沿海滩涂开发亟需一个总体战略，本文主要内容关键词为：滩涂论文,沿海论文,亟需论文,总体论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
加快滩涂浅海资源的开发利用，已成为上上下下的共识。江苏省提出了“建设海上苏东”的战略，并已经采取了一系列切实可行的措施。盐城市提出了“发展海洋经济，建设海上盐城”的宏伟战略，并正在积极组织实施。然而从目前各方面的条件来看，无论是建设海上苏东或海上盐城，基础和重点只能是滩涂资源的综合开发。江苏省正组织实施“九·五”期间开发利用一百万亩滩涂的“跨世纪工程”，盐城市正在抓紧实施沿海滩涂的“九·五”开发规划。在“八·五”期间滩涂开发取得巨大成就的基础上，近年来又在射阳、大丰、东台集中连片开发了一批沿海新垦区。江苏省开发百万亩滩涂的第一大工程——东台笆斗垦区5万亩荒滩的匡围工程已于今年三月底完成。全市滩涂上已建起了7个机械化农场，滩涂种植业已开始重视规模开发和经营。一批工业骨干企业也相继进入滩涂。外向兴滩有了巨大进展。目前滩涂上已兴办了各类合资、外资企业10多家，更多的外向合作开发项目在洽谈之中。经省政府批准，射阳县滩涂上建立了我市第一家省级外向型农业综合开发区。总之，盐城沿海滩涂经济开发工作已经取得了巨大的成就。多渠道、多形式的大规模开发正在全面铺开，一轮新的开发高潮已经形成。但是，我们也应当认识到，与大规模全面开发工作的要求不相适应的是，沿海滩涂开发中存在着许多一直没有能很好解决，甚至是值得高度重视并急需解决的问题：
一是管理体制不顺。整个盐城沿海滩涂的开发，基本上是一种多头开发、各自为政的局面。国家企业、部队企业、部门企业、地方企业、行政事业单位，各种主体一拥而上，大家都在搞经济开发。由于不同开发主体在建制、体制上的界限和利益关系的差异，小而全、大而全的现象比较严重，零打碎敲，力量分散，形不成合力，滩涂开发未形成总体格局。结果是各行其是，各搞一套，互相影响又互不相让，资源利用率甚低，甚至有浪费和破坏资源的现象。
二是盲目混乱开发。作为一项宏大的社会经济的系统工程，理应在大规模开发之际有明确的指导思想和战略目标，有具体可实施操作的总体规划，特别是总体上的产业布局和产业结构规划。但据笔者所了解到的情况看，到目前为止，还没有形成一个立足长远和永续利用的、能够保证统一组织实施的、权威的宏观产业规划，在开发实践中更没有形成一个区域内合理分工、功能互补的产业布局。各地方各部门的滩涂资源开发利用的产业模式趋同，结构单一。70—80年代基本上是统一的粮棉盐生产，80年代后期至90年代前期基本上是一致主攻海水养殖，特别是对虾生产。经过了连续三年的对虾灾害以后，现在又有大上特种畜禽、水产养殖和在滩纯工业项目的趋向。总之，目前滩涂经济开发还缺乏总体上的产业规划，存在着相当程度的盲目混乱开发问题。如此开发状况，对宝贵的滩涂资源的开发利用是相当不利的。滩涂现在总体上仍如同一张白纸，可以画出最新最美的图画，也可能因胡乱涂鸦而面目全非，丧失其巨大的潜在价值。这个问题与前述第一点的体制不顺有密切联系，但又不仅仅是体制问题，还有遵循有法定权威的总体规划和服从统一管理的问题。因此，解决滩涂开发中的盲目混乱问题，一方面固然要从理顺管理体制着手，另一方面也不能指望用主管部门独家开发经营之类的方式，更重要的是要从社会主义市场经济的发展要求出发，加强宏观的规划和管理工作。目前最紧迫的是首先要有一个立足长远的、统一的宏观产业规划。对于经济开发工作来说，产业规划是总体开发战略的重要组成和主体部分。但是它的制定却不能是仅仅就产业论产业，就事论事，而必须始终遵循经济开发的战略指导思想，紧紧围绕经济开发的战略目标这一核心内容。也就是说，经济开发的实践迫切需要一个长远的产业规划，而这样的一个长远规划只有纳入总体开发战略之中，才能制定的科学合理，才能发挥它的应有作用。
三是开发模式和开发机制的问题。传统的计划经济体制下派生出来的开发模式，是政府作为滩涂开发的主体，国家大规模无偿投资，地方政府平调邻近县市农民的劳动积累，围堤挡潮，兴建水利、交通、能源等基础设施和田间工程以及社会公益事业，然后动员移民迁居或成立企业，垦植经营。开发投入机制并不是一个孤立的问题，开发投入机制的改革也只有纳入总体开发战略之中，才能取得成效。抽象地讲，开发投入机制只是实现总体开发的战略目标的方式方法，手段和途径。目的决定手段，传统计划经济条件下产生的开发投入机制，是和计划经济年代的总体开发的战略指导思想或者说实际的战略意图联系在一起的。虽然历史上并没有提出过明确的全面的开发总体战略，但政府组织大规模垦植开发的实际战略意图是很清楚的。政府之所以不惜代价，大量无偿投入搞滩涂开发，目的就在于增加农副产品的社会供给总量，有助于解决总体上人多地少、难以温饱的问题。即使到现在，增加农副产品供给，特别是粮棉供给总量仍然是政府大规模投入积极性的主要原因。但是，随着社会主义市场经济的发展和社会主义市场经济体制的建立，随着社会经济发展水平的提高和我国整体上已经解决温饱并进入实现小康的阶段，政府投入将更多地考虑价值规律和投资回报，目前中央和省对滩涂开发已采取了拨改贷、拨改投，指望政府继续大规模无偿投入已不再可能，传统的开发模式和开发机制已确实难以为继，及时地转换滩涂开发机制已是势在必行。但是，这种转变或转换，只是为了适应市场经济条件下滩涂开发战略目标的变化，只是滩涂经济开发总体战略转变中的一个有机组成部分。因此，要实现滩涂开发机制的转换，首先有赖于总体开发战略的调整和转换。在继续沿习传统的战略意图的情况下，或者说在新的总体开发战略不清楚和开发战略目标不明确的情况下，对开发投入机制的改革也只能是事倍功半，难以达到预期的效果。
四是粗放经营，效益低下。目前滩涂开发生产基本上还是落后的生产方式，广种薄收的模式。粮食亩产200—250公斤，棉花亩产25—30公斤，对虾生产75公斤左右。农副产品加工能力严重滞后，基本上是输出原料或初级产品。现有滩涂开发企业、单位、项目普遍效益不佳，投资回报率低，一些开发项目和企业亏损严重，甚至到了资不抵债，濒临破产倒闭的地步。有些县级财政仅为滩涂开发债务承担付息就达千万元之多，已经成为地方财政的沉重“包袱”和负担。另外，种植业中滥垦乱植，搞资源掠夺式经营，加工业等把滩涂作为可以无偿滥用的场地和排污场所，造成滩涂生态环境的恶化和海水污染的加剧，赤潮已多次出现，部分水产资源枯竭等等。凡此种种，已对滩涂资源的永续利用、滩涂经济的可持续发展构成严重威胁。造成这种种问题，一方面与传统的开发模式和缺少统一长远的产业规划有关。总体上仍然是小农经济的开发生产方式，零敲碎打，总体规划滞后，形不成规模和气候。另一方面，也与开发技术水平低，开发项目的策划、筛选、实施、配套和后续管理工作跟不上有关。由于开发投入资金的严重不足，在进滩项目上往往存在着来者不拒的现象。不管项目技术含量的高低，是否符合总体开发的战略方向和宏观产业规划，是否经过了真正科学的可行性论证，只要有投入，就一概接受下来。近来还有材料中提出“拿出最好的土地，最好的项目与投资者共创大业”等等。没有能够始终坚持高起点、高标准、高科技开发的指导思想，项目之间也缺少总体上的协调和互相配套。由此造成的结果是进滩项目大多是外延式粗放经营，原始的开发利用方式，技术含量低，经济效益差。需要特别提出的是，科技落后已经成为制约滩涂开发和影响开发效益提高的主要因素之一。对虾生产自九三年起，连续三年遭灾，每年直接经济损失近亿元，是科研推广滞后于生产发展的典型。其它行业也存在着分散投入，低水平开发、粗放经营和效益低下并影响了可持续发展能力的状况。滩涂开发的实践说明，必须有一个体现滩涂开发的战略指导思想，包括在滩涂开发总体战略之中，和宏观产业布局和产业结构规划相配套的项目管理规划，以及与项目管理规划相配套的科技进步规划，可持续发展规划等等。否则，很难落实宏观产业规划，很难真正解决粗放经营、效益低下的问题。
总之，从上述滩涂开发中所存在的问题及其分析来看，制定一个明确具体的、包容开发工作各主要方面宏观规划的、可操作可实施的、有权威的总体开发战略已成为当务之急。这方面工作的滞后已严重地影响到实际的开发工作。
二
滩涂开发急需一个总体战略。而这样一个总体战略的制定，却不是轻而易举的事情。作为一个区域性资源开发战略，它涉及到的内容十分广泛而复杂，既有社会经济理论问题，又有理、工、农、水等自然科学的部门实际问题，需要多学科的研究成果和跨学科的通力合作。这一任务决不是区区本文所能完成。笔者在这里仅就有关滩涂开发战略的一些经济理论性问题作一些粗浅的分析。
一是对滩涂经济开发战略的定位问题，也可以说对滩涂经济开发战略的性质和特点的认识问题。近年来，各种各样的“战略”俯拾皆是，但实际中到底发挥了多大作用却无从知晓。这里又提出“滩涂经济开发战略”，实质上并不仅仅是个理论上讨论的问题，而主要的还是一个实践迫切需要的问题。在理论上要弄清楚的是，作为一种资源开发战略，和其他各种层次和类型的战略之间，特别是经济社会发展战略之间的联系和区别。
首先，要明确区域性资源开发战略是服从服务于地区性经济社会发展战略的。经济开发是为了经济发展，经济发展又要求进行可行的经济开发。作为服务于经济社会发展战略的一个特定部分，经济开发战略是和经济社会发展战略密切联系在一起的。不仅是在形式上都有战略目标、重点、方针、措施等等，而且在内容上两者也是内在统一的。可以说，经济开发战略的大多数内容都是从经济社会发展战略中派生出来的，都是经济社会发展战略中有关内容和资源开发的实际有机结合的产物。但是，我们也应当认识到，资源开发的战略并不等同于经济社会发展战略，并不能用地区性经济社会发展战略直接的替代地区中部分区域的资源经济开发战略。因为两者的作用对象、所要解决的问题，所要完成的历史任务都是有明显区别的。
（一）作用范围上的差别性。地区性经济社会发展战略是作用于整个地区的全局发展，而区域性资源经济开发战略只是作用于有限的部分待开发地区的经济开发。这种差别的显而易见，就不需要多加分析了。
（二）作用时间上的差异性。经济社会发展战略是立足长远发展，长期性发挥作用的指导性建设纲领，要在经济社会发展的长期过程中贯彻始终，虽然也有阶段性的实施步骤或规划，但更着重于长远性的保证方向和连续性的发展指导作用。而经济开发战略则明显地具有阶段性的特点。资源开发工作并不是永无结束，一旦实现了预定的开发目标，地域性的资源经济开发战略也就完成了它的历史使命，其后就是和地区其它部分的统一的发展问题了。
（三）内容上的差别。由于所要完成的历史使命不同，无论是在要实现的战略目标，还是在要实施的手段、途径上，两者的具体内容都有着较大的区别。从战略目标上来看，经济社会发展战略的目标一般侧重于数量化的发展成果，有具体明确的阶段性的量化指标，总量产值，人均收入和消费等等。而经济开发战略的目标，则是着重于过程化生产能力的形成，一般也有量化指标但不强调量化指标。资源开发的目标一般不是追求在某一时点达到多大的产量或产值、获取多大的经济收益，增加多少人均收入，而是要在开发完成之时形成一个新的生产能力，新的经济区域。现在许多开发战略性质的规划、计划之中、却恰恰是强调了发展战略的目标，甚至直接用全地区经济发展战略目标来代替经济开发的战略目标，强调要在什么时间内，滩涂经济开发要完成多少产值、人均增加多少收入等等。粗看起来，这两种目标之间好象没有什么区别，但实际上区别很大。因为产量、产值指标的完成，并不一定非通过开发新区域的资源不可，也可以通过已开发成熟地区的追加投入，或者是上一些与开发资源关系不大的大项目来实现，从而有可能脱离开资源开发的既定方向，也无从实现资源开发的战略目标。而“新的生产能力、新的经济区域”目标就必然地包含了有关开发方向的“什么样的生产能力，什么样的经济区域”等问题。它和产量、产值目标对资源开发的实际指导作用的不同是一目了然的。
从两者实现战略目标的手段、途径或战略方针、战略措施来看，经济发展战略的方针措施一般都是指导性的，并不包括多方面的具体实施方案，没有也不可能实行层层分解，责任到具体单位或部门。而经济开发战略的实现手段、途径或主要措施却明显不同，具有实际操作，具体落实的特点。一般不能是指导性的，而是必须坚决贯彻执行的。如管理体制和开发机制的改革规划，产业布局和产业结构规划，项目规划、科技进步规划、可持续发展规划等等。都不是可以停留在一般号召或指导性方针的层面上，而是必须有具体的实施方案，层层分解，落实到每一个部门、单位和项目。
总之，包容了各种具体实施方案的经济开发战略和经济社会发展战略是有着较大区别的。它们是不同层次上，起着不同作用的两种不同的战略，并不能互相等同或互相替代。如同城市建设一样，包括了各种具体实施方案的地段开发、改造规划要服从城市建设总体规划，但决不能以城市总体规划直接代替地段开发或改造规划。两者的性质、特点和所起的作用是不同的。
二是在社会主义市场经济条件下，对滩涂经济开发战略目标的重新认识问题。在社会主义市场经济条件下，滩涂经济开发的战略目标有没有变化？或者发生了一些什么变化，这是一个重大而现实的问题。因为目标的重要性决定了它的准确、正确的必要性。任何一种“战略”之中，目标都是核心内容，其它各方面内容都是围绕这一核心内容而展开的，都是为了实现目标而提出或制定的。滩涂经济开发战略也不例外。在目标不明确甚或有误差的情况下，总体开发战略也必将是差之毫厘、失之千里，不仅无助于事，而且要犯方向性的错误。从理论上说，在市场经济条件下，滩涂经济开发的战略目标，应和计划经济时代有重大区别，它的确立必须遵循市场经济的一般规律和法则，特别是区域分工和市场竞争的规律，必须要考虑参与地区性或世界性的国际分工，适应国内国际统一市场的激烈竞争的因素。因此，滩涂资源开发的战略目标就不仅仅是形成新的生产能力和新的经济区域，而且更注重的是有没有区域竞争优势，能否在长期的国内外市场竞争中保持并不断发展新的生产能力。比如计划经济年代滩涂经济开发的战略目标可以表述为是形成一个有助于满足国内生存资料需要的后备的粮棉盐生产基地。而在市场经济条件下就不能是仅仅如此定位。虽然滩涂经济开发的战略目标抽象地讲仍可以是建立一个农副产品生产基地，但用之于指导市场经济下的实践，就还必须加上“面向什么市场的、有多大竞争力的”等等市场经济的约束条件和前提规定。如果我们进一步深入分析这个问题，将会发现滩涂经济开发战略目标的变化，乃是和市场经济条件下整个社会或地区性经济社会发展战略的根本转变联系在一起的。这一问题目前还没有引起方方面面的深刻认识和足够重视，有关它的深入研究、不是这里的三言两语所能透彻说明，也已经超出了本文的研究范围，就留待在其他地方再作分析了。
三是对市场经济条件下滩涂资源优势的重新认识。作为资源经济开发战略，首先要建立在对资源优势准确认识的基础之上。有关对盐城滩涂资源特点或优势的分析，已是连篇累牍。比如得天独厚的土地资源，储量丰实的水产资源，有利的农业气候和生物资源，优越的区域位置等等。但人们往往很少结合市场经济的条件来认识盐城滩涂的资源优势。实际上，资源优势是个相对概念，是相对于一定时空环境和外部社会经济条件而言的。因此，当外部社会经济条件发生重大变化之时，资源优势就有了一个重新认识的问题。
（一）滩涂土地资源的经济规模优势。盐城滩涂的土地资源不仅数量大，而且集中连片，没有人口负担，适宜大规模开发和集约经营，具有巨大的经济规模优势。现在内地的大多数地区，土地、耕地的绝对数量并不是太少，但人均拥有量却很少。大量的农业人口守着人均1亩左右的有限耕地，使得耕地主要地发挥着一种社会保障的功能和作用。经济功能已经退居其次，事实上也很难有多大的文章可做。在工业化进程没有完成，沉重的人口负担、吃饭地、保命田的状况短期内无法根本改变的情况下，绝对分散的细小经营就无可避免，推行规模集约经营和提高效益就难上加难。而滩涂的土地资源则无此历史包袱和负担，可以大规模集中连片开发，高起点、高标准、高科技集约经营。市场经济中的规模优势就是成本优势、竞争优势。认识到并充分运用和发挥出这种优势，是经济开发战略特别是其中的产业战略的重要内容。认识不到或放弃了这种优势的运用和发挥，继续搞传统的多头分散开发经营，结果只能是巨大的资源优势白白丧失。在这一方面，滩涂开发实践中既有深刻的教训，也有比较成功的局部经验。如射阳、大丰、东台等地的一些规模开发经营的机械化农场等等。
（二）滩涂有利地理位置的区位优势。对此优势的一般认识主要是从就近市场，运输成本低，信息反馈快，满足需求及时等等角度来说明的。但是，在发达的市场经济条件下，在现代交通电讯条件已根本变化的情况下，是否就近市场已不一定是个决定性的因素。或者说，就近市场这一区位优势已没有往昔的巨大价值。然而盐城滩涂经济的区位优势仍然是有的，但它的实质内容却是建立在大区域内合理的国际分工和产业合作，地区性的经济功能互补的基础之上的，是土地等农业资源优势在特定的地域环境中的市场实现。整个东亚，包括中国东部沿海发达地区，基本上是一个发达的或新兴的出口导向型的加工工业区。同时农业相对落后，还没有如欧美工业化国家一样，在发达工业反哺的基础上建成发达的现代化的农业生产体系。这一地区对农副产品特别是优质农副产品的巨量需求具有长期性和稳定性。因此，盐城沿海滩涂这样一大片宝贵的农业资源的开发，就有了一个发挥独厚的农业资源优势，参与大区域内的国际国内的市场分工，面向东亚发达工业地区的巨大的消费品市场的难得的历史机遇，或者说难得的市场区位优势。对此巨大的优势和历史机遇，有关方面也没有能够充分认识和引起足够的重视，更没有从滩涂开发的总体战略角度去运用和发挥这种优势。进一步地说，这一优势的重视和利用，也关系到整个盐城地区经济发展战略的方向问题，由于篇幅所限，在此就不作更详细的阐述了。
（三）滩涂资源的环保优势。随着社会经济文化水平的提高，随着人们对工业污染危害的高度重视，发达国家近年来兴起了一股绿色消费的潮流，且正在扩大到世界的各个地方。同时，这一消费趋向变化的巨大市场价值也被越来越多的经营者所认识。市场上标以“绿色产品”的各种商品越来越多，但真正是符合国际标准的产品可能也是为数不多。因为在工业化进程遍地开花，在长期推行化学农业的情况下，又能有多少地区称得上是真正的“世外桃源”呢？所以国家规定“绿色产品”称号的享用权以三年为一个期限，三年过后再用须经重新审查和认定。但是，盐城滩涂目前总体上却正是工业发达区域中这样一大片绝无仅有的无污染或少污染的世外桃源。充分认识和运用发挥这一优势，就可以在滩涂的经济开发中形成一个独特的市场竞争优势，滩涂产品就可以实现出更高的市场价值。但是，如前述部分提及，环保优势的认识和开发现状却令人堪忧，更不用说从滩涂经济开发的总体战略上，从确立滩涂产品独有的市场竞争优势，从滩涂经济的可持续发展等角度去运用和发挥这种优势了。
总之，滩涂经济开发离不开对滩涂资源优势的发挥和运用，而对滩涂资源优势的认识却必须结合市场经济的条件重新估价并在滩涂开发战略中充分体现，从而才有可能在滩涂经济开发的实践中，从资源的特点和优势出发，扬长避短，把资源优势变为经济优势和竞争优势。
四是滩涂经济开发总体战略的初步设想。从以上关于滩涂经济开发总体战略的必要性、性质和特点、战略目标的转变、资源优势的重新认识等等问题的详细分析中，滩涂经济开发总体战略的经济理论部分的基本框架和主要内容的初步设想就呼之欲出了。（一）关于滩涂经济开发的战略目标，可以初步设想为把盐城沿海滩涂建成一个面向东亚工业发达地区的国内外市场，以现代化农业为主导产业，经济社会事业协调发展的发达经济区域。（二）关于滩涂经济开发的战略方针，可以初步设想为以提高滩涂经济的市场竞争力为中心，坚持高起点、高标准、高科技开发，实行大规模集约开发和经营。在整个开发过程中，从开始就不能是传统二元经济模式在滩涂上的复制，不能是造成新的城乡分割、农工分离，而应通过持续一体化开发，建立起一个城乡一体化的管理体制模式，产加销相配套、贸工农一体的产业发展模式。（三）关于滩涂经济开发的战略重点。从战略目标和战略方针可以得出滩涂经济开发的战略重点只能是建立在滩涂资源优势基础上的商品性农副产品特别是制成品的生产。而保证这一重点的根本途径就在于全面推行农业产业化，建成一个发达的现代化的农业生产体系。（四）关于滩涂经济开发的主要战略措施。1、加强滩涂开发的统一管理，理顺各方面关系、减少人为因素干扰，各方面形成合力。2、加强产业规划及其组织、协调、引导和管理工作，形成经济规模优势。实施名牌战略、打出滩涂牌，提高滩涂产品的市场占有率。3、加快开发投入机制的改革，形成两级开发、政企分开，多元投入、集约经营、滚动发展的新机制。4、加强基础设施建设，作为招商引资、大规模二级开发的基础和前提。在匡围滩涂的同时，要有相应的交通、能源、通讯等基础设施的建设规划并限期实施和完成。5、依托科技进步，加大科技投入，以质量取胜。特别是绿色产品的研究和开发，不仅是发挥独有的环保优势、获取独特的竞争优势，而且也是和可持续发展、资源的永续利用紧密地结合在一起。
为保证滩涂开发战略目标的实现，可以列出的战略措施还有很多，有关这些措施的实施，虽然有理论问题，但更重要的在于实践。理论总是灰色的，生活之树常青。我们相信，在广大开发者的辛勤劳动和创造性实践中，滩涂资源的经济开发工作一定会迎来更好的局面。