职处分前自行辞职。
拒绝机关重新指派担任另一地区职位，或不愿意因职能重组而转任其他地区工作而离职者，均可保留复职权利，复职权利无保留时间限制。申请复职者应向办理甄补高级文官职位的有关机关提出申请，由任用机关视其是否符合职位资格要求以决定是否任用。一旦复职，即取得永久性高级文官之资格。
3.高级文官的免职
机关可基于以下原因将永久性高级文官予以免职：(1)试用期间免职。试用期工作绩效不佳；有玩忽职守或不法行为；拒绝重新指派或不愿随工作地点更改转任等行为；试用期之前已发生足以免职的事情。(2)绩效不佳免职。任何时期因绩效不佳，将予以免职。已完成试用或无需试用的永久性高级文官，若年度考绩未达到“完全成功”以上等级者，得以免职；第一次列“不成功”等级者，得予免职；但若在连续5年内曾有两次“不成功”等级，或连续3年内曾有两次“完全成功”以下等级者，应予以免职。(3)未获再认可免职。永久性高级文官若经服务机关核予“不再认可”时，应予以免职。(4)人力精简免职。机关根据人力精简的需要，可依据一定的程序将永久性高级文官予以免职。(5)暂时性不支薪停职。各机关因经费短缺、工作减少或其他非纪律性原因，可将永久性高级文官改派为不支薪不工作的暂时性停职状态，停职期间最长为1年。
为防止新政府对原任高级文官基于政治原因而作出不利对待时，新机关首长或新直属主管上任后120日内，不得基于试用期间、绩效不佳或未予再认可等原因，对高级文官作免职处理。