中国财政收入预测的准确性分析，本文主要内容关键词为：财政收入论文,中国论文,准确性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.41 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2013)45-0041-07
收入预测是对未来财政收入总量及其结构的推测，其结果既是政府编制财政预算的基础，又是形成优质预算的必要条件，并将直接影响政府部门的经济决策——如是否需要提高或降低税率，是否推进某些项目的进行等。不准确的收入预测可能会导致错误的经济决策，甚至影响到整个国家的经济安全。因此准确的收入预测具有重要意义。
收入预测既然是一个事前估计，不可能对未来所有影响均做出科学预测，出现一定的偏差就不可避免。收入预测的准确性是指将偏差率控制在合理范围内，并尽可能缩小偏差率。根据国际通行的调整幅度，良好的预测偏差一般不应超过5%。如果收入预测的准确性一直较低，不仅会令预算的科学性大打折扣，也会引起公众对其背后原因的质疑，是预测能力不足，还是故意所为？如果是前者，则需要在预测人员、预测方法以及预测数据等技术方面继续努力，以提高预测的准确性。如果是后者，则意味着制度建设方面的疏漏，如不同财政资金的自由裁量权不同，需要在制度方面进行完善。
自1994年实行分税制以来，我国财政收入预测的准确性一直较低，且低估呈现常态化的发展趋势。其背后的原因是什么？如何提高财政收入预测质量？本文基于与发达国家比较的视角，试图对这些问题进行回答，以期提高我国财政收入预测的准确性。
一、我国财政收入预测的准确性分析
财政收入预测的准确性，一般采用偏差率来衡量，偏差率越小意味着预测越科学。偏差率通常有几种定义：平均偏差率(mean forecast error)、绝对偏差率(mean absolute forecast error)、均方根偏差率(root mean squared forecast error)和中位数偏差率(medium forecast error)。平均偏差率因低估的正偏差率和高估的负偏差率相互抵消一部分，数值往往小于其他方法计算的偏差率。其他偏差率的计算，尽管数值不同，但基本排序不会发生变化。下面，我们利用偏差率对我国2000-2010年财政收入预测的准确性进行实证分析。
1.我国国家财政收入预测的偏差率一直较高。从2000年至2010年，我国国家财政收入预测值一直低于实际数值，被低估的额度从2000年的1057.46亿元到2010年的9197.51亿元，增长了约8.67倍。十一年间的平均偏差率(或绝对偏差率)为8.1%，偏差率最高值发生在2007年，达到14.14%，最低值发生在全球金融危机的2009年，为3.34%。而美国州财政收入预测在1987-2009年的23年间的绝对偏差率只有3.5%(平均偏差率不足1%)，澳大利亚在1997-2008年的12年间财政收入预测绝对偏差率为1.88%，比利时、加拿大、德国、法国、英国等经合组织(OECD)国家的预测偏差率都远低于我国数值，这说明我国财政收入预测的准确率较低。
2.财政收入被高估或低估与经济周期无关。我国收入预测平均偏差率与绝对偏差率相同，而其他国家收入预测绝对偏差率明显大于平均偏差率，这说明我国财政收入预测值一直低于实际值，没有出现预测值高于实际值的情况。一般而言，扣除技术因素及税收政策变动对财政收入预测偏差的影响外，财政收入将随经济周期而出现高估或低估的变化规律。在经济繁荣的时候，财政收入倾向被低估，而在经济低迷时，财政收入往往被高估。如美国国会预算办公室在2007年2月对2008年经济危机时美国联邦政府收入的预测值，高估比例达到7.8%；爱尔兰财政部门预测的2008年财政收入超过实际值13.4%。在美国州财政收入的预测中，从1987年到2009年一共发生了三次经济危机，分别为1990-1992年、2001-2003年、2009年。在这三个时期的财政收入都是被高估的，其他年份的财政收入均是被低估的(见图2)。①但是，从我国财政收入预测的偏差率看，并没有看到这一财政收入高估或低估与经济周期的关联。实际情况是无论经济情况如何，我们都一如既往地低估财政收入，低估财政收入成为一种常态。2004年、2007年和2010年的偏差率都超过了10%。但是如果从偏差率的变化与增长率的变化来看，我们仍然可以看到经济周期对预测偏差率的影响。1997年到2002年的通货紧缩，造成财政收入预测增长幅度较低，甚至出现了负增长，2008年开始的全球金融危机也大大降低了我国财政收入预计的增长幅度，2008年和2007年相比，财政收入预计的增长幅度，降幅是最大的(见图3)。这说明我国财政收入预测出现了系统性偏差，这一偏差掩盖了收入预测偏差与经济周期的本来关系。
图2 美国州政府收入预测偏差与经济周期(1987-2009年)
资料来源：引自2011年美国皮尤研究中心：《州收入预测：水晶球的裂缝》，http://www.pewstates.org/research/reports/states-revenue-estimating-85899376512。
3.预测偏差主要由税收收入预测偏差引起。从财政收入来源看我国财政收入预测偏差，主要偏差来自税收收入预测偏差。这一点对其他国家也是如此。表2列出了我国财政收入预测偏差额及税收收入预测偏差额，从中我们看出，除2009年金融危机税收收入预测偏差额对整个财政收入预测偏差额的贡献不足40%外，其他年份税收收入预测偏差额均占全部财政收入预测偏差额的80%左右，个别年份甚至超过了90%。由此可见，降低财政收入预测偏差的关键在于提高税收收入预测的准确性。具体到税收收入来源，消费税、增值税、营业税、企业所得税和个人所得税的收入预测偏差额对整个税收收入预测偏差额的影响比较大，这五个税种在2000-2010年的11年间累计偏差额达到18 706.67亿元，占全部税收预算偏差额的64%。其中，五个税种收入预测偏差额占税收收入预测偏差额比例依次为7%、16%、14%、7%和20%，企业所得税收入的预测偏差度在所有税种中是最高的。
4.从财政收入预测偏差的中央、地方结构看，中央财政收入预测偏差度略高。从财政收入预测的中央、地方结构看，2000-2010年的11年间，中央财政收入累计预测偏差额为18414.6亿元，占整个财政收入预测偏差额34904.34亿元的52.76%，略高于地方财政收入预测偏差额。但是，这一比例在不同年份差异很大。2004年中央财政收入预测偏差额占整个财政收入预测偏差额的比例不足10%，90%的财政收入预测偏差额由地方财政收入预测引起。主要原因在于大量贸易顺差，以及煤、电、油等重要原材料的供求紧张，引发通胀压力，造成预测偏差度较高的地方主要税种营业税、企业所得税大幅度增加。财政收入预测偏差的中央地方结构，与经济周期的关系密切。经济快速增长的2004年与大幅度衰退的2008年，地方财政收入预测偏差额所占比例均出现快速增加，而中央财政收入预测偏差额所占比例则出现了快速下降(见表3)。
图3 我国财政收入预测偏差率及其变化与GDP增长率及其变化的关系
二、收入预测偏差原因分析
从收入预测偏差的直接原因看，主要来自三个方面：(1)收入政策的变动；(2)经济前景预期的变化；(3)收入预测技术上的缺陷。由于我国财政收入预测的期间只有一年，虽然收入政策会发生变化，如生产型增值税变为消费型增值税、营业税改征增值税、个人所得税的调整等，都会对收入预测带来影响，但总体而言，这种影响并不会成为收入预测系统偏差的主要原因。因此，我国收入预测的偏差主要来自后面两个方面，下面分别就这两个方面对收入预测偏差的影响进行分析。
1.未来经济形势预测的准确性偏低。国民经济预测是财政收入预测的第一步，它是对整个宏观经济形势的判断，包含国民生产总值、收入水平、失业率、利率、金融市场表现、对外贸易、消费者信心水平和通货膨胀等关键数据。未来经济形势的预测包括全国经济形势和州(或省)经济形势的预测。由于我国市场机制尚未健全，仍处于经济转轨过程中，依靠出口和投资拉动经济增长，与市场经济健全的美国相比，经济波动更加频繁，客观上增加了准确把握未来经济形势的难度，但是无论是预测机构还是预测质量，我国与发达国家的差距都很大。以美国为例，很多机构在从事这项工作，除国会预算办公室(the Congressional Budget Office)和总统下属的管理与预算办公室(the Office of Management and Budget)之外，还有许多全国著名的经济预测公司，如穆迪分析公司(Moody's Analytics)、IHS环球透视公司(HIS Global Insight)、宏观经济顾问(Macroeconomic Advisers)、蓝筹经济指标(Blue Chips Economic Indicators)等。②IHS环球透视公司每月都会对各种国民经济指标的长期预测值提供更新。更新包括基准预测、乐观预测和悲观预测。蓝筹经济指标调查美国顶级商业经济学家，收集他们对美国经济增长的预测数据。州经济预测是在国民经济预测的基础上，根据各州实际情况，对各州经济进行的预测。各州经济尽管在一定程度上受到国家经济影响，但是每个州的经济表现，在很多重要方面与国家经济并不相同，而是取决于各州的实际情况。通常，州政府部会雇佣经济学家成立专门的专家小组以做出他们自己的州经济预测，当然，他们也可以从外部购买到这些数据。从经济形势预测的准确性看，差距更大。以实际GDP的预测为例，我国从2005-2010年的绝对偏差率为19.29%，准确率只有80%，而美国机构的预测准确率超过98%。
2.收入预测技术上的缺陷。要获得准确的财政收入预测值，除提高经济形势预测准确率外，还需要在主要税种收入预测方法上进行完善。在这方面我国做得过于简单，还有很多地方需要改进。因为我国未来收入基本上是在上年数据的基础上，以GDP增长率为增长率，并考虑一些特殊因素进行调整得到。没有全面考虑经济形势、经济结构、企业行为、居民收入等影响财政收入的主要因素。仍以美国为例，联邦政府的税收收入主要来自个人所得税、工薪税和公司所得税。这几个税种收入的预测值，需要根据一系列调整将宏观经济变量与税基联系起来，然后通过计量模型(主要针对公司所得税)、微观模拟模型(主要针对个人所得税)等方法进行预测。在州政府收入的预测上，通常是建立8～10年的有价值的数据库，然后用统计模型进行预测。这些模型考虑如下信息：过去几年内相似经济条件下的收入情况、影响税收收入的政策变动、消费者行为的影响因素(如消费者信心)。③实际模型根据各州收入所依赖的潜在收入来源不同而有所不同。
造成收入预测偏差的最终原因是制度。对此，我们归纳为以下几点：(1)超收资金“自由裁量权”大于预算资金，是促使政府低估财政收入的制度之一。按照目前的《预算法》和《预算法实施条例》，超收资金的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大，并不需事先报批。这与预算内资金的使用权相比，地方政府拥有更高的自由裁量权。因此，地方政府纷纷故意降低年初预算收入，以获取更多的可支配资金。此外，GDP作为地方政府官员政绩考核的重要标准，追求GDP高速增长的动机，也带来税收收入的普遍超收。(2)税收计划的考核。我国税收计划的分配是计划经济的产物，但一直沿用至今。从理论上讲，税收计划的编制需要建立在税收收入预测的基础之上，但是目前的税收计划并非建立在经济税源分析预测基础上，而是上级政府的指令性计划，而且是“年初一次性分配，年内一般不作调整”，这不仅与“依法征税”形成矛盾，也将税收预测演变成下级政府对上级政府分配税收计划的推测，变成上下级政府之间对税收计划指标博弈的一种试探工具，失去了税收预测应有的作用。(3)缺乏保障收入预测独立性和竞争性的制度。根据国外学者Thiess Buettner and Bjoern Kauder(2010)对OECD13个国家或地区的比较分析及计量模型检验结果，Bretschneider et al.(1989)年的研究以及OECD各国或地区收入预测的实践，收入预测由独立机构完成，同时保证收入预测的竞争，对于提高收入预测质量至关重要。目前，我国收入预测由隶属于政府部门的机构完成，同时缺乏能与其有效竞争的其他预测机构，这是造成我国收入预测准确率一直没有提高的一个重要原因。
三、改进我国收入预测准确性的对策
收入预测有一定偏差是正常现象，但我国财政收入预测准确性明显偏低，且低估呈现常态化发展，不仅对合理配置财政资金造成了负面影响，也降低了公众对政府预算可靠度的信赖，更是与“公共财政建设”的要求相违背。提高财政收入预测的准确性，成为中国当前财政改革的一个热点问题。对此，我们提出如下政策建议：
第一，改进现有经济形势预测及财政收入预测方法，为准确预测财政收入提供技术保证。收入预测是一项技术水平极高的工作，它不仅需要预测全国经济形势、各省经济形势，还需要预测经济结构、消费者行为反应、企业行为等方面变化，并在此基础上构造各种税收收入预测模型，这些工作仅仅依靠政府部门是很难完成的，它需要专业的技术人员。要提高财政收入预测的准确性，我们首先需要建立一支能够胜任收入预测工作的专业队伍。
第二，建立收入预测的信息数据平台。“巧妇难为无米之炊”，专业的预测队伍，需要跟过去翔实的数据相结合，才可能得到准确的收入预测数据。大量基础数据的缺失，严重制约了收入预测质量，迫切需要构建能够满足预测要求的基础数据库，为收入预测提供依据和支撑。
第三，保证收入预测机构的独立性和竞争性。为防止政府部门刻意低估财政收入，可以成立专门的独立机构进行收入预测，或是让人民代表大会常务委员会从一开始就参与到预算编制中去，也可以组织第三方的收入预测机构。以此来限制约束政府利用“编制并执行预算的大权”谋“私”利。
第四，强化超收资金的管理。修改《预算法》，将超收资金的使用纳入严格的预算管理，政府对其使用没有额外的“自由裁量权”，从法律上约束政府低估财政收入的行为。政府必须对超收收入做详细的规定——包括使用途径、审批制度、监督部门等，将所有财政收入纳入预算内管理，为形成一个覆盖政府全部收入的政府预算提供条件。
①引自2011年美国皮尤研究中心：《州收入预测：水晶球的裂缝》，http://www.pewstates.org/research/reports/states-revenue-estimating-85899376512。
②联邦政府也会对国民经济进行预测，州政府也可以参考这一预测。
③因为美国收入主要来自所得税，收入预测模型主要考虑消费者行为。
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