国际视野中的我国教育经费层级配置结构，本文主要内容关键词为：层级论文,教育经费论文,视野论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育的发展，需要稳定且不断增长的资源投入。“教育资源”是指教育领域通过社会总资源的配置所取得的所有人力资源、物力资源和财力资源的总和。[1]其中，“财力资源”即是指教育经费，是货币化的教育投入。从经济学的角度来讲，在社会总资源有限的情况下，相对于人们的需求来说，教育资源具有稀缺性，投入到教育领域的资源是否能够得到充分有效的运用，取决于教育资源的配置结构是否科学合理。如何对有限的教育资源进行合理配置，是教育经济学研究的重要课题。而要解决教育经费使用效率的问题，首先需要对各级教育经费的配置状况进行全面系统的研究，本文将从国际化的视野对我国教育经费总量在各级教育中的配置结构进行研究。
一、我国教育经费的层级配置结构
1993年，我国教育经费支出总量是1059.94亿元，2010年达到18796.13亿元，近二十年来我国教育经费总量发生了翻天覆地的变化。教育经费在各级教育中的分配比例也不断进行着调整，笔者采用《中国教育经费统计年鉴》中教育经费支出口径数据，描述我国教育经费在学前教育、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业，以及普通高等教育中的分配状况。下页表1是1993年至2010年我国教育经费在各级教育中的配置情况，为了更直观地体现各层级教育的经费比例变化趋势，另用下页图1的方式加以体现。
从1993-1997年，普通小学教育经费比例遥遥领先于其他各层级教育，在33%～35%之间变化；其次是普通初中，教育经费配置比例集中分布在21%～23%；普通高等学校教育经费比例大约是16%～18%；包括中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中专学校在内的中等职业教育的经费比例非常稳定的保持在13%左右；普通高中的教育经费比例是8%左右；学前教育经费比例大约1.3%。可见，从1993年至1997年，我国教育经费在各级教育之间的配置比例相对稳定，义务教育占全部教育经费的55%左右。
1998年，高等教育经费比例首次超过了普通初中，并且伴随普通初中经费比例的继续降低和高等教育经费比例的一路上扬，二者之间的差距越来越大。直到2001年，我国高等教育经费比例又首次超越了普通小学，并在2004年达到了31.75%的历史高点。因此，从1998年至2001年是我国各级教育经费配置结构发生较大改变的时期，这种变化的趋势一直到2004年才相对稳定。这期间，中等职业教育的经费配置比例逐步下降，普通高中教育的经费比例逐步提高，二者在2004年发生了结构性改变，此后，普通高中的比例超过了中等职业教育。需要说明的是，由于《中国教育经费统计年鉴》（1998-2006年）将完全中学的教育经费单独计算，因此客观上造成普通高中与普通初中的经费比例在此期间都有所降低。①事实上，如果将1998-2006年的完全中学、普通高中、普通初中的经费比例统一计算，我们会发现，在此期间，教育经费在中等教育中的配置比例并没有发生显著性改变。
从2007年开始，伴随着普通初中和普通高中教育经费比例的逐步提高，以及高等教育经费比例的逐步降低，前期相对稳定的配置格局又在悄悄地发生改变，教育经费在一定程度上正逐步由高等教育向普通高中和学前教育转移。
可见1993-2010年我国教育经费在各级教育中的配置情况表现为：学前教育稳中有升，普通小学显著下降，普通初中略有降低，普通高中略有提高，中等职业教育显著下降，普通高等教育显著提高。
二、国际视野中的教育经费层级配置结构
世界银行（WBG）按照人均国民总收入（GNI）标准，②将世界上200多个国家分为五个类别，即高收入经合组织国家、高收入非经合组织国家、中高等收入国家、中低等收入国家和低收入国家，其中后三类国家是发展中国家，世界银行根据每年的人均GNI数据进行相应调整。根据2011年的人均GNI统计情况，世界银行将人均GNI在1,025美元（含）以下的国家划分为低等收入国家（35个）；人均GNI为1,026美元~4,035美元（含）的国家划分为中低等收入国家（57个）；人均GNI为4,036美元~12,475美元的国家划分为中高等收入国家（54个）；人均GNI在12,476美元（含）以上的国家划分为高收入国家，其中，高收入国家包括31个高收入经合组织国家和27个高收入非经合组织国家。
1.高收入经合组织国家
根据世界银行2011年的统计数据，在31个高收入经合组织国家中，选取了29个数据相对齐全的国家，对其从1998年到2009年的数据进行了整理，并计算出每一年度各个国家不同层级教育经费分配比例的均值，结果如表2所示。其中，“中等后教育”（postsecondary education） 是指非高等教育的中学后教育。③
在十多年里，高收入经合组织国家教育经费总量在各级教育中的分配情况基本保持稳定，学前教育占全部教育经费总量的7%左右，个别年份接近9%；初等教育约占全部教育经费的25%～27%；初级中等教育约占教育经费总量的19%，高级中等教育约占全部教育经费的21%，十多年来中等教育的教育经费所占比重变化非常小；高等教育占全部教育经费的22%～24%。
从高收入经合组织国家的数据可以看出，在1998-2009年期间各年度之间的差距非常微弱，说明教育经费在层级间的配置比例非常稳定。
2.高收入非经合组织国家
27个高收入非经合组织国家教育经费的层级配置数据较为齐全，对各国1998-2010年教育经费的相关数据进行整理，并计算出各个国家不同层级教育经费分配比例的均值，结果如表3所示。
1998-2010年，高收入非经合组织国家的教育经费在各级教育中的分配情况基本保持稳定，学前教育占教育经费总量的6%左右；初等教育经费保持在教育经费总量的25%～30%；初级中等教育约占教育经费总量的17%～21%，其中，2008年，初级中等教育占全部教育经费的比例为31%，明显高于其他年份，这是由于2008年，马耳他的初级中等教育经费显著提高，由2007年占本国教育经费总量的33.64%提高到40.56%，从而拉高了均值；高级中等教育占全部教育经费的比重与初级中等教育的情况大体相当；高等教育占全部教育经费总量的比重在17%～25%之间变动，个别年份接近26%。
3.中高等收入国家
世界银行将54个国家列为中高等收入国家，中国也在其中。根据数据的齐全程度，笔者选取了其中40个国家取均值。
从表4的数据可见，1998-2010年，中高等收入国家各个层级的教育经费占总经费的比重变化并不显著。学前教育占教育经费总量的6%左右；初等教育经费保持在教育经费总量的33%～39%；初级中等教育大约占教育经费总量的19%～23%；高级中等教育占全部教育经费的比重是14%～17%，只有个别年份达到19%；高等教育占全部教育经费总量的比重大致在16%～19%之间。
4.中低等收入国家
2011年世界上有57个中低等收入国家，笔者选取40个国家取均值。从表5可以看出，中低等收入国家教育经费在学前教育中的配置比例集中分布在3%～4%之间；用于初等教育的经费比例是36%～42%，只有2010年略低于36%；然而，中低等收入国家用于初级中等教育的经费比例在1998-2007年大致在16%～19%之间变动，2008-2010年有所增加，超过22%，甚至达到25%；从高级中等教育的情况来看，十多年的数据变化并不显著，集中分布在13%～16%区间，只有1999年达到17.98%，这是由于瓦努阿图国在1999年用于高等中级教育的经费比例比1998年大大提高（由1998年的29.7%提升到1999年的43.4%），从而拉高了整体均值；中等后教育经费大多在2%以下，只有少部分年份超过2%，1998年，中低等收入国家的中等后教育经费比例达到8.95%，其原因是汤加国在1998年的中等后教育经费比例高达48.44%，拉高了总体均值；十多年间，中低等收入国家用于高等教育经费的比例相对集中在16%～19%之间。
5.低收入国家
笔者在35个低收入国家中选取了29个数据相对齐全的国家，计算各年度不同层级教育经费分配比例的均值。从表6数据可以看出，低收入国家教育经费在学前教育中的配置比例集中分布在2%以下；用于初等教育的经费比例是49%～54%，只有1999年和2002年略低于49%；中等教育经费投入集中在23%～30%；十多年间，低收入国家用于高等教育经费的比例相对集中在14%～18%之间，只有个别年份高于18%。
三、国际比较
1.学前教育经费比例处于世界较低水平
图2的比较结果可以发现，2009年之前，我国教育经费在学前教育中的配置比例与世界上低收入国家水平接近，与同类型国家（中高等收入国家）相比相差较大，中高等收入国家的学前教育配置比例是在3%～7%之间变动，而我国只有1.5%左右。与高收入国家相比，更是相差显著，高收入经合组织国家大致是7%～8%的比例。
2010年，我国教育经费用于学前教育的配置比例显著提高，接近4%，而同期中高等收入国家的这一比例大幅度下降，我国目前学前教育的配置比例与中高等收入国家均值接近。
总体来说，我国学前教育一直以来处于世界较低水平，但2010年有明显增长。
2.小学教育经费比例明显低于同类型国家平均水平
图3显示，我国用于小学教育的经费比例缓慢降低，由1998年的32%降低到2010年的26%，而中高等收入国家相对稳定的保持在35%左右，可见，我国小学经费比例低于同类型国家平均水平，而与高收入国家大致相当。
3.初中教育经费比例略低于同类型国家均值
由图4可见，各类型国家用于初中教育的经费支出比例相差较小。比较而言，我国初中教育经费配置比例低于中高等收入国家，由于1998-2006年完全中学的数据无法将初中和高中两部分拆开统计，因此初中教育经费没有体现出完全中学部分而使数据比实际偏低，如果将完全中学初中经费的比例加进来，那么，粗略地估计一下，我国用于初中教育的经费比例应该是大致稳定保持在18%左右，这一数字大约低于中高等收入国家四个百分点，但与高收入经合组织国家较为接近。
4.高中教育经费比例与同类型国家水平相当
与初中教育同样的原因，1998-2006年我国高中教育经费数据不包含完全中学的高中部分，为确保国际比较的口径一致，该部分的高中数据包含了中等职业教育。从图5可见，我国的高中教育经费比例与中高等收入国家的平均水平大致相当，从2007年开始已经接近高收入国家。这说明，高中经费投入比例在大体上可以满足当前高中阶段教育发展的需要。
5.高等教育经费比例显著高于任何类型国家均值
我国教育经费中用于高等教育的比例远远高于其他任何类型的国家均值，从图6可见，1998年以来，我国高等教育经费比例迅速提高，在2004年达到31.75%的高点后，开始小幅下降，到2010年，这一比例接近28%，仍然高于中高等收入国家近十个百分点，高出高收入经合组织国家约五个百分点。但从整体上来看，我国高等教育经费配置比例呈现出倒“U”型，即在近几年已经有所下降。
四、结论和建议
1.学前教育经费比例急待提高
学前教育一直以来都是我国各类教育中经费配置比例最低的环节，经费严重匮乏。究其原因，我国学前教育事业在国家财政教育预算中没有单项列支，经费一直包含在中小学教育预算中，中央财政没有专项经费用于学前教育，各省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费。[2]
2012年《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确规定：推进《学前教育法》起草工作，明确地方政府作为发展学前教育的责任主体，由省级政府制定本区域学前教育发展规划，完善发展学前教育政策，建立学前教育的经费保障制度，中央财政重点支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。
当前，我国学前教育事业发展的决定因素是政府职能能否到位。从国际经验来看，我国学前教育的经费投入比重还需要有较大幅度的提升，这一方面需要确保各级政府真正落实公共经费，另一方面还要引导市场和社会力量的广泛参与。
2.义务教育经费比例仍需进一步提升
根据公共产品理论，政府理应在具有公共产品属性的义务教育领域承担主导作用，在具有准公共产品属性的非义务教育领域起到辅助和引导作用。从世界各国的经验来看，教育经费在各级教育中的配置比例呈现出自低层次教育向高层次教育的金字塔形结构，并且随着经济的发展，塔底与塔顶的比例差距逐步缩小，即教育经费用于义务教育的比例会随着经济的发展而相对减少，而用于高等教育等非义务阶段的经费比例会逐步增加。
与国际上同类型国家的平均水平相比，我国教育经费用于义务教育的比例偏低，却接近于高收入国家的水平，这说明就我国目前的经济发展水平而言，用于义务教育的经费支出不足以满足当前义务教育的发展需要。特别是小学阶段的教育经费支出与国际上同类型国家相比差距较大，如果按照中高等收入国家的标准，我国小学教育经费支出的比例还需要提高大约十个百分点，而初中教育的支出比例还需要提升大约四个百分点。
3.高中教育经费比例能满足当前该阶段教育发展的需求
当前我国高中阶段的经费投入比例与国际上同类型国家大致相当，说明我国用于高中教育的经费相对充足，基本上能满足当前经济发展条件下高中阶段教育发展需求。
随着我国经济的逐步发展，高中教育作为非义务教育的一部分，其经费投入比例还应逐步提升。政府的公共教育经费在高中阶段的支出比例还需进一步增加，尤其是对职业教育应该承担起责任和义务，并且积极引导民间投资进入职业教育，扩大中等职业教育的规模。
4.高等教育经费配置比例需要大幅度降低
我国教育经费偏重于高等教育，我国高等教育的经费支出比例不仅高于世界同类型国家的平均水平，甚至高于高收入国家。尤其在高校扩招政策实施以后，国家对高等教育的投资不断上升，2003年以来，持续六年用于高等教育的经费支出比例超出30%。相比之下，我国小学教育和初中教育的经费支出比例却低于世界上同类型国家的均值。
由此可见，我国教育经费支出的结构存在明显不合理之处：义务教育经费支出比重过低，并且增长缓慢，而高等教育经费支出比重过高，并且不断增长。根据经济学中资源稀缺性理论，在当前经济发展水平所决定的教育经费总量的配置问题上，应该降低高等教育经费配置比例，提高义务教育经费支出比例，适度提高高中阶段经费支出比例，并且确保学前教育经费支出达到一定的水平。
注释：
①完全中学是指既有初级中学的学段，又有高级中学学段的学校，是一种学校制度。初中属于九年义务教育阶段，而高中不属于义务教育，在学校的设置中，已经有许多完全中学脱钩为两所学校。从历年《中国教育经费统计年鉴》来看，1993-1997年、2007-2010年的统计数据将完全中学的按照普通初中和普通高中分别计算，而1998-2006年则没有将完全中学分开统计。
②GNI（gross national income）即国民总收入，自2000年以后，世界银行使用人均GNI来衡量一个国家的经济发展水平，而不是人均GDP。
③联合国教科文组织大会第二十九届会议（巴黎，1997年）批准的经修订的《国际教育标准分类法》（ISCED）中，将教育分为七个教育层次和三个教育类型，在七个教育层次中，ISCED0为小学前教育，ISCED1为第一级教育即初等教育，ISCED2为第二级教育第一阶段即中等教育初中阶段，ISCED3为第二级教育第二阶段即中等教育高中阶段，ISCED4为高中后教育但非第三级教育，ISCED5为第三级教育第一阶段即高等教育的专科和本科阶段，ISCED6为第三级教育第二阶段即高等教育的研究生阶段。