中国现行粮食政策分析，本文主要内容关键词为：中国论文,粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食问题是关系国计民生的大问题，粮食政策是国家的大政方针之一。粮食政策是否得当，不仅关系到农民收入，更关系到经济发展和社会安定。因此，确保粮食种植面积和不断提高粮食产量成为政府常抓不懈的重要工作。本文利用经济理论，对中国现行的粮食政策进行了深入地分析，希望对中国粮食政策的改革和完善有所帮助。
一、现行粮食政策的主要内容
按照粮食的实物流通过程，可以将粮食政策分为以下几个方面：流通政策，对生产者的政策，对消费者的政策和其它配套政策。我国现行粮食流通政策的要点是，在收购环节采取垄断的方式，由国有粮食企业垄断粮源，而在销售环节鼓励竞争；对流通主体——国有粮食企业的政策是实行顺价销售；多渠道粮商不准直接到农村收购粮食，只能从国有粮食企业购买；国家储备任务由国有粮食企业承担，要求政策性业务与经营性业务分开；对粮食企业超过合理周转库存的粮食储备，从风险基金中给予费用、利息补贴。
对生产者的政策是保护价政策。保护价政策的要点是使国有粮食企业在政府的指导和支持下，充分发挥粮食购销主渠道作用和形成市场粮价的主导作用，对农民留足口粮、种子粮、饲料粮和必要的储备粮以外的余粮按保护价敞开收购。
对消费者的政策是制定粮食销售限价，以保护消费者利益；没有如鼓励出口等增加粮食消费的政策。
配套政策主要是信贷政策和财政补贴政策。信贷政策主要体现“库贷挂钩，封闭运行”的原则。财政补贴政策主要指：政府在必要时支持粮食企业按保护价收购粮食，用粮食风险基金给予合理补贴；对超出“合理库存”的粮食，其储存费用和贷款利息用中央与省级政府共同建立的风险基金补贴。
现行粮食政策是在1998年粮食流通体制改革中提出的，主要是为了达到以下目的。
1.解决国有粮食企业的亏损。据审计部门披露，我国国有粮食部门在短短6年时间累计发生了2140亿元的亏损，平均每天亏损1亿元。决策者认为，为了消除亏损，就要使国有粮食收储企业收购的粮食顺价销售出去；而为了使国有粮食收储企业收购的粮食能够顺价销售出去，必须实行垄断收购，禁止其它经营者到农村直接向农民收购。目前国有粮食收储企业库存的定购粮和保护价粮的收购价格比市场价格高，而且国有粮食收储企业的经营费用水平也较高，如果允许非国有粮食收储企业直接向农民收购，那么国有粮食收储企业库存的粮食就难以顺价销售出去，不仅无法归还过去的亏损挂帐，而且势必产生新的亏损。若垄断收购后，各种粮食加工企业及其它用粮企业就不得不购买国有粮食收储企业顺价销售的粮食，使国有粮食收储企业掌握粮源、主导价格，从而可以获得垄断利润，为消化亏损挂帐开辟资金来源。因此，新政策的主要目标是解决粮食企业的亏损问题。
2.保护农民的种粮积极性，稳定粮食种植面积。随着工业的发展以及城乡差距的不断扩大，保护农民的目标也提到了决策者的日程。保护价政策的实施充分体现了决策者的这一目标。同时，在巨大的人口压力下，稳定粮食种植面积、增加粮食产量始终是中国政府制定粮食政策的首要目标，这直接体现在现行粮食政策的指导方针中。
3.稳定市场粮食价格。我国农业受自然条件制约程度大，基础非常薄弱，如果放开收购市场，各种各样的企业和私商都去农村收购，粮食少时抬价抢购，粮食多时压价收购，可能会引起市场粮价大起大落，而垄断收购在一定程度上可以保持粮价的稳定。
这些粮食政策的实施取得了一定的成绩，但是在实施中出现了很多问题，离决策者的目标相差甚远。下面本文将利用经济理论对现行政策进行分析，指出问题的所在。
二、对现行粮食政策的逐项分析
1.流通政策——控制粮源。国有粮食企业实现控制粮源，是垄断性流通体制顺利实施的关键。实现国有粮食企业控制粮源的方法不外乎有两种，一是控制收购环节，即不让农民将粮食卖给多渠道粮商；二是控制销售环节，不允许多渠道粮商销售自己收购的粮食。
不让农民将粮食卖给多渠道粮商，行政命令当然不行，必须靠经济手段。这首先面临着农民的参与约束，即政策应该促进农民出售粮食。目前，由于保护价政策不能有效实施（将在后面详细论述），市场粮食价格过低，很多农民不愿意将自己一年辛勤劳动的成果如此低价地出售，而这些待售的粮食对粮食市场形成很大的压力。更重要的是要形成对农民的激励相容约束。农民有自己的逐利行为，他们会比较将粮食卖给国有粮食企业获得的效用和卖给多渠道粮商得到的效用，从而选择是否执行该项政策。该约束条件可以简单表述为：U[r,1]>U[r,2]，其中：U[,1]表示执行政策，即将粮食卖给国有粮食企业获得的效用，U[,2]表示不执行政策，即将粮食卖给多渠道粮商获得的效用，上标r代表农民。影响农民销售粮食获得的效用的首要因素是粮食的收购价格，但是还有很多其它因素也要考虑。有些农民不愿意到国有粮库、粮站售粮，原因有多方面：一是粮站要代扣各种名目繁多的税费，而且常常拿不到现钱，而多渠道粮商一手钱，一手货；二是粮站对粮食质量要求较高，扣水扣杂，服务态度也不好，而多渠道粮商在这方面要好得多；三是国有粮站一般是坐等农民来交粮，有些农民因距离较远，可能不愿意跑几十里地去交粮，而多渠道粮商却可以走村串巷收粮。这些原因都或多或少地影响到农民的效用，因此，第一条措施的施行就要求国有粮食企业根据农民的效用函数调整自己的行为，包括收购价格、服务质量等方面。但是在国有粮食企业现实的体制下，要做到让所有农民“满意”是比较困难的。
第二条措施是只允许多渠道粮商销售向国有粮食企业购买的粮食。从国有粮食企业购买的粮食发给出库单，没有出库单的粮食不能销售。这项措施首先需要对多渠道粮商进行监督检查，这要支付监督成本，受到政府的财政约束。更主要的是，这项措施依赖于国有粮食企业对出库单的控制。那么国有粮食企业是否有积极性控制出库单呢？在控制出库单问题上，国有粮食企业有两个选择，一是实开出库单，即只给从其处购买粮食的多渠道粮商开具出库单，没有从其处购买粮食的多渠道粮商不能得到出库单；二是虚开出库单，即向没有从其处购买粮食的多渠道粮商出售出库单。若市场上只有一个理性的国有粮食企业，比较虚开出库单和实开出库单的效用就可以做出决策，应该说，实开出库单的效用明显大于虚开出库单的效用。因为实开出库单，就实现了对粮源的控制，可以实现顺价销售，获得利润；而虚开出库单之后，多渠道粮商便可在市场上低价销售粮食，国有粮食企业就不能实现顺价销售。
假设政府对出库单有严格的监察机制，私商无法出售没有出库单的粮食，这样，私商从国有粮食企业购买出库单（而直接从农民手中收购粮食），每单位粮食的出库单的价格为b；私商粮食的收购价为每单位P[1,p]，销售价为每单位P[2,p]，则有P[1,p] π[,p]=P[2,p]-P[1,p]-b)X[,p]。(1) 私商为实现效益最大化，则有 则私商可接受的出库单价格为 b=P[2,p]-P[1,p]。 (3) 设国有粮食企业的收购价为P[1,e]，销售价为P[2,e]，若粮食销售量为X[,e]，则国有粮食企业的收益为 π[,e]=(P[2,p]-P[1,p])X[,e]+bX[,p]。 (4) 设市场需求量为Y，则有： (1)当Y≤X[,P]时，若出售出库单，则私商的销售量为Y（私商的理性行为使得X[,p]≈Y），而国有粮食企业的销售量为X[,e]=0，收益为π[s,e]=bY；若不出售出库单，则国有粮食企业的收益为π[N,e]=(P[2,e]-P[1,e])Y； (2)当Y>X[,p]时，若出售出库单，则国有粮食企业的销售量为X[,e]=Y-X[,p]，收益为π[S,e]=(P[2,e]-P[1,e])(Y-X[,p])+bX[,p]；若不出售出库单，则国有粮食企业的收益为π[N,e]=(P[2,e]-P[1,e])Y。农民的理性行为使得P[1,p]≈P[1,e]，而私商的行为使得P[2,e]>P[2,p]，所以P[2,e]-P[2,p]>b，因此 π[N,e]>π[S,e]。 (5) 不论市场需求多大，对于市场上唯一的一个国有粮食企业来说，不出售出库单的收益都大于出售出库单的收益。 但是，通常情况下市场上不是只有一个国有粮食企业，而有多个，这些粮食企业作为一个整体，具有集体理性，但每一个粮食企业又具有个体理性，个体理性和集体理性的不一致，仍然会导致国有粮食企业虚开出库单的行为。在是否出售出库单问题上，各粮食企业之间存在博弈。为不失一般性，假设市场存在两个国有粮食企业，同时，为简化分析，设两个粮食企业的状况完全相同，他们的市场销售量相同，出库单的售价相同，如果都出售出库单的话，则各自出售出库单需求量的一半。于是可以得到表1所示的博弈支付矩阵。从博弈支付矩阵表可以看出，双方都不出售出库单时，双方的收益都达到最大，但是，如果没有形成结盟，则就是典型的囚徒困境问题，不论对方是否出售，我的最优策略是出售。 由上述分析可以看出，利用出库单来达到控制私商收购粮食从而达到控制粮源的机制是不完善的，在这种机制下，存在国有粮食企业虚开出库单的可能。所以，要达到控制粮源的目的还应该进一步采取措施使粮食企业走出囚徒困境，比如对虚开出库单的粮食企业罚款等。另外，粮食企业和企业员工的委托代理关系中，存在“道德风险”问题。即使只有一个国有粮食企业，或者多个粮食企业达成了不出售出库单的协议，由于在现有体制下企业目标和员工目标不能完全一致，并且存在信息的不对称，仍然可能会出现员工私开出库单获取私利的行为。 以上利用博弈论方法分析了流通政策的可行性，结果表明，控制粮源在理论上不能实现。从实践上看，国家期望通过政策实施使国有粮食企业控制80%的粮源，而实际控制的粮源不到60%，这证明了上述分析的正确性。 2.生产者政策——保护价政策。保护价政策是指政府事先给实行这种政策措施的粮食品种规定一个政策价格，如果市场价格高于这个政策价格，则政府对市场活动不加直接干预；如果市场价格降低到这个政策价格水平，政府按这个价格进行收购，以保证市场价格不会降到这个由政府所确定的价格水平之下。政府所确定的价格即为保护价格或称支持价格。保护价格可以高于均衡价格，也可以低于均衡价格。 图1所示为保护价水平高于市场均衡价格的情形。图中D[,1]D[,2]为需求曲线，SS为供给曲线，均衡点为O，均衡价格为P[,c]，均衡数量为Q[,c]。在实行保护价政策并且保护价水平为P[,i]时，需求曲线则变成D[,1]D'。因为在这一价格水平上，政府参与收购，可以认为在这一价格水平上需求是无限大的。在这种价格政策下，政府需求和农民的供给形成新的均衡点A，均衡价格为P[,i]，均衡数量为Q[,2]。而市场的实际需求仅为Q[,1]，过剩数量是Q[,2]-Q[,1]，因此政府的保护价政策的成本为 (Q[,2]-Q[,1])P[,i]。 (6) 可以看到，高于均衡价格的保护价政策使得每年的粮食产量都高于实际需求，形成了政策性过剩。政府在这种政策实施中每年都要不断地购买过剩的粮食，并且过剩永远无法消除。这样，就大大加重了政府的财政负担。如果政府无力负担，就会造成农民的“卖粮难”或“打白条”，保护价就形同虚设，无法起到保护农民的作用。所以，这种保护价政策只适用于那些政府财政比较充足的国家。 当保护价低于均衡价格时，保护价可以起到减少价格波动的作用。根据蛛网理论，当供给和需求价格弹性不同时，市场波动有3种情形：一是当供给的价格弹性小于需求的价格弹性时，市场价格在波动中逐渐趋于均衡价格，称为收敛型波动；二是当供给弹性和需求弹性相等时，市场价格以相同的幅度波动，称为循环型波动；三是当供给弹性大于需求弹性时，市场价格以扩大的幅度波动，成为发散型波动，如图2所示。在收敛型波动中，保护价格P[,i]会阻止市场价格波动到P[,i]以下，并可加速使供求尽快达到均衡点；在循环型波动中，保护价格P[,i]会阻止市场价格波动到P[,i]以下；在发散型波动中，保护价格P[,i]可以阻止市场价格波动的幅度进一步扩大，形成循环型波动。 由于一般情况下粮食的需求价格弹性小于供给价格弹性，其需求曲线比供给曲线陡峭，应属于发散型波动。所以，政府必须采取适当的政策来阻止发散型波动。下面分析政府采取低于均衡价格的保护价政策的效果。 保护价政策的执行过程，是一个有农民与政府参与的博弈过程，如图3所示。设农民具有基本理性，则农民与政府的多次重复博弈的结果是：粮食产量不会高于Q[,2]。假设在第一次博弈中，农民的粮食产量大于Q[,2]，此时政府执行的是保护价P[,i]，而农民的生产成本大于P[,2]，则农民损失大于(P[,2]-P[,i])Q[,2]。如果没有保护价政策，农民的损失将大于(P[,2]-P[,i])Q[,2]。由于保护价的存在，使农民的损失减少(P[,i]-P[,1])Q[,2]。具有基本理性的农民在第二次博弈中，就会根据保护价P[,i]调整产量，因此，此时的粮食产量为Q[,1]。由于产量低于需求量，市场价格上升为P[,2]，政府不需要执行保护价，此时，农民获得的净收益为(P[,2]-P[,i])Q[,1]。在下一年的生产中，农民将产量调整为Q[,2]。第三次博弈与第一次相同。因此，农民的粮食产量将不高于Q[,2]，而政府执行保护价政策的平均成本为 ──(Q[,2]-Q[,d])P[,i] (7) 由以上分析可以看出，低于均衡价格的保护价政策，能以相对小的政策成本将粮价控制在一定范围，在一定程度上起到了保护农民的作用。 这种保护价政策还有可能消除过剩，到达市场均衡。由于当农民的粮食供应量为Q[,2]时，农民仍存在损失(P[,2]-P[,i])Q[,2]，因此，在进行第三次博弈时，他会调减粮食产量，使其低于Q[,2]以减少损失。这样，在经过多次博弈之后，农民将把粮食产量调整为Q[,c]。这样，就消除了过剩，达到市场的均衡。但是，上述过程将是一个漫长的过程，农民在不断地试验中找到均衡，不但农民遭受了损失，也会形成粮食市场的波动。 从实践上看，我国的保护价水平在均衡价格之上。这种政策体现了政府保护农民的决心，但由于政策设计考虑不充分，对农民的保护没有落到实处。主要原因有以下两个方面。 第一，国家财政资金短缺，能用来补贴农民的资金更少，而保护价政策是必须有资金保证的。虽然国家已经建立了粮食风险基金，但可用资金很少，根本不能满足要求。这说明现行政策没有满足财政约束。 第二，从国外的经验来看，保护价政策必须有限产政策配套，否则不可能达到预期效果。高于均衡价的保护价给农民以强烈的增产信号，如果单纯采取按保护价敞开收购的做法，而没有对产量的限制，必然形成供大于求的局面，在财政资金有限的条件下，保护价政策不会有很好的效果。 相反，低于均衡价格的保护价水平可以减少政府的财政压力，对于不算富裕的国家来说，比高于均衡价格的保护价更有效。但是，这种保护价对农民的保护也是不充分的，而且不能避免市场的波动。 3.国有粮食企业——按保护价敞开收购，顺价销售。在现行粮食政策下，粮食企业的责任是：接受政府的委托，按照定购价收购国家定购粮，按照保护价（在市场价高于保护价时按市场价）敞开收购粮农完成定购任务并留足自用和自储粮食后出售的余粮，并按市场行情及时顺价销售出去，以取得赢利。 政府可以用行政命令规定国有粮食企业必须按照保护价进行收购，因此在国有粮食企业与政府的委托代理关系中，参与约束并不存在。但是，必须有激励相容约束，因为按保护价敞开收购与企业自身利益相悖，国家必须有相应的激励。对于按保护价敞开收购政府提供的支持，一是委托农业发展银行向国有粮食收储企业提供收购资金，二是筹集粮食风险基金，以对按保护价收购的粮食给予合理补贴，即对于因增加收购而暂时销售不了的粮食库存的保管费用和资金占用利息给予财政补贴。 设国家规定的收购保护价为P[,i]，市场粮食价为P[,m]，保护价起作用时，一定有P[,m] (8) 其中：C为资金总额，X为收购粮食的数量。如果收购资金不能及时全额到位，粮食企业有两种可能的行为，一是根据可能得到的资金数额C' C' X'=────＜X, (9) P[,i] 敞开收购不能实现。二是降价收购，收购价格P为 C' P=── (10) X' 则P S=C·(X-X[,s]-X[,0]), (11) 其中：X[,s]为实现顺价销售的数量，X[,0]为常量库存，C为单位粮食的利息和储存费用。如上面所分析，X很大，顺价销售很难实现，X[,s]较小，所以这项补贴的数额也很大，是不小的财政负担。同时，在国家与国有粮食企业间的委托代理关系中存在信息的不对称，对于式(11)中的C,X[,S],X[,0]国家并不了解，国有粮食企业还可能故意高报政策成本，使国家承担更多的不必要的负担。实际上这是粮食企业的“寻租”行为。 另外，虽然中国目前还没有形成全国统一的大市场，但粮食在地区之间的流动也很频繁，而且保护价收购没有地区的限制，因此，相邻地区的国有粮食企业之间在执行保护价问题上也存在博弈。一个地区按保护价敞开收购而其它地区不按保护价收购，粮食就会大量流入前一地区，使该地区负担加重，地方政府感到吃亏，缺乏执行该政策的积极性，甚至不执行。 新政策下政府部门对粮食企业实现顺价销售给予的保证是：控制和管理好产地初级市场，不允许国有粮食收储企业之外的任何企业到农村收购粮食。简言之，就是保证国有粮食企业控制粮源，为顺价销售做准备。如前所述，这种保证实际上无法作到。同时由于国有粮食企业的粮食成本很高，而多渠道粮商的成本要低得多，所以顺价销售很难实现。粮食大量积压，贷款利息、储存费用等天天发生，使得顺价销售变得越来越困难。 4.配套政策——信贷与补贴。新粮食政策的主要配套政策，即信贷政策和补贴政策也还有待于进一步完善。首先，信贷政策要求库贷挂钩，而库贷是否挂钩需要有监督机制，否则可能会出现虚报库存套取资金的现象，使政策不能很好地执行；同时，粮食企业的收储业务和附营业务也无法按要求分开，因此封闭运行也很难执行；其次，国家财政保障能力相对于我们保护农民的决心而言，显得力不从心，财政补贴无法及时、足额到位；另外，政策规定国家对国有粮食企业超出合理库存的粮食给予补贴，这种规定也含糊不清。配套政策的不完善导致不必要的政策成本的增加，可以用寻租理论进行分析。 我国的国有粮食企业既履行一部分政府职能，又有大量企业行为，政企不分问题非常严重。政企不分导致产权界定不明。根据产权理论，没有界定的权利把一部分有价值的资源留在了公共领域里，公共领域里全部资源的价值就形成了租，从而产生各种“寻租”行为。粮食企业的政府功能和企业功能不分，出于企业利益的驱动，粮食企业必然会产生各种“寻租”行为。我国现行粮食政策规定要库贷挂钩，封闭运行，即粮食企业收多少粮食，农业发展银行供应多少资金；农业发展银行供应多少资金，粮食企业就必须有相应价值的粮食库存。在政企不分的情况下，粮食企业可能把作为国家储备的粮食划为收购的粮食，而从农业发展银行得到相应的资金；同时，这部分粮食还作为国家储备，拿到国家储备资金。这里，国家储备粮就成为了“经济租”，诱发国有粮食企业的“寻租”行为。 我国粮食政策还规定，国家对超出合理库存的粮食给予补贴，这又为粮食企业的“寻租”行为创造了机会。粮食企业有以下几种“寻租”的可能：首先可以用较低的贿赂成本争取将“合理库存”定得较低，这样就可以有较多的粮食得到国家补贴；其次可以贿赂清查库存的人，将库存提高，从而得到较多的补贴；甚至可以不用贿赂任何人，而只是简单地虚报库存，因为认真地核实库存是一项很繁重的工作，清查的人可能不会认真去做，况且，即使被发现虚报库存，也没有任何处罚。所以，国家补贴也就成了粮食企业极力追逐的“经济租”。 “寻租”活动导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源。“寻租”作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包。“寻租”导致政府官员之间的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致公共权力的不合理运用，同时造成社会资源的畸形配置和浪费。“寻租”活动的不良后果还表现在阻碍制度创新，导致交易费用增加，扭曲市场规则，引起社会分配极其不公平，并且会形成一种腐败盛行的社会风气。因此，我们在进行粮食政策的研究时，要考虑到各种“寻租”的可能，从而使所设计的粮食政策能够阻止“寻租”行为的发生。 三、结论 本文利用经济学理论对现行粮食政策进行了分析，通过分析可以得到结论：现行粮食政策不是有效的政策，无法达到预期目标。以上分析仅限于现行粮食政策本身，还有很多相关的问题需要进一步研究，如现行政策引发的新问题，现行政策不合理的根源，适当的能有效解决问题的政策应该是什么等等，由于篇幅所限，这里不在论述。 标签：出库单论文; 农民论文; 销售分析论文; 库存控制论文; 均衡生产论文; 市场均衡论文; 价格保护论文; 三农论文; 
