拉美国家宏观经济管理的特点及经验教训，本文主要内容关键词为：拉美论文,经济管理论文,经验教训论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
拉美国家的宏观经济管理目标是扩大就业机会、实现物价基本稳定、保持较高的经济增长率和维持国际收支平衡，为此而采取的手段也主要包括制定发展计划以及使用财政政策和金融政策杠杆。但拉美国家的宏观经济管理有其自身的特点，尤其在90年代以前，拉美在这方面的经验教训是十分深刻的。
一、发展计划在宏观经济管理中的作用有限
拉美国家政府制定的各种发展计划一般有三种：一是以时间为基础的计划。短时间的有年度计划或两年计划，长时间的则有五年计划或六年计划，甚至还有十年计划。二是针对某一地区发展计划。例如，巴西曾制定过东北部地区发展计划，以提高这一干旱、多灾地区的经济发展水平；阿根廷曾制定过内格罗河流域发展计划，以开发该地区的资源。三是针对国民经济中某一部门的发展计划。如在50-60年代，许多拉美国家都制定了以发展制造业部门和基础设施部门为首要目标的发展计划，以加快工业化进程。
虽然发展计划对一些拉美国家的经济和社会发展进程作出了积极贡献，但就大多数拉美国家而言，发展计划的地位和作用是微不足道的。究其原因，大概有以下几个方面：
1.缺乏科学性和可行性。这一缺陷的根源在于：发展计划确定的目标仅仅反映了决策者或计划制定者个人的愿望或政治意图，因此计划很容易脱离本国现实。
2.缺乏实施计划的具体措施。许多拉美国家的发展计划虽提出了宏伟的远大目标，但缺乏切实可行的具体措施。拉美经委会曾指出，拉美国家的发展计划未包含具体的投资规划，这是“有效地实施拉美计划的严重障碍”。其结果是，发展计划确定的指标因受到人力、财力和物力的掣肘而难以落实。
二、宏观调控手段之间缺乏有机的协调
一般说来，宏观调控手段主要包括三方面：经济手段、法律手段和行政手段。这些手段只有在得到有机协调的情况下，它们的作用才能获得互补性和有效性。拉美国家宏观调控手段之间的失调主要表现在以下三方面：
1.大量使用行政干预手段。行政干预主要是指国家凭借政权的力量和权威，通过行政命令对国民经济进行调控。在特定的条件下，如在市场发育不全或市场信号失真等因素导致经济矛盾日益尖锐时，必要的行政手段能发挥独特的作用。然而，这种手段在很大程度上含有决策者的个人意志和主观判断，因此，它并不完全与市场机制相吻合。换言之，行政手段有时也能扰乱市场机制的正常运转。
2.财政手段与金融手段之间的松紧关系搭配不当。拉美国家既有财政赤字问题，又有通货膨胀问题。但是，为了弥补巨大的财政赤字，大多数拉美国家不得不采纳财政政策紧而金融政策松的组合。因此，紧财政政策不仅不能达到控制总需求的目的，反而加大了控制通货膨胀的难度。
3.法律手段软弱。这缺陷主要体现在两方面：一是法律制度不健全或不配套；二是有法不依或执法不严。由此造成的恶果之一，就是偷税漏税和金融舞弊的蔓延。
三、将宏观经济管理的重点置于需求和经济增长上
拉美国家在调节宏观经济平衡时常把重点放在需求上，即在供给与需求出现失衡时，通常以控制或刺激需求为主，而不是在供给上采取相应的手段，以达到“双管齐下”的目的。这一特点在80年代初期尤为突出。为了应付债务危机和经济危机，大部分拉美国家都实施以控制总需求为手段、以对外改善国际收支和对内抑制通货膨胀为基本目标的应急性经济调整计划。这些计划的内容包括压缩进口、削减公共部门开支、紧缩银根、冻结物价和工资以及调整汇率，等等。这种调整虽然在一定程度上改善了国际收支状况，但是由于它在控制需求的同时忽视供给，由此而来的经济增长乏力等一系列副作用也就十分明显。在1986年的汉城会议上，国际货币基金组织指出，拉美国家应该逐步放弃单纯以控制总需求为主要内容的“衰退性调整”，转而采用重视增加供给的“增长性调整”。
拉美宏观经济管理的另一个偏差在于难以协调宏观经济的四大目标（即扩大就业机会、实现物价基本稳定、保持较高的增长率和维持国际收支平衡）之间的关系。许多拉美国家的政策在处理宏观经济四大目标之间的关系时，似乎常常优先考虑经济增长，较少考虑控制通货膨胀和维持国际收支平衡。这也在一定程度上说明为什么拉美国家的通货膨胀问题和国际收支问题长期得不到解决。事实上，早在50年代，面对对外部门中越来越明显的失衡以及通货膨胀压力开始增强的苗头，拉美经济学界就曾辩论过优先考虑宏观经济平衡还是优先考虑经济增长的问题。虽然“宏观经济平衡优先论”略占上风，但政府决策者则赞同“经济增长优先论”。
四、忽视对消费的宏观调控
拉美国家未能通过税收政策和价格政策对消费结构和消费行为的变化加以有效的宏观调控。这一失误主要体现在两方面：一是“早熟消费”，即消费者对消费品的需求以及消费方式的改变超前于经济发展水平。拉美被认为是“早熟消费”的典型地区。如在1980-1982年，拉美国家的消费额占国内生产总值的79%，接近发达国家的水平；少数国家（如海地、牙买加和尼加拉瓜）的比重高达90%。二是为了满足消费者的消费需求，大量硬通货被用来进口外国消费品。例如，在1975-1980年的5年中，阿根廷和智利的消费品进口额增长了10倍多。
五、长期奉行赤字财政政策
税收是拉美国家财政收入的主要来源，约占3/4。但与发达国家相比，拉美国家的税收占国内生产总值的比重是较低的。如在债务危机爆发前夕，主要拉美国家的这一比重约为17%，除美国外，经合组织中其他6个主要成员国的平均数则高达36.4%。造成拉美国家的这一比重较低的主要原因有四：第一，税收制度具有累退性，即收入愈高，税赋愈轻。有些国家的税收制度虽然具有累进性，但累进幅度并不大。第二，70年代期间实施的扩大出口和吸引外资的政策是以大量减税或免税优惠为基础的。这种政策使外国公司受益非浅，但不利于扩大政府的财政收入。第三，高通货膨胀率产生出所谓“坦齐效应”，即政府征得的税收的实际价值因从应纳税收入的产生到政府征得税收之间存在一段时间差而受损。第四，非正规部门不断扩大。这意味着大量经济活动是游离于税收体系之外的。
与此同时，拉美国家的财政支出却因以下三个主要原因而得不到有效的控制。首先，政府长期向生产者和消费者提供大量财政补贴。其次，政府为弥补国有企业的亏损而提供巨额财政转移。第三，由于长期奉行刺激需求的政策，政府的资本项目开支一直维持在较高水平上。
越来越多的研究结果表明，赤字财政的利弊，与货币政策和公债管理政策的运用以及如何为赤字融资密切相连；对于在支出政策不变和实施减税政策的条件下出现的财政赤字，如果用扩大货币发行量的方法来融资，其结果可能是促进资本形成和提高通货膨胀率；如果用公债融资，其结果将是促进资本形成。对于在税收政策不变和实施增加财政支出政策的条件下出现的财政赤字，如果用扩大货币发行量或发行公债的方法来融资，其结果一定是通货膨胀率上升和降低资本形成的能力。就拉美国家而言，由于弥补财政赤字的手段主要是扩大货币发行量以及举借外债，因而通货膨胀压力不断增强，外债额也持续扩大。
六、汇率政策中的失误颇多
确定一个有竞争力的汇率，是扩大出口贸易、减少对国内市场的保护和吸引外部资金的必要条件之一。相反，定值过高的汇率和汇率的大起大落则会严重打击出口贸易，提高国内市场受保护的程度，并促使资本外流。
总的说来，在多数情况下，“拉美国家不是把汇率用来使其产品在世界市场上具有竞争力或实现国际收支的平衡，而是经常把它用作其他目的，如为了维护民族尊严和确立信心而使名义汇率保持稳定……此外，它还被用作控制通货膨胀的工具。”
由于汇率经常大起大落，并呈现出一个币值长期高估、尔后又大幅度贬值的周期，因而潜在的出口商难以确定进入世界市场的成本和收益。
为了纠正汇率政策中的偏差和减少国际资本流动对本国经济的不良冲击，许多拉美国家自70年代起采用了双重汇率制。作为介于固定汇率和浮动汇率之间的一种折中选择，双重汇率为经常项目和资本项目确立了不同的外汇市场，从而在一定程度上降低了采取贬值措施的必要性，因此也减轻了通货膨胀压力。
从理论上说，双重汇率可采取以下两种主要形式：其一，经常项目交易使用固定汇率，资本项目使用浮动汇率；其二，经常项目中的一部分使用固定汇率或管制汇率，其余部分及资本项目使用浮动汇率。大多数拉美国家较多地使用第二种。但也有一些拉美国家采用一种变异的双重汇率制。尤为典型的就是委内瑞拉。它曾设立过两种以上的官方汇率，即把双重汇率制和多重汇率制融成一体，以便向经常项目和资本项目中的不同项目提供优惠程度不同的汇率。
不少欧洲国家也曾采用过双重汇率制。尤其在比利时，在长达30多年的时间内（1957-1990年），这种汇率制为其国际收支提供了一种“安全网”。但在许多拉美国家，双重汇率制产生了一系列较为严重的问题，其中之一就是两种汇率之间存在着很大的差幅。在比利时等欧洲国家，双重汇率的差幅仅为1-4%；而拉美却平均高达15-18%，危地马拉和玻利维亚曾分别超过200%和500%。还应该指出的是，如此大的差幅持续的时间也较长，一般在半年以上。双重汇率的这一缺陷为“寻租”提供了机会。例如，从事外汇买卖的投机者可以千方百计地用低汇率买进外汇，尔后以高汇率将其卖出。
七、负利率机制长期得不到纠正
在相当长的时间内，尤其在90年代以前，许多拉美国家的利率经常是由政府以某种行政手段决策的。这一做法的主要目的就是为了促进投资而使贷款利率保持最低水平。因此，实际利率经常是负值，而且幅度很大。
低利率或负利率确实能在一定程度上促进投资，但它的消极作用也是显而易见的。一方面，它使企业对信贷的需求不断膨胀，并且难以鼓励企业提高资金的使用效率；另一方面，它打击了人们的储蓄愿望，因为公众为躲避通货膨胀的风险而倾向于将积蓄用来购买不动产、耐用消费品或外汇。如在阿根廷，1976年，当政府实施负利率政策时，定期存款和活期存款几乎不复存在。其结果是，储蓄率得不到提高，通货膨胀压力加重，本国货币在外汇市场上的地位也受到削弱。毫无疑问，拉美国家的储蓄率低和资本有机构成高，都与政府的利率政策密切相连。
八、广泛使用非常规政策
宏观经济管理的一些常规政策（如压缩财政赤字和紧缩通货），很容易影响生产活动和加剧失业问题。因此，许多拉美国家不时采取五花八门的非常规政策，如冻结价格和工资，对国内债务实行倒账，停止支付银行存款，取消政府与私人部门之间的各种协议，禁止持有外汇存款的储蓄者提取外汇，等等。这些非常规政策固然能在某种特殊的条件下发挥一定的作用，但它们无法取代常规政策。而且其副作用很大。例如，冻结工资使劳资矛盾进一步加深，而冻结物价则会打击企业主的生产积极性；又如，对国内债务实行倒账或停止支付银行存款，会促使国内资金外流；再如，取消或废除各种协议必然会降低政策的信誉，从而增加了政府在实施各项政策时的阻力。
玻利维亚或许是一个颇有说服力的例子。1982年9月，由于玻利维亚货币比索与美元的汇率从当年2月的25∶1跌落到280∶1，政府规定全国所有银行停止一切美元交易，并不顾公众的强烈反对将居民的美元存款按定值过高的汇率兑换成本币存款。这一超常手段委实使政府获得了一笔“额外”收入，然而其“后遗症”也是严重的：虽然80年代中期后恶性通货膨胀得到控制，经济形势开始好转，但居民仍然不愿意在本国银行中开外汇的长期存款账户，而是选择短期存款账户，以便在必要时能及时抽出资金；而许多人则根本不愿存款，而是将资金转移到国外。
九、对外债缺乏有效的宏观调控
评价政府的经济政策成功与否，不应该以能否获得外部资金作为衡量标准，而是应该以政府能否维持宏观经济的稳定为标准。拉美国家在这方面的失误主要表现在以下三个方面：第一，在举借外债的规模上未能掌握“适度”。所谓“适度”，一般指偿债率（外债的还本付息额占出口收入的比重）不超过20%，以此“尺度”衡量，拉美国家显然超过了举借外债的“适度”。以最早爆发债务危机的墨西哥为例，1974年其偿债率仅为18.8%，5年后却急剧上升到62.3%。
第二，对外债的使用未能加以必要的引导。拉美国家引进的外债主要进入生产领域。然而，进入消费领域或被用来弥补政府财政赤字的外债也为数不少。在进入生产领域的外债中，一部分被投入建设周期长、收效慢的工程项目。因此，这种外债所产生的偿债能力就相对弱小。巴西前工业部长若契·卡洛斯·佩纳在谈及巴西的债务危机时曾感慨地说：“我们有500亿美元是投在拖得很久都未能投产的项目上的。”
第三，对大量外债的流入产生的副作用未能加以防范和制止。短期内大量外债的流入带来的副作用包括：其一，增加了本国外汇市场的压力，造成本国货币升值，从而不利于出口贸易；其二，刺激了国内需求；其三，助长了金融投机。许多拉美国家都受到过上述副作用的不利影响。如在1976-1981年期间，大量外债的流入使拉美国家的过度开支相当于国内生产总值的4%。而阿根廷、智利和乌拉圭等国则出现了较为严重的金融“泡沫”；本国金融资产和不动产的价格扶摇直上，本国利率也超出了国际水平。