政府、公众、媒体三方信息公开测评体系研究，本文主要内容关键词为：三方论文,公众论文,体系论文,媒体论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G210 [文献标识码]A [文章编号]1009-5322(2011)02-0024-3
一、研究背景
1、国内信息公开测评指标体系研究状况
据《全球信息自由报告》显示，截止2006年，全世界已有将近70个国家制订了《信息自由法》，另外还有超过50个国家也正在朝这个方向努力。[1]2008年5月1日，我国政府也实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，这成为我国信息开放的一个里程碑。可见，建立和完善政府信息公开法制已成为当前世界的潮流。
然而，出台信息公开法案比较容易，如何实现信息公开法案中政府所做出的承诺是一个难题。
同时，考察和测评信息公开制度运行情况的效果成为一个重要的课题，而建立科学的信息公开测评指标体系，将是对政府信息公开效果进行科学测评的一种有效手段。
我国迄今尚未建立起科学、全面、具有可操作性的信息公开测评指标体系，学界对信息公开测评体系的研究也较少。但近年来，一些政府部门和高校研究机构已经开始尝试建立各种信息公开测评体系。
目前，我国政府部门的信息公开测评体系主要有两类：一类是以中央各部委和地方政府的网站信息公开为视角，分别建立部委和地方政府的信息公开指数排名；一类是政府特定部门的信息公开指数，如污染源监管信息公开指数与财政信息公开指数，而这些指数排名未公布具体的测评指标。
此外，少数高校的研究机构也尝试建立政府信息公开的测评指标体系。如2010年北京大学公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心合作开发的《中国政府信息公开评测指标体系》。这一体系从政府角度入手，建立了一套考察政府信息公开效果的测评体系。该评测体系分为三级指标，其中一级指标5个，二级指标15个，三级指标40个。在一级指标中，又分为“组织配套”、“制度配套”、“主动公开”、“依申请公开”和“监督和救济”等几个指标。[2]可以说，这一指标体系较为科学并具有很强的可操作性，对于研究我国政府信息公开的效果有着重要意义。
从以上论述可以看出，我国信息公开指数的测评大都属于政府的“自我评价”，存在考核评价主体相对单一的问题，即使是北京大学的《中国政府信息公开评测指标体系》也主要是从政府角度即通过阅读政府公报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式来进行测评，缺乏社会主体的参与。其实，政府信息公开条例的使用对象，即作为政府信息公开申请主体的公众才更有发言权。另外，作为政府信息公开另一申请主体的媒体记者也应当对此拥有发言权。因此，在建立我国政府信息公开测评指标体系时，媒体和公众这两方理应得到关注和重视。
2、国外信息公开测评指标体系研究状况
信息公开的研究在国外特别是在信息公开制度较为成熟的国家较多，而这些国家有关政府信息公开测评指标体系的研究也更加丰富。如在加拿大，学者Coulthart，Lamble，Ricketson，Snell，Terrill，Waters等都曾从调查媒体记者的信息公开使用情况以及公众申请信息公开的案例入手来评价加拿大政府的信息公开状况；在瑞典，瑞典记者联盟曾于1997年至2000年开展对政府信息公开测评指标的研究。他们调查了包括总理在内的4899名政府工作人员，询问其对于信息公开的态度以及其对那些申请信息公开的媒体记者们的看法和评价。[3]此之外，美国等国也进行过类似研究，只是侧重点略有不同。
而在国外的信息公开测评指标体系研究中，最具代表性的是西澳默多克大学的乔安·林德伯格(Johan Lidberg)博士所进行的国际信息公开指数研究(The International Freedom of Information Index)。该研究通过对美国、澳大利亚、瑞典、南非、泰国五国的信息公开状况进行对比从而得出了各国的信息公开指数。[4]这一信息公开指数的测评指标较为创新，他主要是从信息公开使用者社会公众(特别是媒体记者)和政府信息公开工作人员这两个角度来研究此问题，从而将社会公众与媒体记者的信息公开使用评价纳入了政府信息公开测评指标的体系内，摆脱了仅拘泥于从政府行政主体角度来进行评估的状况，而这一研究也得到了不少学者的推崇。
正基于此，本文尝试在借鉴国内外信息公开测评指标的基础之上，引入政府、公众、媒体三个要素，从这三方来对政府信息公开的效果进行测评，尝试建立起一个更为立体和多元的政府信息公开测评指标体系。
二、研究方法与研究资料来源
1、研究方法
本文使用的主要研究方法是“三角互证法”，它是一种用不同的方法、数据、调查者和理论来研究同一现象的方法。从政府、公众、媒体三方来建构信息公开测评指标体系，就是对三角互证法的最好运用。
2、研究资料来源
研究者对政府信息公开情况相关资料和数据的获得，一是可以采用资料检索的方法，通过互联网、政府公报、政府信息公开年度报告、政府信息公开制度条款、政府信息公开新闻发布会、向政府咨询等形式获得。二是可以采用观察法和半结构访谈法对政府信息公开主管部门、专设机构和专职人员进行调查，从而获得他们对于信息公开制度及其执行情况的态度和看法。
获取公众对政府信息公开情况评价的相关资料和数据，一种方法可以采取抽样访谈法询问公众对于政府信息公开机构制度、公开范围、公开程序、公开态度、保障监督机制等的评价，从而获取公众对于政府信息公开好坏评价的第一手资料；另一种方法是对公众申请信息公开的案例进行实测，从而间接得到公众对于这些问题的看法和评价。
获取媒体对政府信息公开情况评价的相关资料和数据，其方法与公众相类似，一是可以通过访谈那些经常使用信息公开法获取政府信息的记者，以考察传媒对政府信息公开情况的满意程度。同时也可以采取对记者信息公开申请的经典案例进行实测的方法来获得相关资料。
三、政府信息公开测评指标体系
在考察国内外同类研究的基础上，结合本研究的研究设计，本文建立了一套政府信息公开测评指标体系。
1、信息公开测评指标体系结构图简介
这种测评指标体系共包含3个一级指标、17个二级指标和49个三级指标(见图1)。3个一级指标分别为政府公开度、公众满意度、媒体满意度，主要是从政府、公众和媒体三者出发，在对政府自身的信息公开状况进行考察的基础之上，再加入公众对政府信息的满意程度和媒体记者对政府信息公开满意程度，以求能多方位地反映出政府信息公开的全貌。从下图可知，3个一级指标下设置了17个二级指标，整个二级指标的建立以“政府公开度”这个一级指标为核心，其下设了机构制度、公开范围、公开程序、公开态度、保障监督这5个二级指标，以此为基础，公众满意度和传媒满意度这两个一级指标之下的二级指标与其一一对应，主要是反映公众和传媒对政府在这5个方面表现的评价。值得注意的是，公众满意度和媒体满意度下属的二级指标还增加了“信息质量评价”这个二级指标，其下又包括对获得信息有用性的评价和对获取信息难易度的评价这两个三级指标，之所以增加这一项，是为了能更好地获取公众和媒体在使用信息公开条例的过程中，其对所获取信息质量的真实态度和看法。
2、指标简介与选取理由
鉴于公众满意度和媒体满意度这两个二级指标及其下属三级指标，是以政府公开度为模板建立起来的，这里仅分析政府公开度的具体指标，其他两者不作详述。具体来讲，政府公开度指标下包含5个二级指标，分别为机构制度、公开范围、公开程度、公开态度、保障监督。
(1)机构制度指标
机构制度指标主要考察政府信息公开的组织机构和规章制度的情况，下面包含4个三级指标，分别为主管部门、专设机构、专职人员、具体制度。主管部门指标考察分析政府信息公开机构的主管机构对信息公开工作的管理情况；专设机构测评政府是否设立了独立的负责信息公开的专职机构以及机构设置是否完善；专职人员考察政府是否安排了负责信息公开的专职人员以及人员数量和质量等情况；具体制度包括政府是否出台了信息公开制度以及相关保密制度以切实推进信息公开进程。
(2)公开范围指标
公开范围指标主要通过分析政府信息公开制度中提到的范围来获得，其下面包括3个三级指标，包括主动公开的基本范围、主动公开的特定范围和申请公开的范围规定。政府信息公开包括主动公开和申请公开两种公开形式，因此这两者需分别测评。先考察政府主动公开的基本范围是否具有广泛性，涵盖公众日常生活信息所需，进而考察政府在经济、预算、采购等较为特定的领域是否能够做到在不违背国家保密法的前提下分开，此外还要考察政府允许公众申请信息公开的范围是否能够广泛满足公众的信息需求。
(3)公开程序指标
公开程序指标主要测量政府信息程序是否合法，是否规范，是否便于公众获知政府信息。因此，这一指标下面包括3个三级指标，分别为程序的合法性、程序的规范性、程序的便民性。这些指标的测量可以通过考察政府是否依法处理公众的信息申请意愿，是否按程序进行复议和上诉，是否设有多种传播渠道来主动公开信息，是否设有政府网站、新闻发布会等常规的信息公开途径等等。
(4)公开态度指标
公开态度主要测试政府信息公开机构与专职人员在信息公开中的认知和态度，下面包括3个三级指标，分别为公开的主动性、公开的及时性与公开的准确性。这3个指标分别检测政府是否主动发布公众需要了解的信息，是否及时未超过规定期限，是否准确而无隐瞒，无漏报瞒报虚报的情况。
(5)保障监督指标
对于政府信息公开的执行情况进行监督和保障，也是对其进行测评的重要一环，这一指标下包括4个三级指标，分别是考核机制指标、问责机制指标、监督机制指标、救济机制指标。考核机制指标主要考察政府是否建立了专门的考核制度来检测政府信息公开职能部门与工作人员的工作情况，同时这些考核是否公开而让公众知情；问责机制指标主要考察政府是否建立了问责制度以追究处罚那些妨碍信息公开甚至不公开的相关人员；监督机制指标在于检查政府是否设立信息公开的监督或评议机构以督促信息公开的顺利进行；救济机制指标，主要是分析公众在申请信息公开遭拒绝后是否有相关的复议、诉讼等救济制度和渠道。
本文中建立的这套政府信息公开测评指标体系试图为研究和测评政府信息公开效果提供一种新的视角。
首先，它将公众和媒体的意见纳入了考核与评估政府信息公开测评体系之中，具有一定创新意义，在此基础上所进行的测评也会更具可信度和说服力。
其次，本文初步创建了基于政府、公众、媒体三方的信息公开测评指标体系框架，并对指标进行了细化，为以后实证研究打下了基础。
最后，本文所提出信息公开测评体系注重对第一手材料和数据的收集整理，将政府信息公开专职人员、使用信息公开条例的公众与记者的观点整合到了整个测评体系中，如能进行相关测评，将为深入研究政府信息公开情况提供第一手翔实的资料。
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