新兴中小城市规划实施机制的建立与完善，本文主要内容关键词为：城市规划论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施有效的规划控制是保障城市合理发展与建设必要手段。特别是新兴中小城市，认真搞好城市规划的实施，对于形成城市的既定框架、改善城市的综合环境、完善城市的内在功能、提高城市的观瞻效果、保障城市的建设质量、促进城市的全面发展以及城市发展中社会效益、经济效益和环境效益的统一，都具有重大而深远的意义。因此，我国早在6 年前颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》中就以专门章节规定了规划实施方面的有关条款，确立了规划实施的法律地位和规划管理的法律权威，从而使城市规划稳定地、连续地、有效地实施成为可能并有了法律保障。但在新兴中小城市中“执行麻木”的问题并没有因此而得到根本性的解决，因此，扎扎实实地做好规划的实施工作应该成为今后规划工作的重点之一。
一、规划的价值在于实施
这个命题似乎浅显而无需论证，而事实上我们确实需要有这样一种强烈的意识。因为我们之所以动用大量的人财物，耗费大量的时间去制定城市规划，其目的就在于对城市的建设与发展作出一个科学合理的安排，因此，如果我们不能着力实施或者说实施不利，那么我们的规划工作还有什么实际意义？显而易见，没有充分考虑实施因素的规划不是一个完整的规划，而一个实施不利的规划则是一个贬值的规划，因为规划价值的实现正是通过实施来完成的。从这个意义上说，能否搞好规划文本的实施才是规划成败的关键。
二、“执行麻木”的症结在于规划不成体系、规划意识淡薄、促激不利与施控乏力
《城市规划法》明确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务。而现实中的“执行麻木”并不鲜见。在众多的城市特别是新兴中小城市中，乱插滥建者有之，乱挖乱占者有之，乱排乱放者有之……更有甚者，为了眼前的一点经济利益置规划于不顾，强行增上有损环境的工业项目，给城市机能和城市生态造成威胁；现实中也不乏这样的情况：一条本应改造的街道却因某种势力的存在而难以进行、一座本应定位的建筑却因某些单位的固执而被迫移位、一块本应保留的绿地却因环境意识的淡薄而被挤占、一个本应拆除的地段却因局部利益的牺牲而拒不拆迁……凡此种种，固然与规划文本的可施性有关，但更为直接的原因是规划不成体系以及规划实施中的促激不利和施控乏力，而从更深的层次上看则是全社会规划意识的普遍缺乏。换一种说法，如果我们在开始就十分注重规划体系的建立和对城市社会成员单位及城市居民在规划方面的意识培养和行为引导并严格施治，那么执行麻木的状况就有可能大大缓解，规划实施就可能顺利的多，我们的城市也就可能建设得更加理想。
三、多管齐下，完善新兴中小城市规划的实施机制
规划实施机制的建立与完善，无疑是一个渐进的过程，那么从建立这一机制的现实需要出发，当前应重点采取哪些措施呢？在我看来，一是意识启动、二是系统规划、三是强化促激、四是强制实施。
1.意识启动。当前，新兴中小城市城市人群的规划意识还比较淡薄，以至于自己的行为违反了城市规划、触犯了《城市规划法》还浑然不知。因此，出现执行麻木的现象也就见怪不怪。但我们不能允许这种现象的继续存在。当务之急是要实施有效的“意识启动工程”。一是要从娃娃抓起，让孩子们从小就受到这方面的教育，打上遵守城市规划的烙印；二是要对成人进行这方面的补课，让缺乏的意识树立起来。同时，要通过经常性的宣传，造成并保持一种自觉遵守城市规划、积极配合城市建设的浓厚氛围。可以断言，城市人群规划意识的高涨之日，就是城市规划得以顺利实施之时。
2.系统规划。所谓系统规划就是说规划文本要自成体系。具体讲就是城市总体规划完成以后，各项专业规划如地下管网、绿化美化、供热、供气、供电、通讯、防灾规划等都要根据总体规划的要求抓紧完成，同时分区规划、控制性和修建性详细规划等也要马上跟上来。只有这样才能保障总体规划的有效实施。现实中新兴中小城市往往只注重总体规划的制定，而对专项规划、分区规划和详细规划重视不够。因此，总体规划不能很好地实施。比如，我市1985年就完成了城市总体规划，但控制性详细规划没有制定出来，结果造成火车站广场被高层建筑所挤占，京九铁路的修建不得不重新规划新火车站广场，造成了近亿元的资金损失，教训十分沉痛。
3.强化促激。促进激励手段的运用，有助于引导人们向着预定的规划目标迈进。促激机制的建立，可以从多个侧面进行，如：
（1）舆论促激。就是“造势”，即通过广泛的宣传发动， 在全社会造成规划实施上的势不可挡的气势与理念上的“强制实施”的潜在压力，形成一种不按规划办事就过不去的舆论导向。如我们利用火车站广场被迫搬迁的事实，反复讲规划的重要性，大造声势，大大提高了人们的规划意识，激励了人们执行规划的自觉性。
（2）政策促激。就是通过制定政策引导城市发展。 如根据环境容量，资源条件和地段位置等实际情况，把城市产业（行业）划分为鼓励发展的产业、允许发展的产业、限制发展的产业；将城市地段划分为鼓励建设的地段、允许建设的地段、限制建设的地段。并施以政策性的优惠或罚则等。
（3）利益促激。 就是以物质利益来刺激城市社会成员单位及居民的行为导向，求得规划目标的实现。如利用土地的级差效应来调整不合理的用地结构，迫使中心地段“退二进三”；利用时差补贴和延时罚款来推进城市拆迁改造等。
（4）目标感化。 就是通过展示城市未来的美好前景或耀眼目标来激发人们实施规划的热情和参与城市建设的积极性。
（5）典型引路。 就是通过先进典型的示范作用引起全社会在实施上的共鸣。
（6）灰色曝光。就是通过对“反面教材”的披露与惩戒， 引起人们的注意，鞭策人们按规划办事。
除此之外，诸如荣誉促激、经济处罚等促激措施都可以根据实际情况加以运用。
4.强制实施。谈到实施，必须有一个大的前提，即用来实施的规划必须是科学合理、系统完整、符合当地实际并有地方特色的可施性规划。在实施上，我们倡导用温和的办法解决问题，但对于那些执迷不悟、有碍大局的个别现象也不排除强制执行乃至依法惩治的可能。在当前新兴中小城市规划意识比较淡薄的情况下，强制实施是确保规划顺利实施的有效措施。
强制实施，需要有一个权威的施控系统。这个系统包括城市政府及其规划行政主管部门。作为政府，要强制实施，（1）就要自觉维护城市规划的严肃性，在城市建设上不搞瞎指挥，不在规划之外搞“领导意图”和硬性拍板；（2）就要保持计划与规划的统一， 即每年的城建计划要与城市的总体规划相吻合，保证总体规划的逐步实施；（3）就要保证完善城市规划的程序性，城市规划需要不断完善，但这种完善必须是程序化的，即该由哪一级审批的就必须报请哪一级政府、人大批准，在没有批准以前不能变更；（4）就要在遇到跟城市规划矛盾的问题时及时向上级领导汇报，争取上级领导的支持和谅解。作为规划行政主管部门，要强制实施，就要加强自身队伍建设，保持管理队伍的强大阵容；就要加强思想作风建设，打铁先得自身硬；就要突出管理重点，加大管理力度；就要照章办事，坚持原则；就要作风正派，铁面无私；就要胸怀大局、不顾私利；就要严格法纪、执法必严、违法必究。
强制实施，就要不断完善该方面的法律法规体系，并强化执法力度。一方面，要严格执行、全面贯彻上级的有关法规，如国家的《城市规划法》、省的《城市规划条例》等。另一方面，要依据本市实际情况，制定更为详尽的地方性法规或规范性文件，以此来约束人们的在该方面的所做所为，并给予一个公道的“说法”——好有好的褒赏，差有差的惩戒。
强制实施，难而复杂，必须充分酝酿、周密部署、全力实施，不能草率行事、虎头蛇尾、半途而废。同时，要注意辅以必要的思想教育，防止矛盾的激化与逆反行为的产生。
四、实践的启示——规划实施机制的形成有赖于多种因素的综合
一种机制的形成不是单靠某个方面的力量就能实现的。从我市规划实施的实践中我们体会到，在实施机制的建立上，任何单方面的思路与行为都是收效甚微的，达不到预期目的的，而必须多角度思考、多因素结合、多层次施治、全方位出击，寻求各个方面的“综合效应”。为此，实际工作中必须做到以下几点：一是要注重各种管理手段的综合运用与有效搭配，包括行政的、经济的、法律的、技术的、教化的手段等等；二是要注重各种措施的有机结合与互相渗透，诸如启动意识的措施、促进激励的措施、强制执行的措施等等；三是要注重社会各界的广泛参与和有效配合，设法求得全社会的理解与支持。
需要明确，规划实施机制的维持与完善在于我们的日常维护与不断培埴，为此必须把它作为一项经常性的工作去抓。否则这种机制就会退化甚至丧失，影响城市建设的大局。
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