中国电信业体制演进轨迹：1949-2009，本文主要内容关键词为：电信业论文,中国论文,轨迹论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中华人民共和国成立60多年来，我国电信业体制经历了艰难的改革道路，从计划经济下国家对电信业的完全垄断到20世纪90年代以后放松管制、引入竞争的电信市场化改革，体制变迁始终是这一改革进程中的主要话题。在体制转变的大背景下，电信业的市场结构、产业组织和经济绩效都发生了巨大的变化，时至今日，我国电信业的体制改革进程仍然没有彻底完成，“数网融合”的有效制度安排仍然处于探索阶段。回望60多年来我国电信体制的变迁过程，可以发现，与其他经济主体的改革相同，电信业的体制改革不可避免地存在某种“路径依赖”，当前制度变迁的过程必然受到过去制度安排的影响。因此，探索当前我国电信业体制的有效安排及未来电信业体制的改革方向，更需要深入研究探索我国电信业体制改革的渊源。
在世界范围内，20世纪80年代以后，放松规制、引入竞争、产权私有成为电信产业市场化改革的主导趋势，英国、美国、日本等西方发达国家纷纷改革本国电信产业体制，基本上遵循从垄断走向竞争、从国有控股走向民间投资、从国内走向国外开放的道路。在这些国家电信体制改革的探索过程中，有许多值得借鉴的成功经验。
一、计划经济时代的电信体制建立及变迁：1949-1979年
1949年11月1日中华人民共和国邮电部的正式成立意味着我国邮政和电信业体制的初始创立，鉴于新中国成立之前我国邮政和电信长期处于分营的历史，邮电部采取了“统一领导、分别经营、垂直系统”的管理体制。电信和邮政两大行业由邮电部统一领导，邮电部下属的电信总局和邮政总局分别经营管理电信业和邮政业，两个总局各自垂直管理下属企业。在新中国成立之初，上述管理体制的主要任务便是为实现全国电信和邮政的统一做准备，在完成接管原国民党管辖的电信企业、交接地方和军队部分通信设备以及接管私人通信企业的工作后，新中国电信企业的接收工作基本完成，统一全国邮电工作的条件已经具备[1]。
1950年7月，当时的中央人民政府政务院决定对邮政、电信两大产业实施中央集中的统一管理体制，形成“集中领导、专业分工、邮电合一”的新体制。这是新中国成立后我国邮电体制的首次变化，在新体制下，邮电部对邮政和电信实行统一领导，各专业局对下属企业进行业务指导，但邮政和电信的行政管理的领导实现统一[2]。随后，1952年中央人民政府政务院进一步发布《关于邮电部与地方政府对邮电企业领导关系的决定》，制定了邮电部和地方政府共同管理邮电发展的双重管理体制，确立了邮电部与地方政府共同参与通信建设和管理的基本关系。20世纪50年代确定的“邮电合一”通信体制和双重管理体制成为我国邮电业贯穿计划经济时期的基本组织结构。这一时期确立的体制模式和管理思想在新中国成立后的前30年始终发挥着重要作用，并对改革开放后的电信体制改革产生影响。
在这套电信体制下，虽然中央政府赋予邮电部对邮政和电信行业重要的管理权限，但是随着高度集中的计划经济体制的形成，整个通信行业的实际管理权限集中于中央政府，中央政府对电信部门在财务上实行统收统支，在投资管理上严格控制，而邮电部甚至难以参与邮电业诸如电信投资、资费定价等重要问题的决策(王欧，2001)。计划调控下不断下降的电信价格和邮电企业与利润脱钩的制度安排必然导致电信行业无法形成自身发展的内部激励，造成了邮电企业服务于“政治”和邮电行业的整体亏损，最终导致新中国成立后的前30年电信业极低的发展水平①。因此，改革开放以后，面对社会更加多样化、多层次的通信需求，落后的电信水平便成为经济社会发展的制约瓶颈，变革落后的电信业体制便成为了提高电信水平和促进经济社会发展的迫切要求。
二、改革开放后电信产业政策与体制变迁：1979-1994年
在改革开放之后前15年内，我国电信业实现飞跃式发展，主要得益于政府对电信业投资政策、财税政策和收费政策等产业政策的调整。在投资政策上，形成“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的发展策略，大力扩充投资渠道；在财税政策方面，对邮电部门逐步确定“三个倒一九”政策，即“向国家上交所得税10％、上交非贸易外汇收入10％、偿还预算内拨改贷资金本息10％，保留相应的三个90％”，这一政策一直延续到1994年，形成了对电信部门发展的有效激励；在收费政策上，实行收取市话初装费、邮电附加费等政策，保证电信发展的资金来源(焦方平，2009)。在以上产业政策的推动下，改革开放后的前15年电信固定资产投资总额达900多亿元，是之前30年投资总额的十几倍，电信技术装备无论从数量上还是从技术发展水平上都发生了飞跃性的变化。可以说，改革开放后的前15年我国电信行业的飞速发展与当时的计划经济管理体制下的垄断经营是分不开的，正是充分发挥了国家垄断、统一经营的优势，依靠政策扶持，才使电信业实现了跨越式发展。
然而，在此时期内，我国电信业的体制改革与制度创新却远远滞后于其生产力的发展，我国的电信体制在面向市场化的改革中，基本上采取在原先管理体制上进行小幅度调整的模式，根本的管理模式依然停留在计划经济管理的框架内，但整个电信业的管理体制(如政企不分、双重管理)并未发生实质变化。在双重管理体制(条块结合)的影响下，我国形成了隶属于不同政府部门的几十个部门专用网和数千个地区专用网，这种“条块”分割的网络造成了大量的重复建设，而不同专用网络设备标准的不统一，又对网络的连通带来了极大的困难，人为地造成交易成本的上升，在付出了重复建设的沉重代价的同时，既难以形成统一的网络以发挥其规模效应，又由于政企不分难以展开有效的市场竞争以获得竞争的收益，从而造成政府管理和市场资源配置双重的低效率。
三、电信业市场化体制改革的高峰：1994-2004年
1994年中国联合通信有限公司(以下简称中国联通)的成立是我国电信业体制改革的标志性事件，意味着我国电信市场从此结束了独家垄断的年代，进入寡头竞争的时期。
(一)非对称双寡头竞争时代：1994-1998年
在中国联通进入市场前，我国电信业的体制结构见图一。整个电信市场由高度垄断的公用网和众多的专用网组成，各网络间重复建设问题严重，并且不同网络标准不一，网络间连接成本极高。而此时的我国公用电信业由邮电部独家垄断经营，邮电部既是国家电信政策的制定者和政府管理机构，同时又是电信业的经营者。作为行政机构，邮电部受到国务院和当时的国家计划管理委员会(国家计委)的监管，国务院制定各项电信法规，且电信资费政策都必须被国家计委批准，而作为大型国有企业，电信总局还受国家经济贸易委员会(国家经贸委)的监督。在各部门之间，由于电子工业部负责电子制造和信息系统的建设、国家海洋局负责海底通信电缆的铺设，邮电部还必须与当时的电子产业部和国家海洋局密切合作[3]。在这样的体制结构下，邮电政企合一、行政垄断却并不独立，造成了电信业高额的生产成本、低劣的生产效率和服务品质，却享受着超额的垄断利润。
1994年中国联通的成立正是为解决上述问题各方利益博弈的结果，电力部、电子工业部和铁道部共同组建中国联通，挂靠国家经贸委，进入公用电信业，形成我国电信市场的双寡头垄断结构。在《国务院关于同意组建中国联合通信有限公司的批复》(下简称《批复》)中，可看到政府对于成立中国联通的态度，在《批复》中规定中国联通的业务范围大致包括：“对铁道部、电力部的专用通信网进行改造、完善……将富余能力向社会提供长话业务”、“在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地方开展市话业务”、“还可经营无线通信(包括移动通信)业务和电信增值业务”、“三部以外的专用网可以加入联通，但不允许另行组建公司”。可见，中国联通虽然获准经营的业务范围十分广泛，但政府的态度更侧重于建立一个统一的电信网，而中国联通实际上只是对原有公用网的补充和加强。这一点可以在中国联通成立后我国电信市场的发展格局上得以充分的说明。
中国联通进入市场后，1995年邮电部将其企业职能部门拆分开，成立独立法人公司中国电信，邮电部则作为监管机构，电信市场正式进入电信、联通双寡头竞争时代。然而此后的市场发展却并未呈现普遍期望的结果。在中国联通获得的各项业务中，在长途和固定电话业务方面，由于联通没有自己的基础网络，发展长途和固定电话业务需要接入和租用中国电信的基础信息网，在接入和租用费用上受到价格歧视，因此实际上联通在此类业务上对电信而言毫无竞争可言。当时中国联通的策略是发展获利能力最强、进入成本最低的移动通信业务，其最初目标是到2000年底占领我国移动通信市场收入份额的30％，然而到1999年底中国电信拆分之前，中国联通仅占移动通信市场份额的5％。电信市场呈现明显的“非对称双寡头结构”，中国联通市场份额过小，根本无法形成有效竞争，并且中国移动作为电信市场的主导企业拥有巨大的市场支配力量，为了保持巨额垄断利润，中国移动通过“接入限制”、“网间资费”、“资源分配”等各种壁垒阻碍中国联通的发展。因此，“双寡头垄断”并未使我国电信业的发展达到普遍预期，我国电信业结构必须进行进一步的市场重组。
(二)两次电信分拆：1998-2004年
图一 1994年之前我国电信业体制结构
1998年，全国人大通过决议，在邮电部、电子工业部的基础上组建信息产业部，同时将广播电视部、中国航天总公司、中国航空总公司的通信管理部门并入信息产业部，信息产业部的建立一定程度上实现了电信业的政企分开，为我国电信企业的公平竞争提供了可能。1999年2月，信息产业部的电信重组方案得到国务院批准，将原中国电信按专业分解成中国电信、中国移动、国信寻呼和中国卫星通讯；同时，信息产业部也采取一系列政策加强了对中国联通的扶持：如国信寻呼并入中国联通、授予联通CDMA网络经营权、铁通通信业务注入联通、允许联通提供低价服务等。此外，吉通、网通、铁通相继进入电信市场，到2000年电信市场呈现群雄逐鹿的局面(见表1)。
从第一次电信分拆的结果来看，虽然市场上形成了多家运营商同时竞争的局面，但是我国电信“一支独大”情况并未得到实质改善，尤其在固话、长途电话和互联网市场仍占据绝对优势，我国电信必须进行第二次分拆(蒋红娟，2007)。2001年12月，信息产业部宣布国务院批准中国电信南北拆分方案，根据《中国电信横切方案》，我国电信市场区域被划分为南、北两个部分：华北地区、东北地区和河南、山东共10个省份归属中国电信北方部分，长江以南和西北地区共21个省份归属中国电信南方部分。北方部分和原中国网通、中国吉通重组为新中国网络通信集团公司，南方部分全称为中国电信企业集团公司。这次拆分重组，改变了电信市场上中国电信一家独大的不均衡格局，电信市场形成“5+1”②的竞争格局，市场上各企业力量趋于均衡。
回顾1994-2004年电信业市场化改革(见图二，下页)，破除垄断、形成竞争是这一期间改革的主要思路。无论是第一次纵向分拆还是第二次横向分拆，目的都是为了打破电信市场独家垄断的局面，形成市场上多家有效竞争的结果。然而第一次分拆根本无法威胁我国电信主导企业的市场地位；第二次纵向分拆虽然从市场份额上看形成了比较均衡的市场格局，但是这种均衡是按区域简单划分的，在电信企业具体经营业务方面，由于拆分之前各企业分业经营，企业具体业务并没有实质竞争(见表2)，如在本地固定电话业务上，实质是把本地电话市场的全国性垄断变为南、北区域性垄断，并没有形成本地电话市场上的竞争局面。在移动市场上，由于对全球电信技术发展缺乏前瞻性判断，无法预料到寡头垄断的中国电信在被南北肢解后，中国移动会成为更大的寡头，此次重组遗留的问题便成为后来电信业再次重组的体制根源。
四、新技术条件下电信业体制改革的挑战：2004-2009年
2004年之后，移动技术的快速发展超出意料，我国电信市场出现新的市场结构失衡问题。随着移动通信技术的成熟和移动电信网络的建设，移动网络开始侵蚀固话业务，从2006年的四大运营商的中期财务报告中可以看出：中国移动上半年实现净利润302亿元，同比增长25.5％；中国联通28亿元，增长20.2％。两大固网运营商分别是中国电信140.8亿元、中国网通70.9亿元，同期分别下降4.2％和7.7％。2007年上半年，中国移动营业收入已经达到1665.8亿元，增长21.6％，净利润379亿元，增长25.7％；而中国电信2007年上半年营业收入为886.2亿元，同比增长了1.5％，但净利润下降了4.8％，降至134.8亿元。较为严峻的情况是语音业务收入被移动通信快速分流，语音业务收入减至569.97亿元，同比下降6.9％。另外，中国网通一直步履维艰，2007年上半年营业收入下降0.7％，仅为415亿元，利润下降5.4％，仅为67.1亿元③。电信市场形成了中国移动一家独大的问题，分业经营导致市场格局出现了新的变化，移动通信市场回归“非对称寡头垄断”市场格局。
图二 我国电信两次重组路线：1994-2002年
为推动电信市场结构进一步完善，促进电信企业之间形成有效竞争格局，第三次拆分重组在2008年开始启动。2008年5月24日，新组建的工业与信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布了《关于深化电信体制改革的通告》(以下简称《通告》)。《通告》给出了“五合三”的重组模式，即发放三张3G牌照，支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体。具体的重组模式为：中国电信收购中国联通CDMA网，中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动(见图三)，我国的基础电信运营商正式进入了全业务运营的时代。三家电信运营商都将拥有全业务经营的资格与牌照，中国移动参照我国自主知识产权的TD-SCDMA技术标准，中国联通参照WCDMA技术标准，中国电信参照CDMA2000技术标准建设新网络(见表3，下页)。
从重组后两年的发展情况看，中国移动在今后一段时期之内仍将占据市场先机，其客户规模与资源稀缺性领先于竞争对手，而其弱势则在固网建设起步较晚以及移动通信网络建设采用的TD-SCDMA技术尚不够成熟，在实际建设与经营存在风险；新联通的3G标准将采用WCDMA技术，这是较为成熟的一项技术，而且原中国网通的固网技术也已经较为成熟，因此在网络融合等关键环节具备成本优势，但因联通历来在市场中的弱势地位，其未来发展仍然面临着强劲的挑战；中国电信则在近两年的发展中表现出较强的竞争优势，由于其合并的联通CDMA网络已经运营比较成熟，采用的CDMA2000技术标准也已经相对成熟，加之在固网等领域处于领先地位，因此预期其平稳渡过融合期后发展势头将会更为强劲。
五、我国电信业体制改革的问题及国际比较
经过近几十年来的电信改革，我国电信业竞争性的市场格局基本形成；政企不分的状况得到了改善，企业的市场主体地位确立。但基于竞争的规制制度尚未真正建立。伴随着电信业技术的快速发展，出现了一些问题。
(一)竞争机制不完整
图三 电信第三次重组
无论是中国电信的两次分拆，还是2008年电信市场的再次重组，其目的都是打破垄断、削弱垄断。原中国电信的两次分拆，分拆力度都不够，中国移动在移动市场占主导地位，中国网通和中国电信事实上垄断了各自地域的固定业务。垄断得到削弱，但并未打破。虽然目前看来，电信市场第三次重组后市场表现不明朗，但是重组之后中国移动组织架构不变，拥有3.9亿GSM用户，仍然是每天2亿元以上的利润，新联通和新电信在短期内仍难以撼动新移动在市场中的地位，未来电信市场仍有可能出现新移动“一支独大”的局面。
另外，电信企业事实上仍不是完全意义上的市场竞争主体，现在的电信企业只是不与原来的主管部门信息产业部政企一体了。现在的各大电信企业都属于国资委，国资委名义上不是政府机构，实质上同政府机构是没有什么本质区别的权力机关，电信行业的政企并未彻底分开。将各主要电信经营企业都改造为符合现代企业制度的独立的市场竞争主体，政企分开也应与产权制度的改革同步进行。
(二)规制缺位
政府规制缺位主要表现在对电信企业恶性竞争、侵犯消费者权益的事件不作为，例如毁坏竞争企业网络基础设施、欺骗客户的行为屡见不鲜，监管机构对企业此类不正当行为无可奈何。监管不力的根源仍在于电信体制改革的不彻底，一方面规制机构根本不存在必须进行有效规制的压力，管好管坏无所谓；另一方面对规制机构的授权也不够，规制机构对违规企业基本上没有多大的查处权。
同时，在计划体制向市场体制转变的过渡期，各种规制方法均处于重建期，建章建制并加以实行需要高素质的人力资源，但在目前的电信规制机构人员力量明显不足。从现有电信规制机构的管理人员数量和素质看，不足以支持有力的规制。
(三)产权改革滞后
竞争是市场的基础，而产权则是竞争的基础。所以产权的改革应该是电信改革基础之基础。上述我国当前电信市场竞争和规制中存在的种种问题(竞争不足和规制缺位)，根源于竞争主体国有产权的问题。虽然我国电信业在引入竞争机制方面经历了数次拆分和三次重组，但是新的基础电信运营商基本上还是国有企业，结果是仅仅打破了厂商界面的垄断，并没有形成有效的电信市场竞争。即使在第三次重组前已经上市的中国联通、中国移动、中国电信和中国网通，其公司可流通的股份在其资产总量中所占的比例也是非常有限的，而且可流通的份额和可用于市场化决策的权力是不对称的。国内电信企业无论怎样重组，股权结构存在的一个共同特点是，股权构成相对单一，国有股权占据绝对控制地位，且一股独大现象较为严重。
我国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则，如取消不对称管制，禁止滥用行政权力限制竞争等。因为竞争的前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正意义上的竞争。
(四)发达国家电信市场化的经验
20世纪末，发达国家和发展中国家先后在电信行业打破垄断、引入竞争，由于各国电信业以前普遍实行的是垄断经营和国有制，因此竞争的引入首先就是对原有垄断经营体制和管制制度进行改革。William H.Melody对发达国家的电信改革进行了详细的对比和总结，在他的总结中认为成功的电信体制改革必须包括以下几点[4]：
第一，立法先行，政企分离，促进有效竞争。发达国家在电信管制中都强调法律和依法而制定的政策，政府要主动消除保护现行电信垄断运营商、阻碍新进入者竞争的法律，同时法律对政府和企业都有严格的约束。因此，政策背后的法律依据是电信管制改革成功与否的关键所在。
第二，市场竞争及市场竞争结构是制定政府管制政策的目标导向。管制机构采取积极措施，促进以往封闭的电信市场的竞争，鼓励多种方法和模式的市场进入，这样不仅促使企业生产效率和社会分配效率的提高，而且能够形成信息发现机制，缓解管制双方的“信息不对称”问题，从而有利于提高政府管制效率。
第三，管制机构保持中立，保护竞争，防止原有垄断电信运营商在由垄断向竞争的过渡中滥用市场支配力，特别是对与现行垄断电信运营商互联互通的管制。
从我国电信体制改革中呈现的问题和国外电信业改革的成功经验看，我国改革过程中出现的问题也恰恰是电信改革成功总结中强调的问题，因此在探索我国电信进一步改革的方向时，对国内现有电信体制和国外已有的经验都必须充分地考虑。
六、对我国电信业体制的总结和建议
改革开放以来，我国电信业实现了快速发展。自20世纪80年代以来，我国政府给予了电信业大量的政策扶持以及政策激励，使得电信业成为改革开放30多年来发展最快的产业之一。而在众多政府规制行业中，电信产业市场矛盾也最为突出，市场化改革尤其令人关注。历经三次重组之后，我国电信业有效竞争的态势已经明朗，但尚需时间去检验。在顺利渡过“五合三”的融合、转型期的同时，如何构建和谐的电信业结构模式，如何构建和谐的电信监管体系，结合国内外电信业改革的经验，提出以下建议。
(一)尽快建立规范电信市场的法律体系
国际电信业发展的规律表明，电信业的运行和监管是在《电信法》的指导下进行的，先立法，再依法实施改革和监管。加强电信业管理的基本手段以及产业发展的重要保障是依法兴业、依法行政。加快电信法出台的步伐，必须根据行业发展现状对相关法律法规及时地完善以及修订。
同时，电信运营商对消费者的不合理垄断行为，如捆绑销售、垄断高价等，以及运营商之间的不合理竞争，如恶性降价、人为阻碍互联互通等，通过《电信法》的尽早颁布进行规制，也将使监管和处罚有法可依。
(二)建立独立的电信业监管机构
我国的电信运营商受的是多头领导，出资人是国资委，行业主管部门是原信息产业部，还要受到地方政府的领导。现在信息产业部又并进了工业和信息化部，电信业的行政领导结构变得更为复杂。因此，建立独立的电信业监管机构既有必要，又较为紧迫。
独立的监管机构必须将规制制度的设计、制定与规制的执行分离，以加强对电信行业的监管。一方面使规制制度的设计者与监管机构和运营企业的利益脱钩，从国家利益和公众福利的角度来制定电信政策；另一方面使规制机构能彻底贯彻电信业政策，提供自由化及公平竞争的市场环境，保护消费者利益和保护网络安全，合理分配与管理通信资源。
(三)产权改革要与市场结构调整相适应
1994年我国就在电信业引入竞争，1998年电信体制改革进入深化阶段，但所有制改革明显滞后，到目前为止，我国现存的电信服务运营企业，其绝对资本依然是国家资本。而近20年来，发达国家对电信企业所有制结构改革的实践证明，引入民间资本是电信企业优化产权结构的一条有效途径。
基于我国市场经济体制渐进改革的模式以及电信业事关国家网络安全和经济安全两方面的考虑，可以考虑分层次、多环节地推进引入民间资本的改革措施，实行以国有企业为主、多种所有制度并存的所有制结构。一方面可以向民间开放电信企业的股权，改变单一国有股权的结构；另一方面加大电信业准许民营公司进入独立经营的领域范围。
(四)体制改革应具备前瞻性
前瞻性是指要充分考虑信息技术快速发展的特征。我国电信业第二次拆分就是因为没有考虑到后来移动通信技术的飞速发展侵蚀固话网络的问题，导致拆分后移动市场上中国移动的垄断。目前，从全球范围来看，“数网融合、混业经营”已成为电信业发展的潮流，当前电信业体制改革必须考虑到技术和市场的发展前景，为“数网融合”做好法律、规制、监管上的准备，保证“数网竞争”的公平、透明。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国电信业体制变迁历史、问题与经验：1949-2009》。
注释：
①20世纪80年代初，占世界五分之一人口的中国仅有电话主线214万线，仅占世界总线数的0.67％。
②即中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通和中国卫星通信公司。
③数据来源：http//www.it168.com/jtzt/shenlan/zhuanti/yunys/index.shtml，《解析四大电信企业2006年中期报表》。
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