中国保险市场结构与政府监管的均衡性研究，本文主要内容关键词为：中国论文,保险市场论文,结构论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国保险业已从传统的强垄断市场结构逐渐分解开来。20年来中国保险市场结构发生了深刻的变化，同时，政府的监管结构也在不断地变化，以实现政府监管与中国保险业新的市场结构的匹配与均衡。在整个动态均衡过程中，我们既看到了市场结构的动态性，也看到了政府监管的滞后性，以及涉及各个利益主体利益调整的政府监管与市场结构再均衡的复杂性。当然，一旦市场结构发生变化，尽管新的均衡过程是一个十分复杂的博弈过程，出于利益的驱动和政府对社会福利的追求，最终会实现保险市场结构与政府监管的匹配与均衡。
一、中国保险市场结构的动态变迁分析
历史上，中国内地的保险市场处于寡头垄断局面：中国人寿／中国人保居于垄断地位，而另外两家全国保险公司平安保险和太平洋保险则在过去的十年间获得飞快的发展。2002年底市场上前四家公司一共占有了92%的市场份额，而外资保险公司的份额约为1%～2%，这表明，在中国保险市场上，国有及国有控股保险公司占主导地位，寡头垄断特征明显，同时股份制公司如泰康人寿、新华人寿、华泰保险等快速成长，市场份额进一步扩大。保险市场全方位对外开放，中、外资保险公司平等竞争，中资保险公司日益成熟。外资、合资保险公司的数量和市场份额都将增加。在中国初步形成以经营主体多元化、运行机制市场化、经营方式集约化、政府监管法制化、从业人员专业化和行业发展国际化为特征的保险市场体系。在下表我们概括一下中国保险业的发展史：
从上表我们可以看出中国保险业的初始市场结构。一般来说，被认为垄断程度较高的行业主要是由当时的技术水平、成本结构和市场需求水平等因素共同决定的，但对于中国的保险业而言，形成初始的垄断的市场结构在很大程度上是由于当时国家采取的高度集权体制和对保险的错误认识，带有很强的行政强制色彩。在需求方面，20世纪80年代前，中国实行计划经济体制，居民的可支配收入仅能满足人们的基本生活需求，保险产品成为昂贵的奢侈品。同时，保险业是经营风险的金融行业，它要求保险企业有充足的资本，即需要有巨大的启动资本。两者的共同作用导致对保险的需求水平难以满足规模经济的运行要求；由边际成本与需求曲线决定的保险市场的市场容量远远小于其临界产量，从而使保险业具有强垄断特点。
始于20世纪80年代的经济体制改革的最重要特征是改革开放——引入市场经济体制，这成为推动中国保险业市场结构变迁的直接动力和源泉。经过20多年的改革开放，中国保险业的体制环境和需求结构发生了质的变化，直接导致了单一垄断市场结构的逐渐崩溃。
经济体制改革推动了保险市场结构的变化。引入市场经济的经济体制改革是通过需求扩张推动了保险业市场结构的变迁。20世纪80年代以来，以将竞争行业的国有企业逐渐推向市场为特征的城市经济体制改革开始推行，同时允许多种经济成分并存。市场经济的要义在于由市场来均衡商品的供给和需求，决定商品的价格。厂商要在市场上生存发展，就必须及时发现降低成本的途径，随时追踪市场需求的热点，只有这样，才能确立其在市场上的优势地位，扩展企业的利润空间，企业在市场中的奋斗过程也提升了其自身的管理水平。
经济体制改革是导致保险业市场结构发生变迁的环境因素，它还不能完成保险业市场结构的实质性变化。保险业在体制变革的同时也改变了该行业的成本结构和需求结构，使其市场结构开始从强垄断经过弱垄断的过渡，向部分竞争的市场结构变迁。一方面，范围经济带来了经营成本的节约。尽管在保险业内还是产、寿险分业经营，但产、寿险公司在各自的经营领域内通过开发多样化的产品、开辟多样化的销售渠道等策略，业务呈现多元化，用多种业务分摊网点建设等带来的组织成本，使每种业务的成本大幅度下降。这种范围经济带来的成本节约使保险行业的平均成本曲线和边际成本曲线进一步向下移动，市场容量进一步扩大。另一方面，需求更富有弹性。如果需求结构不发生较大的变化，单是成本结构的变化还不足以导致单一垄断市场结构的崩溃。在现代金融经济条件下，除金融工具、保险产品和营销渠道的相互渗透和融合带来范围经济的好处外，其经济学意义还在于：保单所承载的业务内涵，可以形成对传统金融业务和其他投资业务的替代竞争。近年出现的大量金融工具丰富了人们对投资方式的选择。这些变化使保险行业的需求曲线变得更加平坦、更富有弹性。富有弹性的需求曲线和边际成本曲线交点所决定的市场容量，大于相对刚性需求曲线所对应的市场容量，这种变化进一步动摇了保险业的市场结构。
而且，最近几年有两大事件已经不可逆转地改变了中国保险业的发展进程。首先，加入WTO明显地加剧了中国保险市场早期发展阶段的竞争。从经济学的角度来说，只有在充分竞争的条件下才能达到实现社会福利的最大化，过度竞争或垄断都会造成社会福利的损失。从国内保险业的情况看，保险市场还处在市场培育的初级阶段，基本的竞争格局是寡头垄断、几家挑战、多家跟进的形势。在国内保险业囿于自身的种种限制难以实现充分竞争的现实情况下，引进洋保险会带来技术、管理以至企业文化上的变化。毕竟外资保险公司长时期处于西方浓厚的商业环境里，形成了自己独特的一套经营体系和创新机制，通过国外保险公司带来的变化，将调动民众投保的积极性，激发中国巨大的市场需求，规范保险业的经营，引导保险业进入更高层次的竞争，共同把整个保险市场做大。即使国内保险业所占得的份额缩小，但总体市场的成倍扩大，使得利润还是增大了，我国保险业会从中获得许多无形的好处。其次，成立于1998年的中国保监会对中国的保险业实行着严格的监管，而从全球来看，保险业所受的监管是较为松散的。鉴于这些变化，中国保险业的未来发展将介于封闭的北亚市场和非常开放的香港市场之间。加入WTO前，中国保险业基本上是对外封闭的，尽管国内在有限的产品和地域上实施了对外资的开放。外资保险公司的份额停留在低于2%的水平上，无论寿险抑或非寿险均如此。然而，随着中国加入WTO，外资保险公司将会在三年后几乎毫无限制地开展业务，必将对中国保险市场结构产生重大影响。
当然，就目前而言，中国保险市场上中资保险公司的市场集中度还很高，2002年中资保险公司前四家的集中度为92%以上（最大的三家产、寿险公司的业务占到产险市场的94.8%和寿险市场份额的91.1%），说明中国保险市场竞争机制发挥的作用还十分有限，市场竞争不充分。用波特(M.Porter)的产业竞争理论来分析，保险市场中不仅存在现有保险公司的竞争，而且还有来自保险替代品市场以及保险市场潜在进入者的竞争，保险市场中企业的市场集中度，对保险公司竞争力发挥着巨大的影响。在集中度过低的保险市场中，由于保险公司数量多，保险市场进入自由，不存在明显的规模经济效应，保险产业竞争力较弱；市场集中度过高的保险市场，进入壁垒较高，存在规模不经济效应，而且，这种市场格局往往是由于政府行为所致，保险产业本身的竞争力并不强；而市场集中度适中的保险市场，产品之间差异较显著，保险替代产品无法对其产生较大冲击，规模经济效应明显存在，保险产业处于成长的高峰时期，竞争力强。对比中国的保险市场实践，应属于第二种情况。因此，我们的判断是，虽然中国保险市场结构的垄断状态已经被打破，但这种变迁还远没有完成，保险市场的后续重组和整合的速度将更大，在快速变迁过程中也需要保险监管机构随时调整管制结构。
基于对中国保险市场结构变迁的认识，我们认为，政府保护国内市场的传统方式基本不再适用；政府支持国内产业提高国际竞争力的方式必须改变；加快建立统一、开放、公平竞争的国内统一市场；加快转变政府监管方式和监管内容，使政府监管与保险市场结构实现对称和动态的均衡等等。
二、政府监管结构失衡与保险主体行为变异
如果一个行业表现为垄断的市场结构时，与之相对应的政府监管就应该是实行严格的进入管制和价格管制。20世纪80年代以前的中国保险业严格说来算不上是一个“行业”，其业务规模和业务范围狭小，就算是一个行业也是独家垄断经营，政府既是保险业的经营者，又是中国保险业的政策制定者和执行者，这种制度安排是政府监管与保险业的垄断市场结构相对称的结果。
前面的分析表明，作为改革开放的结果，中国保险业市场结构也发生了深刻的变化。但市场结构的变化并未完全引起政府监管的政策思路调整，保险业的监管结构开始失衡。这首先表现在保险的法律法规上。尽管修改后的《保险法》体现了保险业现实发展的要求，但在很多方面并未突破原有框架。如《保险法》规定一家保险公司不得同时提供财产保险和人寿保险，同时规定那些在保险法颁布之前成立的保险公司必须将自己的寿险和非寿险业务予以分离，这意味着原来同时经营寿险和非寿险业务的公司将其分开经营即可，事实上在实践中也是这么操作的。尽管允许综合性保险公司的存在并不一定就会导致系统性风险，但是这项法律有可能导致国内的保险公司通过将财险公司的资金转入寿险公司以弥补寿险公司亏损的可能性。因此，尽管一家保险公司从技术上讲无法同时经营财险和寿险两家公司，事实上我们发现通过设立控股一家寿险公司和一家财险公司的金融控股公司就可以达到这一目标。这将使一些专业公司处于竞争的不平等地位；其次，政府监管部门缺乏足够的权威性，在保险公司的市场准入和退出问题上没有实际权力，行政处罚和法律制裁往往也流于形式。同时因定位不清，实际工作中还存在重复监管和监管真空并存的问题，例如工商部门与保监会之间因职能划分不清产生纠纷，保险监管方面多有交叉和重复；第三，尚未实现从以规则为基础的合规性监管向以风险为基础的偿付能力监管过渡。目前的监管重心仍然放在保险机构的市场行为上，对保险公司资本金和资产负债表的审慎监管、对真正的风险评估和风险管理均重视不够。特别是缺少保险机构的跟踪分析，基本还处于事后“救火”的被动状态。同时，监管手段仍以行政手段为主，监管者与被监管者之间的信息严重不对称。
保险业监管结构失衡的直接后果是缺少对新市场结构中经营主体市场行为的管制，这使得优势公司有机会利用其优势地位限制弱小公司的发展，进行不公平的竞争。同时，在竞争对手难以快速成长的情况下，优势公司可以继续保持对市场的控制地位，而这种地位使其在改变服务质量，提高内部效率方面缺乏应有的激励。在捅破市场进入的屏障后，新进入市场的弱小的竞争对手开始抱怨所遭受的不公平竞争待遇；当社会对保险服务的需求得到充分缓解的时候，市场开始由卖方市场向买方市场转化，消费者的注意力逐渐由得到保险服务转向对服务质量和价格合理性的评价。
由于中国保险市场发展的初级阶段和中国保险市场的巨大潜力与容量，新进入的保险公司为了能在市场上尽快扩大其影响和得到可观的市场份额，会想方设法争取客户以提高保费收入。于是，近年来的恶性竞争成为我国保险市场的普遍现象，几乎所有的保险公司都或多或少地通过高返还、高手续费、提高保障范围、帮助企业融资等手段在市场上争揽客户。这种不计后果的竞争行为不仅导致保险公司经营成本不断上升、经营风险日益加大，而且破坏了市场秩序，影响了保险公司的信誉。对于恶性竞争形成的原因，一种观点认为，是由保险公司急功近利、片面追求数量增长，代理人市场混乱等因素所造成，因此需要强化对市场行为的监管；另一种观点则认为，是由于保险公司过于集中形成了竞争过度，因此要限制市场准入。近年来监管部门不断加大查处力度并严格控制新设保险公司，但从实际效果来看，问题并未得到根治，这表明上述两种判断均未抓住要害。我们认为，问题的症结在于，我国保险市场是一个具有较高垄断程度的不完全竞争市场，其基本特征一是市场竞争主体数量过少，二是缺乏市场退出机制。由于市场准入受到严格管制，获取保险执照的公司事实上受到了无形的保护，特别是在目前中资保险公司基本为国有或国有控股的情况下更是如此。在这样的市场中，有效竞争明显不足。
由于中国保险商品的价格受到政府严格管制，不完全竞争并不主要表现在价格上，而是表现在，一是竞争行为扭曲。既然优胜劣汰的市场机制不能发挥作用，经营者当然感受不到市场的压力，不计后果的高风险活动泛滥就成为很自然的事情。二是压低赔付率。抑制投保人正常的合理赔偿要求以获得超额利润。十年来，我国保险业的平均赔付率基本保持在50%～60%之间。而在国外，保险业的赔付率一直很高，如英国、日本的赔付率在80%以上，在美国则曾高达100%。三是设置赔付障碍，所谓“投保容易理赔难”就反映了这种状况。需要指出的是，不完全竞争状况并不排除存在争夺市场份额的激烈商战，但这种颇具破坏性的市场角逐并不能等同于有效竞争，其会造成偿付能力不足、降低服务效率和保险公司的创新能力、加大监管成本、破坏竞争秩序等严重后果。
中国保险市场的特点是公司数量有限但分支机构相当庞大。国有保险公司由于产权制度方面的缺陷，要维持庞大分支机构网络的运行，必然要靠产品高价和行政措施开展业务。而畸形的市场格局和市场准入制度安排上的缺陷，又限制了其他保险公司通过改变产品营销体制降低经营成本的可能性。结果新企业不得不重复国有保险公司“铺摊子”发展业务的老路，市场畸形发展的情况则愈演愈烈。
同时，中国保险市场存在国有保险公司均衡的组织制度与非均衡的经济发展不相匹配的矛盾。现有的国有保险公司，其组织制度是计划体制的“历史产物”，按行政区划自上而下设置，空间分布均匀，机构网点遍布，粗放型运作，组织成本巨大。然而经济发展水平是非均衡性的，必然会与这种均衡的组织制度发生冲突。例如，相当多商品经济不发达的地区所设置的保险公司分支机构人浮于事、入不敷出。新兴股份制保险公司也面临如何突破发展瓶颈的有效选择问题。新兴保险公司在设立之初就担负着以体制外扩张手段促进中国渐进式保险体制改革的重任。发展初期，它们在政府政策扶持之下，保费收入和资产规模迅猛增长。然而，随着外部环境的变化以及保险公司自身问题的积累，使新兴保险公司的成长遇到了瓶颈，原因很简单，那就是股份制保险公司的竞争劣势：从决定竞争程度的因素上看，股份制保险公司的分支机构偏少，筹建和机构网点设置也受到严格限制；从社会形象因素上看，除了个别保险公司在客户中形象不错外，其他保险公司给予客户的信心不足；从社会需求上看，由于股份制保险公司分支机构相对规模较小，大客户的市场占有率不高，整体交易成本较高。
三、保险监管体系改革使保险市场结构与政府监管实现动态均衡
随着中国保险市场结构的变化，政府管制政策也需要进行相应的调整以避免可能出现的市场结构与政府管制的失衡——管制错位现象。虽然这种调整右时显得滞后，但从公众利益目标出发的政府监管总归是要向着与市场结构相匹配的方向运行。
我国保险监管部门在一些微观层次的监管上，诸如保险条款的标准化、投资渠道限制和承诺回报等方面表现非常积极，但是，这并不是中国保监会的终极目标。在长期中，一旦中国的保险业发展较为稳定，中国保监会应该执行一种着眼于保险公司偿付能力层次的监管，而不是现在的这种着眼于产品层次和市场行为层次的监管。
1995年是我国保险业进入重大变革时期的新起点，最重要的事件是《中华人民共和国保险法》的颁布。中国政府开始理顺保险业的管理结构，为对等竞争做准备。并开始着手考虑进一步放松市场进入管制，实行扶持竞争对手的非对称管制，完善相关政策法规，对中国人民保险公司的分拆重组，以在中国保险市场营造一种竞争的市场环境和氛围。在这一时期，中国保险市场主体以较快的速度增加。随着中国加入WTO，中国保险市场的竞争范围和竞争程度将大大扩大和提升，市场结构也将随之快速变迁，这要求中国的监管结构要能实现动态的匹配。从发达国家的保险市场来看，保险监管机构一般都相对独立，法律法规较为健全。相比之下，我国的保险监管仍带有计划经济的痕迹，如重视机构设置、条款规章的审批，而缺乏对资本条件、信息披露、偿付能力、资金营运等实质经营状况的有效监管。
我们已经注意到，从2002年起，中国保监会的监管手段与监管模式已在悄然发生着变化。1998年保监会成立之初，保监会作为规则的制定者与规则的监督者更多是在指导、协调保险业务的发展。2002年，《保险法》作了修订，保监会出台了一系列的规定，开始了保险监管的角色转变。保险监管的目标是依法规范各类保险活动、保险当事人、加强行业监管。如果说以前的保险监管还带有一些计划经济时期的特点，那么目前的监管已在向适应保险业快速发展与变革的需要转变。保险监管政策要在监管目标与各类约束条件的限制下，从以往以稳定性为主要目标的市场行为监管逐渐转变为以追求稳定、效益、发展为目标的多维化监管模式。
1.进一步放松市场准入管制和退出机制的改革。进入壁垒是产生不完全竞争的主要根源之一。打破寡头垄断，保险公司实施小型化、股份化、多种成分化，鼓励市场竞争。与银行业的监管问题一样，营造合理适度竞争，客观上需要大量中小型的、非完全国有的保险企业成为市场主力，市场准入稍稍放松，严格科学监管，形成依据监管和稽核结果的优胜劣汰机制，在行业或监管当局有能力确保投保人利益的前提下实现市场退出通道的畅通。
2.产、寿险互相进入对方的业务领域，实现“第三领域”的开放，鼓励更加专业化的公司经营。2002年修订的新《保险法》允许财险公司经营短期健康保险业务和意外伤害保险业务。目前意外险市场有70多亿元的规模，短期健康险有20亿～30亿元左右的规模。由于意外险的利润较高，寿险公司在这一领域的竞争原本就十分激烈，而财产险公司的进入势必将给寿险公司带来较大冲击。一方面，财产险公司可能通过其原有的车险等业务以搭车的方式进行展业，也可以通过在原险种上附加意外险的方式直接进行销售，这使寿险公司在某些领域里无法与之竞争。不过，从国外保险业发展的经验看，“第三领域”的开放将有利于意外险和健康险市场的发展。相信在不久的将来，寿险公司也可以以自己的优势渗透到财险公司的业务领域中，真正走向产、寿险经营的融合。
3.逐步建立保险监管政策的偿付能力传导机制。保险公司的偿付能力是保障保险公司经营安全和投保人合法权益的最重要的因素，偿付能力监管目前已成为世界各国保险监管的核心内容。传导机制是保险监管政策目标最终得以实现的根本保证，保险监管政策的传导机制选择好了，可以从根本上保证保险监管政策最终目的的实现。即，需要借助什么样的中间指标或机制，保证保险监管政策目标的实现。我们认为对保险公司偿付能力的监管是保险政策作用目标的传导机制，这种传导机制需要通过经济杠杆、行政杠杆和法律杠杆来维系。对保险公司偿付能力进行监管，实际上是对投保人合法预期利益的保护，也是对保险公司市场行为的监督，这有利于保险政策最终目标的实现。已于2003年元旦实施的《保险法》第108条规定：“保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付能力监管指标体系，对保险公司的最低偿付能力实施监控”；同时，中国保监会经过一年的准备，业已修改制定出新的偿付能力管理标准。
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