台湾地区农地权益制度与农地生产率，本文主要内容关键词为：农地论文,台湾地区论文,生产率论文,权益论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 “耕者有其田”权益制度之理想与实际
1.1 农地农有、农用与耕者有其田之理想
耕者有其田之政策理想就是农地农有农用。所谓“农有”是指实际有耕作能力、能自行耕作使用农地的自耕农民，可依法取得农地所有权。至于应依据何种方式取得农地所有权，应按照法律明文规定。例如“土地法”、“实施耕者有其田条例”及“民法物权编”的规定。取得所有权的方式包括：买卖、交换、继承、赠与及占有时效取得与政府放领等。至于取得面积之多寡，按政策理想及法律规定应无特定面积之强制规定。但最小面积与最大面积均应有弹性的限制规定：最大面积应以一个生产单位（家庭农场），所能有效耕作使用的最大面积为准。最小面积亦应以耕作使用的全年总收益，足以维持一个农家全年生活所需为准。非农民不能自行耕作有效使用者，则禁止其单纯持有囤积农地，以免实际需要农地者取得农地使用的机会减少。耕者有其田的农地政策是希望有耕作经验及耕作能力之专业农民，有较多机会取得其所需耕作使用的足够农地，建立家庭农场，进行有效率的农业生产事业。
1.2 耕者有其田理想与温和的农地改革
耕者有其田的政策理想，是扶植有耕作能力的自耕农民，取得其所需耕作使用的自耕农地。取得方式并无特别限制，但取得之对价应求公平合理，以不受租佃剥削、不增加生产成本为原则。台湾地区于1950年左右所实施的农地政策是强制创设自耕农，征收地主原已出租的耕地，放领给原承租佃农承受。关于征收放领的补偿地价，是以承租耕地的主要正产物每年总收获量的2.5倍计算。征收及放领的补偿地价等于10个购买年（依据公有出租耕地年租率占年收获总量1/4计算）。假定收益地价的还原率，在正常情况下应为5%。正常的收益还原地价或耕地买卖市价应为20个购买年（假定还原率为5%）。实施农地改革当时，征收放领的地价定为10个购买年，比实际市价水准显然偏低1倍。但补偿地价系以稻谷计算，不受物价波动影响，不会发生贬值现象。而且，实物土地债券，在未兑现之前（按10年分期兑现）仍按法定利率5%计算实物利息。因此，地主丧失耕地并未受到太大的损失，改革手段大致温和、公平而合理。而且，实施耕者有其田政策，并非一定要采用强制的创设自耕农方式实行征收放领。如果采用间接的辅导方式，帮助无地或少地的专业农民得以任何不同方式取得其耕作所需耕地，亦是耕者有其田政策之理想，只要地价负担公平合理即可。如果租佃制度合理，租金及佃权均有适当管制，保持合理的耕地租佃制亦是必要的，根本不必强调非消除租佃制度不可。
1.3 台湾地区农地改革效果之辩驳
台湾地区于1950年前后所实施完成的农地改革，其主要成就显然是将当时地主出租的耕地依法征收其所有权，再转手放领给原已依约承租的佃农承受，使其成为独立自主的自耕农民，并从此建立自有自耕的家庭农场。此外，依法准予保留不征收放领的出租耕地，仍然维持原有的耕地租佃制度。但佃租及佃耕权之保障，均受严格管制。对此持反对或批评立场者认为，此项改革造成耕地细碎分割，农场经营规模缩小。同时，保留的出租耕地对于佃租及佃权过分保障，地主收回自耕都不可能，有失社会公平。即使原承租人死亡或丧失自耕能力，原地主亦不能收回自耕。此种过分保护佃农，既失社会公平，亦缺乏使用效率。取得农地所有权之后，如有买卖移转，限定承受人必须是自耕农民，并出具书面证明，保证其有自耕能力。因此，非自耕农民或不能提出自耕能力证明者，则不能合法取得耕地所有权。享有耕地所有权者，如不能或不愿自行耕作使用耕地，则缺乏合格的承受人可以竞买，以致真正纯耕地地价低落，脱手困难。于是“假农民”及争取农民支持的民意代表，多呼吁政府应实行第二次农地改革，放宽农地买卖移转管制及严格的使用管制。最近更明确地强烈主张，开放农地自由买卖，让任何人都可以购买。同时，实行耕地自由租佃。如果此项主张最近真能通过立法，切实付诸执行，预料今后土地投机囤积垄断问题以及降低耕地使用效率问题，均将会迅速出现。
以上反对之论调及主张，或许是对当时所实施的农地改革的真正内容，未尽完全了解，甚至有所误解。例如农场经营面积过小、农地细碎分割、合并扩大经营规模困难，并非实行农地改革所形成之“后遗症”。而限制农地承受人资格条件过严，并未使真正需地使用者取得耕地困难。但非农民假借持有自耕农身分之书面证明，反可任意大量收购农地投机囤积。非农民持有农地不利用，以求待机变更使用，实现涨价归私之利益曾经层出不穷。于是“假农民”在投机机会尚未成熟之前，投机购买持有之农地，既不愿保持原来农业生产之使用，亦不能立即改作建筑基地之使用。因此造成都市郊区及卫星市镇地区，受都市化影响之农地，大多呈现废耕或闲置不使用的事实。此种负面效果，显示是行政管理方法上过于僵化，过分重视文书形式而忽略实质事实的真象。然而农地使用管制的原则，及限制耕地承受人的资格条件，并无任何不当之处。“假农民”真购地持有囤积，乃是土地投机的违法犯罪行为，并非合法的农地权益制度之当然结果。修改法令应强调如何有效防止土地投机囤积行为，不是废除土地使用管制法律。放任土地投机之非农民，任意大量收购囤积农地不利用，以图待机涨价归“私”，赚取不劳而获之非分利益，实嫌失策。
1.4 耕者有其田理想与合理的农地租佃制度
耕者有其田之理想，只是协助有耕作能力之自耕农民，合理取得其所需实际耕作使用之耕地，有效经营其所有的家庭农场。家庭农场之生产，既可满足全家基本生活所需，并可进而实行商业化生产及企业化经营。为扩大家庭农场经营规模之需要，亦可承租相邻地合并生产使用。如果租佃条件合理，即使承租全部或大部分耕地，经营家庭农场之耕作使用，既可减轻实际耕作使用人购地成本沉重负担，并可实行大规模经营、有效率地生产。
合理的租佃条件包括：佃耕权稳定，出租人如果没有合法的正当理由，不得任意撤佃。双方可约定公平合理的佃租，采用类似“包产包租”的方式鼓励增加生产。同时，承租人自费进行投资改良，有权要求合理补偿。如此公平合理的租佃，既可免除购地自耕的沉重压力，持有耕地不能自行耕作使用者，亦可出租供别人使用，不必即刻丧失农地所有权或丧失“祖产”。而且，现在的自耕农民，将来年老力衰，而子女又不愿或不能继承为有效耕作使用时，亦可出租给有耕作能力的自耕农民耕作使用。为保持继续有效生产使用，只要租佃条件合理，为何不能维持合理的耕地租佃呢？耕者有其田之理想，根本没有否定合理的耕地租佃。
2 台湾地区农地农用与现行农地权益制度之变革
2.1 台湾地区农地改革后，新生的农地权益问题
台湾地区，于1950年前后，实行一连串的农地权益制度改革之后，已大致完成农地农有农用之新地权制度，从此严格限制非自耕农民不得承受农地所有权。凡不能具有自耕农身分之非农民，或工商企业资本家，根本不可能合法购买耕地，取得耕地所有权。即使实际已经购买、承受农地，但不得申请农地所有权登记，产权不受法律保障。同时自实行农地强制减租与保护佃农之强硬措施后，农地租佃制度已经事实不存在。其后虽然建立委托代耕及委托经营办法，但实际是规避僵硬的农地租佃关系。由于非农民不得承受耕地所有权，已经持有耕地所有权者，不能或不愿自行耕作使用时，既不愿或不敢将其所有之耕地，出租给需地耕作使用之小自耕农民，亦不甘心以低廉的农地价出售给他人使用。虽然出售后仍作农业生产使用，可依法免征土地增值税，对农地出售人享有最优惠优待，但因农地使用报酬低，成本高，收益地价偏低，买卖市价亦不会升高。志愿从农而购买农地者极少，寄望出售而供农业使用之人意愿亦不高。如果预期最近的将来不可能变更为非农地使用，现在实际可能成交的农地买卖价格自然偏低。而且有财力购买，无能力自行耕作使用之商业资本家，又不能依法承受耕地所有权。于是出现很多耕地，既不能自耕，又不愿出售之情况下，任其闲置不用。甚至故意破坏土壤生产力，使其成为不堪供作农业生产使用之情况，以便申请变更为非农地使用。
以上问题症结在于使用收益偏低，非农地地价偏高。如果农地获准变更为非农地使用，依法任何人可自由买卖，亦可自由租赁，既不受农地承受人资格之限制，又不受承租人佃耕权保障及最高租额之严格限制，任何人只要有足够财力，即可自由承受此种非农地所有权。如此市场需求者大量增加，可变更使用之农地地价，当然亦会随之大幅度升高。但使用此种土地之机会及生产使用之效率，不但未必增加，反而可能降低，废耕地、荒地、空地及闲置之土地，随时随地都可能出现。
2.2 解决农地问题之“民意”主张
有论者认为，如果坚持农地农用之原则，可开放农地所有权之自由买卖，同时亦可实行农地自由租佃，如此将可达成细碎农地丘块及过小生产单位合并，同时亦可减少很多荒地及废耕地闲置不用，并可增加非农地之供给量，减轻都市工商业发展用地难求之压力。此种论点，从表面上看，似乎言之成理。但细加分析，不难发现似是而非、不切实际。因为非农民凭其雄厚的财力及政治的压力，大量自由收购农地持有囤积之后，既不能自己实际提供农业生产使用，也不会在短期间内以农地农用现况，出售或出租给他人，从事农业生产使用。因为以农地农用现况出售，仍嫌地价偏低，赚取涨价（自然增值）归私之机会不大。如果出租供自耕农民耕作使用，或雇工代为耕作，自行经营使用，又嫌土地及劳动力之使用成本偏高，粮价难以任意提高。于是生产纯收益可能很低，甚至出现“负值”。如此，暂时闲置不用，反可符合“亏损最小”之经济原则。唯有变更为非农地之使用类别（地目）后，乃可按照都市工商住宅用地之高地价水准出售，方可赚取巨额涨价归私之暴利。
按照台湾现行法令规定，申请变更地目，所有权人不需要负担任何相当的社会成本或“回馈”之法定义务。于是政府主管机关，感受要求变更使用之压力愈来愈沉重，亦愈来愈凶猛。要求开放农地自由买卖是其施加凶猛压力之第一步。自由大量收购农地之后，具有相当大的独占影响力及更大的政治压力，其下一步的动作便要求变更为非农地使用。此种“民意反应”实际上是土地投机者之政治勒索，根本不是合理地促进土地使用之土地政策。
2.3 合理的土地权益制度有助维护农地生产效率
在完善而合理的土地权益制度之下，如果土地投机垄断现象根本不存在时，即使放任农地自由买卖，对于农地承受人之资格条件不加特别限制，即使不具备自耕农民身分或自耕能力的书面证明，仍可合法承受农地所有权。同理，如果土地权益制度实质公平而合理，即使仅限制农地必须使用，不得任意无条件变更为非农地使用。在此种农地农用严格限制下，同时又有完善合理的农地权益制度与租佃制度，即使放任农地自由买卖，不会出现农地投机囤积的土地问题。因为在此等限制条件下，承受农地所有权者必须实行耕作使用。无论是自耕、雇工经营耕作，或出租供别人耕作使用，如果每年所得之使用收益或租赁收益，低于投资购地资本应支付利息，预备投资购地之人，将终止对农地投资购买。如果购买后不能自行使用，亦不愿出租供他人使用，必需转手出售，如预期将来出售不会有巨额涨价归私之利益（因为重征土地增值税或资本利得税），除收回原投入的购地成本外，没有可靠的特别投资利得，亦不会长期持有囤积，既不使用又不出售其农地。如果即时持续使用或适时出售脱手，均可收回较多之原投入成本，土地所有人当可选择较有利的处置或选择损失最小的决策，不论如何选择，对于农地之使用效率都不会出现不利的影响。
在土地私有制度之下，如果彻底实行土地涨价（自然增值）全部归公，或由国家独占土地发展权，在公有制国家如果容许农地使用权自由买卖或承认农地自由租佃，都不会出现农地投机囤积问题。因为投机囤积农地之真正目的，将是预期将来可能无条件变更为非农地使用时，转手出售可赚取巨额涨价归私之私益。如果彻底实行土地自然涨价确定要征收归公，或者农地将来不能变更为非农地使用，涨价确定要征收归公，或者农地将来可能变更为非农地使用时，必须先要符合规划使用之许可，然后依法支付相当数额的开发捐或变更使用税。此项捐或税应征数额，如果相当于农地变更使用时可能产生的全部自然增值，此项捐税之实质效果，等于孙中山先生在平均地权遗教中所强调的征收土地之自然增值全部归公（涨价归公）。实行土地的自然增值（涨价）全部归公，乃为平均地权理想的完全实现。完全实现平均地权之理想后，任何土地所有权或使用权，均可自由买卖移转，可不加任何限制条件。当然土地的合理租佃及自由租佃，也可合法存在。土地的使用效率自然亦可维护不变，并可进而促进经济高度成长。
3 耕者有其田理想是否容许农地所有权自由买卖移转
3.1 农地与非农地使用变更及利益均衡
农地与非农地权益制度的重心，都是为促进土地合理使用。辅导合理使用之方法，不外产权调节与使用规划。全面规划农地与非农地之合理使用类别，然后实行管制。凡是依法编定为农牧用地，都必须按照编定公布之使用类别使用，否则都将构成不合法使用。同理，承受农牧用地所有权之人或使用权人，亦必须按照法令许可之使用类别使用。在耕者有其田制度之下，是否容许租佃制度之合法存在？为实现耕者有其田之理想，可否容许农地自由买卖？合理的租佃制度，是否亦会影响农地使用效率？开放农地自由买卖是否必然会破坏耕者有其田之理想。回答这些问题，首先必须认清现行的租赁制度是否合理；现行耕者有其田法令，是否完全符合促进农地合理使用之理想。总之，租佃条件公平合理，佃耕权有保障、佃租合理，对承租耕地之人，在耕作使用期间，自费进行的投资改良，地主承诺得按一定比例分摊成本，租额固定等约定条件，均不会构成任何实质的不平。例如租率低于购地资金应负担利息之利率，此时承租耕地之人，可不必借款购地，负担较重利息。租额固定，生产总值扣除总成本而有剩余，归生产者所得，乃可刺激生产者继续增加生产，农民个人收益因而增加，国民总生产亦将相应增加。由此可见，耕者有其田理想，显然容许合理的租佃制度存在。
耕者有其田农地政策之理想，是为促进农地合理使用，增加农业总生产，保障直接耕作使用之自耕农民，依法可享有耕地所有权之主要目的，是为提高耕作使用人勤奋努力，增加农业生产，及鼓励土地改良，获取改良成果。消极地避免承租土地人感受出租人（地主）重租之剥削，及对生产行为之干扰。如果租佃制度合理，全面平均地权、完全实现政策之理想后，任何土地上所出现之自然增值，都将适时予以征收归公。如此，任何人不需土地使用者，不会购进持有囤积不使用，以待将来涨价归“私”。因为自然涨价既确定不允许私人享有，私人持有囤积投机之目的已经根本不存在；已持有地权而无使用之计划者，亦应适时出售其不需自行使用之任何土地；任何人购买或承受任何种使用之土地，都将是实际使用所需要之土地。此时土地市场之供需，将是反应当地各类土地之实际供需情况，地价亦将平稳正常，此时开放农地自由买卖，当然亦是正常合理的。如果仍需保留使用管制为条件，亦应包括一切农地与非农地。任何人承受土地，必定是为使用土地，出售土地当可不受任何限制。市场出售土地者愈多、地价愈平稳，取得土地使用之机会愈多。
而目前台湾地区，仅有土地使用管制，没有地权调节。使用变更时，又无权益均衡之办法，以致权益不平、利害冲突，土地投机问题严重。若此时实行无条件的农地自由买卖，无异火上加油。
3.2 农地所有权无条件自由买卖，对于农地使用效率之不利影响
开放农地自由买卖，似乎不能根本解决台湾地区目前真正面临的农地权益问题。由现有农地中大量释出所谓不宜继续充作农业生产使用之农地，是否能全部提供都市中工商业发展及公共建设发展之需要，亦需切实分析详细评估后，方能出现比较正确的结论。但若无条件的开放农地自由买卖，不仅对于过去所强调的耕者有其田政策理想，显然构成强烈的伤害。对于农地与非农地市场供需之调节，亦难发生所想像的效果。对于农地使用效率，更难发生积极的改进作用。因为农地使用效率之提高，有赖单位产量增加，生产成本降低，以及粮价升高。单靠农地所有权开放自由买卖，对于这三项基本要求，都不大可能发生任何有利的影响。但可能发生的不利影响，则是难以避免的。
开放农地自由买卖之后，由于生产成本高，粮价受管制，购地资金数额大，有耕作技术经验之自耕农民，无财力购买农地。此外由于农业生产纯收益偏低，亦缺乏购地从事农业生产之意愿。相反地，有财力亦有购地持有之意愿者，但绝对缺乏自耕能力及雇工经营农业生产之意愿。非农民购地之目的，显然是为持有囤积，以待将来获准变更为非农地使用时，再转手出售，赚取不劳而获之巨额涨价归私利益。在实现此项利益之前，土地使用效率及公私利得，均将有所亏损，而无任何增益。
3.3 开放农地所有权自由买卖，对于农地与非农地实际供需之影响
农地自由买卖可能释出一定面积范围以内的高等级水田，使其实际退出水稻耕作之生产使用。从而减少稻米年产量及储存量，于是减少稻米保证价格之补贴，减少政府财政负担。释出之农地，如能及时变更为非农地使用，可能增加公共建设及经济发展所需之建筑用地。于是既增加建筑用地之供给量，又提高释出农地之使用价值与交换价值。在政府财政方面，又因土地买卖移转案例增多，土地交换价值升高。政府征收的地价税与土地增值税，都可能大量增加。就土地所有人而言，农地如能变更为非农地使用，使用价值及交换价值都可能大幅度升高。出售后扣除应缴的地价税与土地增值税之后，仍可实现巨额自然增值归私之利益。因此，政府与土地所有人两受其益。但对于农业生产使用效率，却未必能够有所改进。因为生产成本不能降低，粮价不可能大幅升高。
另一方面，实行农地自由买卖之后，任何人只要有充裕的资本，都可任意购买任何地区、任何种使用、任何数量之土地。既买之后，是否立即付诸使用，或者能否即时使用？在决定释出或变更为非农地使用之前，并未能加以认真切实思考。法律亦未加以具体规定。因此，已经释出之农地，已可排除原来限作农业生产使用。任何人可自由购买持有。购地持有人既不具备专业的自耕农民之资格条件，农业生产收益显著偏低，成本又偏高，购地持有人不可能继续保持农业生产使用。至于能否在最短期间内，适时改作非农地使用，显然亦难预期。因为变更使用之机会尚未成熟之前，不可能开发建筑使用。道路交通运输系统及其他公共设施，与公用设施尚未兴建完成之前，亦不可能核准开发使用。私人亦不愿自费投资开发公共设施。在尚未开发之前，地价虽已上涨，但上涨之程度尚未到达理想高度，此时，无论是自己使用或出售转手供他人使用，均难达到最有利之要求。因此，在实际使用之前，可能继续保持消极的不使用，任其暂时荒废或闲置不用。因此，大量释出农地，并不能即时增加当地土地市场之实际供给量。地价亦不会因幻想的供给增加而降低，或需求增加而升高。
至于仍保留作农业生产使用之农地，如果开放准许自由买卖或自由租佃，由于实际购买持有囤积者增加，地价暴涨，生产成本提高。原有的农地使用收益已经偏低，现在地价升高，如果粮价未能大幅上涨，或产量不能大幅增加，农民或农地之单位纯收益显然无法升高。而且粮食属于人民生活必需品，粮价亦不宜任意提高，因此使用农地从事农业生产之效率自然无法提高甚至连生产之兴趣都可能会普遍降低。此时可能“卖地”比“用地”更为有利。
3.4 特定的使用条件实现之后，农地与非农地均可实行土地使用权之买卖移转
如果已合理实施土地权益制度之改革，假定限制非自耕农民，不得承受农地所有权。事实上，非农民亦无必要承受农地使用权。因为没有自耕能力之非自耕农民，根本没有承受农地使用权之实际需要。但是亦有人认为：如果土地投机囤积垄断问题，根本不存在时，既不必限制承受农地所有权之资格条件，亦不应根本消除农地租佃制度之存在。作者同意此种说法，但有条件接受此种主张。接受前提是，土地投机囤积垄断问题根本不会再出现时，方可实行农地自由买卖及自由租佃。同理，亦有人认为开放农地自由买卖及自由租佃，可由企业家大量收购或承租耕地，实行农地合并、企业化经营，进行大规模生产，并可实现农业现代化、商业化农业生产，以达成有效生产之目标。但此项主张显然不切实际。因为单纯购买或承租农地，进行农业生产，就经济利益衡量，事实不大可能出现。由于现有的小自耕农民，以其专业技术，密集地投入资本劳力实行集约耕作，已嫌收益偏低。预估商业企业家投资购买农地，或承租农地进行大规模生产之后，平均每人（以经营主之人数为准）之投资收益，可能比小农经营增加。但平均单位面积土地之使用收益，则可能大量降低。经营者之投资报酬率，亦可能比不上同一时间内一般工商业投资报酬率。此时持有农地从事农业生产，反不如荒芜不使用，以待将来变更使用时，再转手出售土地更为有利。
4 结论
农地与非农地因彼此使用条件不同，得实行分别的使用管制，但权益机会应均等；农地农有农用原则应永久坚持，农用而非农有应为例外；农地应以自有自耕为原则，承租承包例外；农地使用效率，应以耕作人能力最强及耕地单位面积产量产值最大为指标。