析双重转型时期中国城市规划制度，本文主要内容关键词为：城市规划论文,中国论文,时期论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］TU981
［文献标识码］A ［文章编号］1006—3862（2006）02—0059—05
经过20多年的改革开放，城市规划的社会角色从城市空间发展的策划者转变为城市综合发展的协调者，从对城市空间的设计者转变为城市建设的规范控制者。这种角色的转换使得城市规划对城市建设的作用更加依赖于城市规划制度对直接建设者行为的约束与引导。Munford说：“真正影响城市规划的是政治和经济的转变”。2003年，中共十六届三中全会提出了“完善社会主义市场经济体制若干问题”的决定，这是继1993年中共十四届三中全会做出“建立社会主义市场经济”后一个承前启后的标志事件。与经济飞速增长同步的，是深刻的社会转型进入高潮期，即从传统社会向现代社会的转变。这一切都告诉我们，城市规划即将进入一个新时期。城市规划制度建设必须在这个具有标志意义的时点上，探寻城市规划面对的社会问题的根源，剖析转型期城市规划制度安排的异化与不足，才能理性和有效地进行下一步的制度改革与创新。
1 经济转轨与中国城市规划制度异化
我国新时期改革的开端始于1978年的解放思想、承认市场作用。然而这个开端并不必然带来对理想体制的明晰，事实上也不可能马上明晰，于是我国采取了渐进的“双轨制”改革①。“双轨制”改革的特点是：一、尽量利用初始条件；二、保留了原有政府行政体制；三、“自上而下”的渐进改革。以这种宏观的体制改革为背景，城市规划制度作为社会经济发展的建制之一，也面对着来自意识与实践的双重挑战，被动与主动地探求改革的出路。在改革初期城市规划制度的改革表现出对计划经济体制的较强依赖；而在改革的不断推进中，又表现出对经济效益优先的热衷与盲从。随着经济体制改革的不断完善，市场经济在资源配置中的份额越来越重，城市规划制度安排中的“计划性”显现出了与市场经济体制需求不符的局限性与滞后性；而“过渡性”制度安排又表现出异化与扭曲。
1.1 制度定位的滞后与局限
由于“双轨制”改革中政府对改革的实际推动作用，城市规划作为政府科层制结构中一个部门的地位并未改变，城市规划的组织体系仍然大部分局限于政府体系内部。即使在1991年颁布的《城市规划法》中，对城市规划制度安排也未有实质性的变动。这种制度定位上的局限使得城市规划制度的直接权力来源仍然是城市政府，而面对城市建设投资主体多元化，不同利益主体偏好多元化时，无法突破将城市政府作为规划成果需求者的局限，唯其马首是瞻。这样，一方面，城市规划制度缺乏对政府角色的正确认识，将政府假设为理想中的公共利益的代言人，认为政府的决策动机和决策实施都是代表人民意志的，是公平公正的。对政府政治道德的良好预设使得城市规划制度的约束对象是不包括城市政府在内的“单位和个人”。然而在经济的实际运作中，政府作为公共利益集团也具有自己的特殊利益，政府组织内部也存在着复杂的利益机制，缺乏对政府利益偏好的认识，使得对政府行为的约束缺位，为政府在城市建设中的“寻租”行为和为彰显其“政迹”而推动的“看得见工程”埋下了制度隐患。另一方面，城市规划在国家行政力量的保护下，其设计成果的执行是由行政强制力保证实施的。由于缺乏对规划可实施性研究和考察的动力，城市规划学科仍满足于是“一门科学”，寄希望于发现城市发展的真理。这样，城市规划制度的充实主要体现在架构覆盖各空间层面的规划编制体系和探索城市规划技法上。规划编制工作没有能够进入一种根据实施反馈的信息，经常性地进行调整和不断适应的主动和积极状态②。城市规划师仍然习惯于用规划图纸（plan）对照规划过的城市开发的状况来判定城市规划（planning）的有效或失效。这种状况的根源同样是由于规划定位的滞后与局限。
1.2 “效率优先”与规划制度价值判断的扭曲
计划经济实施30年后，人们已经从计划经济体制引导国家至繁荣昌盛的理想憧憬中清醒过来，唯有经济增长是可以团结全民的共同目标。政府、市民、规划界在对经济增长的支持态度上达到了前所未有的默契。如果说“经济增长”是追求的结果的话，“效率优先”便是追求的准则了。对这一准则的崇尚与狂热，在城市规划制度局限与缺位的情况下，使城市规划制度安排中出现了价值判断的扭曲。
权力下放使地方政府成为推动经济的主要力量，然而转型初期政府财力薄弱与推动经济发展的责任成为一对矛盾。城市政府必须找到某种方法，可将政府规划转化为市场行为。外来资金的流动性引发了城市之间的竞争。由于相信外来投资寻找的是低成本因素，吸引投资的竞争因此转化为压低生产成本的竞争。土地补贴或减免税收成为地方政府刺激市场发展的有力手段。作为城市土地分配与空间安排的城市规划受到了前所未有的重视。政府需求在城市规划领域的表达便是城市土地的大规模扩张并以尽可能低的价格吸引开发商③。同时，城市规划也以一种主动的姿态为满足政府需求进行对市场运作规律的探索，“城市经营”理念应运而生。
这种对于“经济增长”和“效益优先”的过分热情和强调，城市规划受政府和企业的影响而将关注的焦点锁定在GDP的变化和城市的扩展速度效率上，而有意或无意地忽略了产出的结构和哪些人因增长而受益。由片面强调“效率优先”引发的种种城市问题——城市碎片化、利益冲突激化、城市环境恶化——迫使城市规划必须认识到经济增长了而社会领域无任何进展甚至倒退的状况必须改变，城市规划的核心价值也面临着再次的考核与界定。
1.3 城市规划制度绩效评价标准的异化
对城市规划制度绩效的评价既与其定位有关，又与其价值判断有关。前者决定了由谁评价及评价的方法，后者决定了评价的标准和内容。由于城市政府对城市规划的实际支配权，对城市规划制度绩效的评价常常是由政府部门作出的。对市场发展的刺激是城市规划受到重视的原始动因。吸引了多少外来投资，带来了多少财政收入原本是考核政府官员政绩的指标，这时也部分地转嫁到对城市规划制度绩效的考核上来。对“数字”的狂热与以“数字”作为评价标准在相互强化中使城市规划制度的价值取向进一步扭曲。城市规划制度建设最初的社会理想与人文精神在制度安排与实际操作中消逝殆尽，或只沦为学术领域中的空谈。对城市规划制度另一个更直接的评价标准是城市规划制度引导城市建设的实际效果。对政府业绩的追求促使决策者往往将资源主要用于任期内能够做出成果，“看得见”的项目中；而对城市长期发展状况的评价，却又局限于对“规划蓝图”的落实情况。这两种相互对立的评价标准使城市规划制度限于自身定位，处于既无力又无奈的境地。
2 社会转型与中国城市规划制度短缺
对“经济增长”和“效率优先”的过度强调，使城市规划制度更多地根据功能主义原则，将精力放在迎合和推动市场发展上，本质上起着一种保障城市发展中经济绩效的作用；而对日益严重的城市社会阶层分化、收入差距扩大、空间隔离、社会不公平等现象却持漠视甚至故意忽视的态度。这一方面是由于相对于经济绩效而言，社会的发展与进步是一个宽泛的概念，并没有统一的评价标准；并且，由于社会效应的量变积累过程通常较长，一般在量变过程中不易被察觉，不像经济效应那样可量化性高，容易被感知。另一方面，在城市规划制度结构中，缺乏对城市规划实施社会性的考察。因而，虽然城市规划面对的社会问题已在理论界有所探讨，却未能真正反映在实践当中④。社会转型中普遍的制度短缺及制度设计不足的问题主要表现在以下几个方面。
2.1 对规划主体的约束与保障不足
制度可以概括为关于博弈重复进行的主要方式的共有理念⑤。城市规划制度作为城市建设的规范控制准则，关系到全体市民的生活空间，也应是全体市民的“共有理念”⑥。也就是说，城市规划的服务主体和约束主体应该是相同的，既包括企业、开发商和全体市民也包括城市政府。然而由于城市规划制度定位上的局限，政府往往被排除在城市规划制度的约束之外并且以服务主体的身份左右着城市规划制度的价值判断。因此，城市规划的“制度供给”也就往往朝着对政府和某些集团有利的方向倾斜。对城市政府的约束不足使城市政府通过权力干预和权力寻租将巨额的社会财富据为己有。他们利用其国有土地管理者的地位，以其并不真正拥有的土地谋取“租金”，引起了城市建设中的土地低效开发、滥建“开发区”、房地产过热等不良现象。企业和开发商凭借资金的优势，成为堪与政府讨价还价的主要抗衡力量，因而也成为城市规划制度倾斜的对象。一部分人财富的急剧增加也就意味着另一部分人财富的急剧减少。这些无缘分享到城市建设成果甚至被剥夺了既得利益的人往往是城市的下层民众等弱势群体。他们缺乏组织抗衡的能力，也找不到平等协商的途径。然而，当他们的不满情绪日渐膨胀，在陷入生存危机与精神绝望之时，以激烈的方式来发泄和反抗，社会损失将是巨大的。因此，对广大市民尤其是城市弱势群体的保护与保障应成为城市规划制度供给的重要组成部分。
2.2 协调作用有限
已知制度是在解决行为主体之间的利益最大化目标的冲突中诞生和发展起来的。城市规划制度对城市发展与建设起着综合协调的作用。城市社会的发展并非单一行为主体的同质单向活动，而是众多行为主体异质多向互动的结果。只有把复杂社会的各种力量协调起来形成有效合力，才能获得经济社会效益最大化。然而在现行城市规划制度中这种协调作用是非常有限的。首先，城市规划制度对经济发展与社会发展的均衡缺乏协调。城市规划的作用在于“促进和支持资本的利益，同时又防止这些利益对公共性生活基础的损害”（Friedmann,1987）。也就是说城市规划制度在保障并促进市场运作的同时，要在经济利益与社会利益之间取得平衡。根据社会发展主导方向的需要，这个平衡点并不是固定不变的，而是相应地有所偏移。对“经济增长”的过分强调使城市规划制度异化。经济产出的衡量比社会效益的衡量要容易并易于事先被接受。其次，面对由众多利益相关的个体所构成的城市社会共同体，城市规划只能努力寻求在各类群体中进行沟通、对话，对各种不同的价值观、生活方式和文化偏好在空间层面寻求解释，或者将这些内容转化为不同的空间形态，然后通过协商和谈判，建构一个协同的纲领。从这方面看，城市规划制度的协调作用即是给予不同利益群体表达各自偏好的机会，通过综合共同体成员各自的策略选择而达到一个均衡的结果。这个结果不一定是技术上最优化的结果而是个体满足化的结果。需要强调的是，“满足”并不是占有绝对优势和主导地位的利益团体的满足，而是各个利益集团和全体市民的广泛满足。然而，城市规划制度对政府偏好的顺从带来对企业和开发商偏好的奉迎使城市规划制度沦为这些既得利益集团进一步敛财的工具，失去了其协调作用的积极意义。
2.3 监督与激励机制缺乏
城市是全体市民所共有的财产。因此，从理论上讲，城市规划对城市土地与空间的处置必须遵从全体市民的意志。然而“全体”的概念过于宽泛，而城市规划在实践中也不能逐个征求每个公民的意愿再来形成统一意愿，因而对“全民”意愿的遵从是通过对不同利益群体偏好的征询实现的。对转型期而言，具有权威话语权的是握有权力资本的城市政府和握有财力资本的企业和开发商，普通的市民和社会下层的弱势群体则处于无组织、无地位的“失语”状况。缺乏监督使权力集团通过经济特权或限制准入来创造经济租金；而各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管治和政策制定，并最终服务于自身特殊利益。这两大强势集团在各取所需的结合中以其自身利益偏好代替了其他利益集团的偏好。缺乏激励又使弱势群体在表达意愿时屡屡受挫，无从表达，而选择以非正当的手段来发泄，成为社会的不安定因素。因此，城市规划制度有必要在监督和激励上进行必要的约束。
3 中国城市规划制度的创新方向
前文对转型期城市规划制度安排的不足与异化进行了简要分析，总结了其主要表现并探寻其产生根源。这些制度安排中的问题是渐进式改革付出的必然代价，这些问题的解决又依赖于城市规则制度的发展与创新。显然，在国家渐进的体制改革前提下，规划的改革也必然是渐进的，然而在这个过程中，渐进的方式也是有区别的，过去20年在原有权力范围中努力的量变积累在当前国家与社会关系的重新定义⑦ 基础上已经具有了进行质变的条件和机遇。对城市规划制度的创新也正是找寻如何使规划权力的行使更能紧扣国家和社会的发展需要。
3.1 城市规划制度的权威来源及地位确立
城市规划制度作为一种正式的规则具有两个方面的含义，第一，城市规划制度是依法制定城市建设的引导与控制规则；第二，城市规划制度是处理城市内外、城市内部各个利益集团之间的权利与责任的关系。因此，城市规划制度的权威也来源于这两个方面。一方面，法律赋予它合法的权威。但是1991年通过的城市规划法虽然明确规定了城市规划的法律地位，但其对政府的授权却并未改变政府在城市建设与管理上的核心地位，这也是城市规划的组织体系未能摆脱其计划传统的原因。对政府过多授权大大削弱了城市规划制度的权威性。城市规划制度若要摆脱其局限于政府部门的组织结构和所具有的部门法的特征，必须重新对政府的权力和责任进行明确界定，才能充分发挥其法律授予的权威性。另一方面，随着市场体制的完善和市民自我意识的觉醒，城市建设投资主体多元化和不同利益集团分化的趋势日趋明显，城市规划制度作为协调者的作用愈加重要。城市规划制度作为一种普遍性的制度安排，需要成为各参与主体的共识，表达不同行为主体的意愿。这种来自不同主体的“共有理念”也是城市规划制度的权威来源之一，决定着城市规划制度的执行效果。城市规划制度只有当为全社会，至少是为大多数人所接受时，其行使的权威性才能得到民众的最大支持，由此才能使社会秩序得以维系。城市规划制度的地位是由城市规划制度的权威性决定的。只有充分发挥其合法权威和各利益集团的普遍认同，城市规划制度的地位才能得到认可和巩固。
3.2 城市规划制度安排的核心价值及其侧重
新制度主义⑧ 的理性选择学派⑨ 认为，制度，特别是有效的制度安排，是社会经济政治生活的内在要求，任何制度的产生都体现着对效率的追求。城市规划制度通过提供一系列规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，减少城市建设活动的不确定性和风险性，降低信息成本和交易费用，促进城市发展和社会进步。然而，效率并不是城市规划制度的唯一的价值维度。考察西方城市规划发展历程可以看到，城市规划自产生之日起便具有追求理想社会的传统，而“规划本质是用以改变或维护世界的社会行动和干预行动”⑩。因此，对城市规划制度而言，与效率相辅相成并且更应有所侧重的核心价值应是城市规划制度对社会公平和正义的维护。罗尔斯曾明确指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。(11) ”城市规划制度更是如此，它不仅需要以其有效性来证明它自身，而且更加需要以其正当合理性来证明它自己。城市规划制度如果过度追求某种目标或过度反映某些主体的利益，而使社会的大多数成员对系统的公正原则不具有相同的感觉，则制度遵循的问题将会使之趋于无效。在双重转轨时期复杂的经济、政治背景下，种种社会问题凸现，而公平公正问题日益成为社会焦点，城市规划制度建设必须重新审视其核心价值，不应仅仅侧重于对经济绩效的保障，囿于技术工具的角色，而更应以明确的公平、公正原则为指导，对规划制度进行全方位的改革，努力发挥其社会发展促进作用。
3.3 加强城市规划制度的“协调”与“激励”作用
城市社会的复杂性与多样性决定了城市社会是一个既互助合作又相互冲突的共同体。倡导公共利益或集团利益是城市规划的主要社会功能，然而随着双重转型的不断深入，城市中各利益集团分化并形成相互抗衡的力量格局，城市规划的社会作用不再是简单的“公共利益”所能概括的。因此，城市规划制度的协调作用在满足各社会集团的需要时不容忽视且日显重要。城市建设的秩序性是城市规划制度的协调作用是否得以有效发挥的重要考量，其本意是城市社会资源、机会和各个利益集团的权力是否得以在和谐有序的规则中得到合理分配、有序交往、公平交易。也就是说，加强城市规划制度协调作用的发挥，必须补充和完善对各种社会力量尊重和制衡的规则设计，才会使城市社会有秩序地发展。
任何一种制度都蕴含着特定的激励结构，引导和鼓励制度中个体的偏好和行为，从而影响着整个社会的价值观和道德判断。制度中的个体具有学习能力，“如果制度矩阵鼓励海盗（或者更一般地说是收入再分配后的行为）而非生产性活动，则学习将采取学做更好海盗的形式”(12)。转轨时期种种不完善的和过渡性的制度安排，客观上鼓励了权力寻租。并且随着时间的推移，人们对于这种活动已经具有了普遍的预期，并且由于传统关系秩序(13) 下原本就盛行的官本位和对权威的依附，使城市规划和建设活动中的不平等和社会上不满情绪日益积聚。我们当然不能将希望寄托于公众的承受力，也不能坐视这种积聚以暴力的反抗寻求出口，而是应当尽可能从制度上进行改革，以正义和公平的制度安排培育公众的民主意识，以使城市社会的发展步入良性循环的健康轨道。
4 结语
城市规划制度是指导和协调城市建设与发展的基本手段，是实现政府目标、弥补市场失灵的重要途径，它在配置公共资源、保护城市环境、协调利益关系、维护社会公平、保障社会稳定方面起着重要作用。随着市场经济的逐步完善，社会转型进入关键时期，城市规划制度建设的完善和与社会经济发展的协调程度不仅关系到城市环境的优劣，更关系到政府、市民、各利益团体和社会机构能否和谐相处、通力合作。城市规划制度的建立和发展受到社会经济制度和文化传统的影响和制约，双重转型时期“双轨制”过渡性制度安排和复杂的社会经济背景使城市规划制度呈现出短缺与异化，对这些问题的探讨使我们可以有针对性地进行城市规划制度设计与创新，以使我国的城市规划制度真正有效地发挥作用。
收稿日期：2005—12—12
注释：
① “双轨制”长期以来被认为是中国体制改革的成功典范，它较顺利地解决了旧体制对新制度的激烈排斥而可能导致的改革失败问题。“双轨制”的一个基本逻辑，是允许自发型的新制度安排在不对旧利益格局构成本质影响的前提下，合法地获取制度外的收益。
② 张兵．城市规划实效论．中国建筑工业出版社，1998.
③ 这在前几年城市营建工业区的圈地运动中得到集中体现，有些城市为吸引投资甚至无偿将土地交给开发商使用，这种大规模的城市土地扩张造成严重的耕地流失。
④ 即使有大多也只是形式上的点缀，没有真正起到应有的作用，也相应地缺乏实际意义。
⑤ 青木昌彦（Masakiko Aoki）．什么是制度，我们如何理解制度？周黎安，王珊译，经济社会体制比较，2000(6),33.
⑥ “共有理念”的概念由新制度经济学家青木昌彦（Masahiko Aoki）提出，他将博弈论引入制度分析，认为可以把“博弈重复进行的方式”等同为博弈规则。博弈规则是参与人互动内在产生的，如均衡博弈论者所说的那样，它们被参与人所预期，是自我可实施的。作为共有理念的自我维系系统，其实质是对博弈均衡的扼要表征（Summary representation）或信息浓缩（Compressed information），它作为许多可能的表征形式之一起着协调参与人理念的作用。引自青木昌彦（Masakiko Aoki）：面对比较制度分析，上海远东出版社，2001.
⑦ 社会主义市场经济的发展，促使国家与社会的两者关系，从计划经济下的国有全面主导社会的模式，转变为以社会相对自给为前提的国家与社会互动的模式。引自林尚立：当代中国政府研究，天津人民出版社，2000.4.12(4).17
⑧ 西方的新制度主义（New Institutionalism）是20世纪70年代兴起的一种思想流派，主要存在于经济学、政治学和社会学等学科之中。新制度主义首先出现在经济学领域，然后扩展到政治学和社会学，已经成为一种新的社会科学方法论。参见何建华，新制度主义研究方法及其对伦理学的启示，岭南学刊，2005(3).
⑨ 新制度主义政治学分为三个主要流派：理性选择制度主义、 社会学制度主义和历史制度主义。引自何建华，新制度主义研究方法及其对伦理学的启示，岭南学刊，2005(3),46.
⑩ Neglel Talot:Urban planning Theory Since 1945,Sage Publication,London,1998.
(11) 约翰·罗尔斯：正义论（M），何怀宏译，北京：中国社会科学出版社，1998.
(12) 道格拉斯·C·诺斯：时间进程中的经济成效（J），经济社会体制比较，1995(6)（本文是诺斯1993年12月9日在接收诺贝尔经济学奖时的演讲），19.
(13) 所谓关系秩序，是指在关系的情感、 伦理和工具性等因素的共同作用下，原本用来做人的原则和规范被当作做事的模式，成为交易过程中不可或缺的润滑剂，从而交易组织结构和运作原则更依赖于人，最终使得人情关系融入了制度的运作。参见张含宇：中国社会关系秩序的形成、演变及其对资源配置的影响，甘肃社会科学，2000(2).