论教育法的价值冲突及其选择，本文主要内容关键词为：教育法论文,冲突论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-4808(2004)05-0015-04
教育法是现代社会法律体系中的一个重要组成部分，“是调整国家行使教育权和公民行使受教育权的过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称”[1]。在教育法制建设过程中，引入价值因素，强调“价值涉入”，是我们全面理解教育法的基点。
一 教育法的价值目标：依法管理和依法维权
教育法的价值目标之一是依法管理，提高管理效率。
教育法主要调整的是国家与学校，学校与教师、学生之间的法律关系。这种法律关系具有鲜明的行政法特征，即主体地位的不对等性。这种隶属性的法律关系是国家、学校对教育事业有效管理的法律支撑点，它能保证国家政令和学校管理措施有效运行。它要求国家在行使国家教育权和学校在行使学校管理权的过程中，应贯彻经济、便利原则，尽可能地节约人力、物力、财力，消除不必要的成本消耗，以较小的成本获取较大收益，对教育活动进行有效的管理与控制。同时，由于教育规模的急剧扩张，教育层次、种类的复杂多样，导致了教育行政活动范围迅速扩大。这就要求教育行政部门在严格依法行政的过程中，应具有较大的教育行政裁量权，即教育行政部门可以依据法律法规授权，在其职权范围内根据具体情况和自己的意志，自行判断、自行选择最合适的行为方式和内容的权力，以确保教育行政效率的快速高效。我国《教育法》第十条规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责原则，领导和管理教育工作。”就是通过法律授权，明确各级教育行政部门有权依据法律精神，对复杂多变的教育事务自由裁量，其目的就是对教育事业实施有效的管理。
同时，随着我国教育专业化程度的提高，国家在加强对教育事业宏观规范的基础上，不断扩大各级学校的办学自主权。我国《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构有以下九项权利：1)按照章程自主管理；2)组织实施教育教学活动；3)招收学生或者其他受教育者；4)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；5)对受教育者颁发相应的学业证书；6)聘任教师及其他职工，实施奖励处分；7)管理、使用本单位的设施和经费；8)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；9)法律、法规规定的其他权利。学校作为一个法人组织和法律法规授权组织，根据上述法律规定对其相对人具有领导、管理、命令的权力，而其相对人则处于被领导、被管理和服从的地位。学校这种权力的行使，也是为了保障正常的教育教学秩序，提高教学质量。
显然，法律赋予国家教育行政部门权力和学校对其内部事务自主管理的权力，其目的在于保证我国教育事业的正常运行，提高教育效率。
教育法的价值目标之二是依法维权，即实现教育的公平、公正。
在崇尚自由与平等、民主与法制的现代社会中，人人都是平等的社会主体，其主体地位必须而且应当受到法律的平等保护。因此，在实施依法治教、以法治校的过程中，相对人权利的保护就成为我国教育法制过程中不可忽视的一个问题。而相对人权利的实现不仅取决于权利主体的积极作为，而且需要义务主体积极创造条件来维护相对人的权利。一方面，在教育行政的过程中，由于教育行政主体具有强势地位，而其相对人处于弱势的一方，这就要求教育行政主体的行政行为应严格地限定在法律、法规规定的范围内，并严格遵守法律程序。同时，其自由裁量权的行使也应遵循合法性、合理性原则，以保证相对一方在教育行政过程中受到公正、公平的对待。另一方面，随着公民权利意识和法制观念的增强，相对人参与教育行政过程的权利在法律上得到确认。因为教育行政过程的主导者往往是教育行政主体，相对人要想在教育行政过程中保障自己的权益，就必须了解教育行政活动的有关内容，了解教育行政活动过程所涉及的权益关系。而所有这些只有当相对人积极参与到教育行政过程中才能实现。相对人参与教育行政过程中的权利应是教育法价值目标的重要体现，从而保证教育行政过程的公正性、公开化。另外，一个良好的教育行政活动需要没有偏私，应当行为公平，教育行政主体的一切对相对人可能产生不利影响的权力都应公平地行使，否则就可能产生“不良教育行政”。因此，教育行政过程的公平和没有偏私，正是教育价值目标——依法维权的实现。
教育法的价值目标——依法管理和依法维权，是相辅相成、不可分割的。依法管理是为了保证依法维权的实现，依法维权是依法管理的目的和立足点。
二 教育法的价值冲突及其选择
依法管理和依法维权的价值内蕴应是效率与公平、公正的统一。但是在现实中，效率与公正在一定程度上存在着冲突。效率规定性的一个基本意义就是从一个给定的投入量中获得最大的有效收益，意味着自然资源、社会资源和人文资源的优化（价值最大化），也就是管理效率的最优化。它要求国家、学校在教育的管理过程中尽可能地减少管理过程的成本消耗，但这样可能影响到教育法的公正性。反之，从教育法的公正性出发，则要求管理过程应遵循严格的法律程序，这样又会使教育管理的效率受到一定程度的损害。
但在现实生活之中，人们往往重视教育法的效率目标，而忽视教育法的公正、公平，从而使相对人的合法权益受到损害。
在教育权的发展与分化的过程中，国家教育权始终居于主导地位。一方面，国家通过建立教育行政机关来管理教育事务；另一方面，又通过直接举办教育机构，由学校来组织和行使国家教育的具体职责。随着教育战略地位的增强，政府加强了对教育各方面的干预和协调，国家教育行政权力迅速膨胀。国家教育权向教育领域的全方位渗透，必然产生与此相应的一整套庞大的教育行政机构；同时国家教育权的膨胀又意味着相对人权益受损的可能性增大。国家为了加强对教育事业的管理与控制，通过制定大量的实体法律规范，发布教育规范文件，以及通过对学校的人员任免或学校的设立、变更、撤销等手段来管理教育事务，从而强化政府对教育的管理职能。赋予国家教育权的初衷也许是为了使政府在教育管理系统的整体运转中保持高效、有序和协调，发挥最佳效能，但其结果至少在形式上事与愿违。我们说，“现代社会中行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系。从法律上看，行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较大行政权，在行政过程中处于优越地位，而相对人则明显处于不利的地位”[2]。面对这种状况，就要求国家在行使教育权的过程中，不能单方面地强调管理效率，还应充分考虑相对人的权益。因为公平与效率的冲突并非是非此即彼的，并不具有绝对的排他性，二者还存在着内在的联系。实体法规范了政府与相对人有什么样的作为和不作为，程序法则规范着政府与相对人如何作为与不作为。公正的程序规范有利于防止教育行政主体的专横行为，“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”[2]。因此，公正并非必然排斥效率，同样效率也并非必然排斥公正。例如，一个毫无效率的行政活动过程绝不能说是公正的，因为它意味着有限社会资源的浪费，也不利于社会公正利益的推进。
同时，学校管理权的取得，是基于国家通过直接举办教育机构、由学校来组织行使国家教育的具体职责，其权利相对人主要是教师和学生。随着管理权、办学权、举办权的分离，学校通过制定章程可以自主管理其内部事务，学校对教师、学生和其他相对人具有绝对的管理权。由于受传统的“特别权利关系”的影响，当学校在教育管理与教育教学活动中损害了相对人的权利时，相对人难以得到相应的法律救济。
如前所述，国家教育权与学校管理权的行使，不论从内容还是从方式来看，其基本的价值取向都是如何有效地管理与控制相对人，表现为管理的效率优先，而对相对人权益的保护滞后，甚至在相对人权益的保护上存在着许多法律上的盲点，具体表现为实体法的抽象与概括以及程序法的缺损。
我们认为，在现代法制社会中，依法管理和依法维权应当统筹兼顾，适度平衡。“现代行政法应是平衡法”[3]，即在行政机关与相对人权利、义务的关系中，权利、义务总体上应当是平衡的。由于教育法主要是以行政法律关系的调整为主，所以行政法的这种平衡精神，也应反映到教育法之中。教育法的依法管理和依法维权的价值目标应当是对立统一的，二者应平衡兼顾。特别是在现阶段，一方面，我国的行政效率低下，办事拖拉、推诿，行政权力扩张；另一方面，相对人权利观念淡漠，权益受损现象严重。因此，在教育法价值目标的选择上，更应强调二者的平衡兼顾。正如有学者所言：“行政过程不仅需要效率，即政策所要达到的目标一定能迅速实现，同时也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。”[4]
三 建立以维权为核心的教育法价值的平衡机制
在教育法制化的过程中，由于教育行政主体处于强势地位，而实体法赋予相对人的权利又高度概括与抽象，加之地方教育法制、法规不能做到因地制宜，这就要求我们在细化实体法的基础上，更应在程序上为相对人提供必要的权益保障制度，设置一套防止教育行政权力恣意或滥用的机制。因为相对人权益的保障，不能仅仅停留在实体法上抽象的原则要求及司法审查的事后补救上。重视相对人的主体地位，不仅要求在实体法上赋予其一系列权利，而且要求在程序法上拥有得到公正对待的权利。
因此，在我国现代教育法制建设的进程中，建立以维权为核心的教育法价值的平衡机制就是必然选择。在教育行政的过程中，一方面要为相对人提供一个充分表达自己意见和利益的空间，使相对人为实现其利益最大化进行选择；另一方面使教育行政活动在遵循一定行政法原则的情况下，保持相对的迅捷和灵活度。
我们认为，建立以维权为核心的教育法价值的平衡机制，应遵循“法律保留原则”、“比例原则”，并辅之以“自然公正”为核心的教育听证制度和以效率为中心的教育时效制度及教育行政自由裁量制度。
“所谓‘法律保留原则’，是指对宪法关于公民基本权利的限制等专属立项事项，必须由立法机关通过立法规定，行政机关不得代为规定。行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权。否则，其合法性将受到质疑。”[5]也就是说，教育行政机关、学校在制定部门规章、章程和其他自治规则时，在法律、行政法规、地方性法规和规章没有现行规定的情况下，不能自行设定规则的内容，以限制相对人的权利；学校的章程、其他自治规则不能与国家的法律、法规、地方性法规和规章相冲突，相抵触。教育行政过程中法律保留原则的适用，有助于限制教育行政主体的非法行政和学校非法裁量，维护相对人的权利。
“比例原则，又称‘最小侵害原则’，其基本含义是行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，在做出行政处分、处罚决定时可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使目的和手段之间处于适当的比例。”[5]比例原则要求行政主体在行使国家教育权和学校在行使管理权的过程之中，应充分考虑到目的与手段之间的适度比例，保护相对人的权益。
教育行政过程中“法律保留原则”和“比例原则”的适用，对相对人权利的维护以及对管理效率的提高都不无助益。但要建立以维权为核心的教育法价值平衡机制，仅有上述原则还是不够的。因此，当前更为急迫的是完善我国的教育程序法，在“法律保留原则”与“比例原则”的指导下，建立以“自然公正”为核心的教育听证制度和以效率为中心的教育时效制度及教育行政自由裁量制度。
教育听证制度是教育行政主体在实施影响相对人权利、义务的行为时，相对人有权充分表达自己的意见和利益并为自己辩解的程序制度，其中心意义在于保障相对人得到公正的对待，为相对人尽可能保障自己的权益提供条件。为保障相对人一方在教育行政过程中权益的最大化，还需要建立一系列辅助制度。一是教育行政公开制度，指的是教育行政机关应公开行政活动的内容和信息，为相对人提供必要的咨询，采取行为前公开自己的主体身份，说明行政活动作为或不作为的理由等。二是调查取证制度，这一制度是相对听证制度而言的，因为听证主要是程序参与人相互就某一问题的辩解或反驳，教育行政机关就某一问题提出主张必须依据客观材料，而客观材料的获得必须经过公正的调查，而且这些材料还需经听证过程中双方的“质证”，去伪存真，使行政决定基于客观公正的事实依据。三是教育中的告知制度，主要表现为告知权利和说明理由。四是教育中的回避制度，其基本要求是个人不能作为自己案件的法官，这是避免偏私所必需的程序。
教育时效制度是直接指向教育行政活动的效率目标的，其意义在于通过规定教育行政活动持续的最大时间、范围，确定一个教育行政活动的“可接受的”效率。其目的在于规定整个教育行政过程可持续的最长时间，以防止教育行政机关、学校办事拖拉、效率低下，同时还规定着教育程序、步骤所持续的最长时限，以解决多个相对人之间在各自权利、义务的主张上不能达成一致而相持时所导致的教育管理效率低下问题。如规定教育听证过程的时限，相对人主张某些权利的时限等。
教育行政自由裁量权的实施，对于保证教育行政过程效率的提高具有重要作用。教育行政自由裁量权的实现，要求教育行政主体在不直接涉及相对人权利、义务的教育行政活动过程中，允许其以效率为目标选择其认为合适的行为、步骤、方式等程序规则；同时，在教育行政活动中所涉及的相对人权利、义务较轻或在有关事实简单明晰的情形下，应允许其选择较普通程序更为简便的简易程序处理教育事务，在一些成文法难以规范清楚的地方，也允许教育行政主体依据法律精神采取其认为合适的程序规则。
以“法律保留原则”、“比例原则”为指导，建立以“自然公正”为核心的教育听证制度、以效率为中心的教育时效制度以及教育行政自由裁量制度，不仅有利于教育行政主体的依法管理并提高管理的效率，而且有利于保障相对人的权利，最终建立以维权为核心的教育法价值的平衡机制。