从地方政府管理到地方治理，本文主要内容关键词为：地方政府论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去的10年或20年内，全世界的地方政府都一直在经历一种变迁过程。这一过程主要是外部变迁的结果，而各个地方政府对这种外部变迁几乎没有施加任何影响：例如，不断增加的经济相互依赖性，全球化过程，不断变化的技术，抑或是东欧共产主义的坍塌。有些外部变迁是民族国家内部出现的变迁造成的，国家公用设施的私有化，地方政府体系的重构，政府间关系的变化。从党派的意义上说，有些变迁是政治性的，如市政当局的政治控制发生的变化。而其他的就可能是社会变迁：例如，城市中社会隔离鸿沟的加深，与毒品有关的犯罪的增长。而且，如果地方政府实行私有化和服务承包，或者企图改善对消费者的服务以及公民关系或者其他什么的，那么，其中的一些变迁将源于地方政府内部的变迁。现代国家以及它所为之服务的社会的不断变化的性质不可避免地会对当选政府产生影响。
本文做了三件事。第一，考察了影响地方政府以及将继续对地方政府造成影响的变迁。第二，考察了地方政府内部已经发生的变迁，提出了目前流行的地方治理的观点，并指出了这些变迁造成的某些后果。最后，提出了这样的问题：对于正在发生的变迁，究竟我们想要或需要什么样的地方政府，并给出了我们一直在寻找的答案。
不断变化的社会及经济环境
对于所发生的大部分变迁，我们可以用一个词来概括：全球化。全球化问题的关键在于不断增加的经济依赖性。欧盟内部产生的单一市场就是这种现象的一个例子，但是，这是一个全世界范围内的现象。桌上的啤酒有可能来自澳大利亚或智利，也有可能来自法国或意大利；玫瑰花有可能来自哥伦比亚或肯尼亚，也有可能来自英国传统的玫瑰花种植园；同样，尽管打印出这篇文章的机器是在英国组装的，但是，这台机器的零部件也很有可能是在太平洋周边国家的某个地方生产的。
提到太平洋周边国家，我们想起了全球化过程的另外一个重要特征，即在世界范围内，生产力中心不断变换，经济“小虎们”正在加入日本行列，而日本自己已经与北美和许多西欧国家一起形成了一个主要的生产中心。但是，在这些国家内部，也存在某些重要的变动。例如，美国出现了所谓的从霜冻地带向阳光地带的转变（从东北—中西部向南部转移），还有，在如欧洲等地区的内部发展也是如此，英国已经变成了一个低工资的弹性劳动经济国家。这种变迁的一个结果就是通过工会的有组织的劳动力量正在削弱。尤其是在英国，保守党政府1979年以来持续的立法已经极大地削弱了工会，同时，这种工会力量转向了美国南部，以前，美国南部的劳动力很少组织工会。当然，在生产领域中工会力量的削弱也暗示了工会在公共领域中发挥影响的能力。
资本性质不断发生变化有可能推动了这些变迁，同时，这也是全球化过程的一个重要方面，即资本性质出现的变化导致了那些所谓的国际大都市如伦敦、纽约和东京等的出现。有三个方面的变化尤其显著。第一，房地产业的兴起，大型的开发商在开发城市内部的土地和某些特殊地方的过程中挣钱或赔钱。第二，随着城外购物中心、商业街和超市、超超市的兴起以及主要零售群体的形成，零售业的结构和运作也发生了相应的变化。第三，金融领域本身也发生了变化，很明显，这些变化与金融市场解除管制有关，由此，许多抵押公司、保险公司和银行现在都在买进和卖出类似的产品，而且，所有权在地区范围内逐步出现集中，即使不具有全球规模的话。这样，发生变化的金融资本更具有国际化和自由特征。股权更加集中掌握在保险公司和养老基金会的手中，这些公司的管理者更关心他们所控制的公司的短期行为，而不是长期的前景。
在这种情况下，人们也不得不注意到石油、汽车和医药等领域的跨国公司的重要性不断增加。那些公司并不忠诚于任何民族国家，他们关心的只是在哪个地方设立公司能最大限度地减少交税、降低劳动力成本或原材料成本等。当那些公司在做选定位置的决定时，他们也能够在国际市场上获得最好的劳动力，同时，还可以将自己的研究和开发机构设立在最有利的地方，并在与国家、地区和地方政府的投资交易中努力攫取最大的利益。还有一点值得注意的是，随着法国和美国自来水公司买进英国自来水、交通和电力产业，造成了在这一领域中公私界限的不断模糊，同时，在废物利用领域，人们也可以注意到建筑公司非常活跃。
其他的因素也开始起作用。共产主义的坍塌和冷战的结束带给他们所谓的和平红利。但是，对于那些国防工业在维持和促进地方经济发展中占有重要作用的城市来说，那样一种情况其实是无益的。那些涉及军事和民航以及相关的防御活动如导弹和军火生产的公司，不得不进行相当大的结构调整，设在英国和法国的英国航空宇宙公司和在瑞典的沃尔沃就是例子。
上述一切就是经济全球化进程和经济相互依赖的一些例子，而这一切都会对地方政府造成影响。在这个过程中，既有胜利者也有失败者，而这篇文章着重强调了具有创新性的、可更新的和可持续发展的城市的理念，也许还因为城市不断成功地适应了变化，过分强调了这种观点。城市也渐渐意识到它们需要在世界经济中具有国际竞争力，没有人希望在竞争中处于劣势。在北美和西欧以及第三世界的部分地区，地方政府在地方经济发展中所起的作用有了相当大的发展。尽管有人认为，那种“经济援助主义”（economic boosterism ）总是在北美城市中起重要作用，在西欧当然也是如此，但是，随着福利国家更古老和更强大的形式的发展，经济发展已经成为了最近关注的热点，即使在某些国家，这反映了对更早期的19世纪利益的回归。
但是，在经济全球化的情况下，牢记正在发生的政治变迁的程度是非常重要的。然而，尽管能够对经济变迁进行一定程度制约的世界政府尚不存在，但是，仍有许多变迁值得我们注意。第一，联合国（或者说实际上是美国？）在世界不同地区所起的和平维持者的作用不断上升。第二，有许多重要的国际性或区域性的集团正在出现或已经成立。欧盟是政治上最正规的那样一种集团，但是，北美自由贸易区的制度化也值得关注，这个贸易区把墨西哥、加拿大与美国联系起来，而且与东盟和澳大利亚具有联系。这样一种发展趋势连同上面已经讨论过的经济变迁使得人们对将来民族国家的重要性以及在国家范围内规范某些活动的能力也提出了怀疑。在欧洲内部，人们还应该注意到所谓的中间层次或区域层次团体的兴起，这种兴起并不仅仅限于欧盟范围内，如法国、西班牙和意大利等国已经加强了中间层次的力量；在其他一些有民族主义压力的国家也开始在地区层次加强力量；而且在欧盟之外的国家也是如此，如原南斯拉夫，如果说这个地区还没有取得民族国家地位的话，他们却经常宣称自己是民族国家，以便使内部联合起来。
在许多国家，地方层次是以制度的分离，或者如英国所说的“地方治理”的兴起为标志的。关于这个过程的另外一种思考方式就是，看它是通过建立专门部门还是建立专门目的群体（这在北美的主要城市是非常突出的），是承包的过程还是强制竞争投标过程（CCT ）抑或是私有化过程，来实现公共领域的市场化的。“政府的彻底改造”过程是在效率和效力的原则下进行的，而且是以市场价值观为主导的。
与这一过程同时进行的是，国家制度以及政党将政治要求转变成有效的政治行动的能力的合法性和共识已经下降，而人们对经常向公众封闭而对腐败公开的政治过程的认识在逐渐觉醒。这种政治觉醒从许多方面反映了以阶级或以福利为基础的政治和政党体系处理新的政治问题以及不断上升的公众期望的无能，很快我们还会回到这个问题上来。
然而，在讨论这个问题之前，让我们仔细考察一下在地方尤其是在城市范围内正在发生的许多所谓的“社会变迁”。首先，人们的迁移和流动不断增加，欧洲表现的更为突出。例如，北非人向法国的迁移；土耳其人向德国和斯堪的纳维亚的迁移；亚洲人向澳大利亚的迁移，同时也向北美迁移，虽然表现得不太明显；中欧几乎每个地方都有迁移；总起来说表现为年轻人的流动。这种变化带来的一个结果，同时也是经济结构重组过程带来的一个结果就是，城市内部的社会隔离越来越严重——富人区与穷人区、白人区和黑人区。经济结构重组过程也是与中产阶级向劳动阶级居住区迁移以至于原来的工人阶级居住区消失的自然过程相联系的，巴黎或佛罗伦萨的情况就是如此。随着所谓的“禁区”的可能出现，这些变迁也会导致地下经济不断增加，犯罪也越来越多（严重的有毒品犯罪，不那么严重的有小偷小摸）。
至少对西方发达国家来说，最重要的变迁可能是许多国家中受赡养的老龄人口越来越多。人们的寿命越来越长，孩子越来越少。这种趋势的结果之一就是越来越少的劳动力人口不得不供养越来越多的受赡养人口。然而，正如大量的失业人口给社会保险预算带来了压力一样，越来越多的老龄人口给昂贵的福利制度（医疗保健）也带来了越来越大的压力。这种变迁连同人们已经意识到的政府通过增加税收来资助昂贵的服务的有限能力一起，已经导致了国家的财政危机，通常，城市政府把这作为一个重要的问题来对待。
在社会、经济和政治变迁的大环境下，城市和地方政府运行的环境一直在经历着而且将继续面临迅速的变化。那样一种环境一直是非常不稳定的，而且以后将继续如此。为了“彻底改造”政府本身，或者为了使（地方）政府管理向（地方）治理转变，应该鼓励政府（中央和地方政府）成为有弹性的、有创造性的并具有很强的适应性。
就是在这种情况下，我们需要再回顾一下前面的一个观点——政府制度、政党和政治程序等面临着真正的或假想的合法性危机；对选举人来说，在政府承诺和实际行为之间总是存在差距，还有许多有待改进之处。在这里，有三个新问题值得一提。第一个是与性别有关的问题，在许多国家，妇女在国家和地方立法与行政职位上没有得到充分的代表，而且，即使进行了某些改革，性别歧视仍然存在。第二，是与不同肤色、信仰或民族的少数人群体相关的问题。例如，对大多数西方国家的失业状况回顾一下，就会发现，黑人少数民族，尤其是在年轻黑人群体中的失业率较高，而且，人们会认为这是合理的。但是，即使在所谓的“客籍工人”的迁移是受到鼓励的时候，这个少数人群体仍然会发现他们的“权利”小于那些土生土长的人——土耳其人群体在一些西欧国家中的地位就是一个例子。第三，是与环境和可持续发展相关的问题以及各个层次的政府无力对付的地方、国家和国际问题，如他们认为非常重要的水质、工业污染、酸雨、雨林破坏或臭氧层问题等。
把这些问题提出的要求与传统的政治和党派模式结合在一起在很大程度上已经失败，导致了新的和更分散的代表结构（派别增加，立法机构中分散的代表结构，联盟政府）。以上述问题为基础形成的不同党派及压力群体表现得更加活跃，而传统党派面临着选票和席位的减少。用克莱伦斯·斯通的话来说，在许多地区，政权或统治联盟正在经历因合法性的（明显）缺乏而导致的变迁过程。举英国作例子，地方层次发生的一个主要变迁就是“巨型议会”的数量明显增加，市政当局在党派联盟的控制之下，或者被少数派所掌握，而且，从一次选举到另一次选举，政治控制极其容易发生变化。
更重要的是，在一些国家——英国是个著名的例子，而新西兰和澳大利亚是另外一些例子——变迁已经从上层强加在地方政府身上。在许多方面，联合王国是“地方治理的名正言顺的领导者”，在地方层次，引入了大量的新群体，主要是专门目的群体，全部都是任命产生，同时，去除了由选举组成的地方政府的一些功能。
这两个过程反映了地方层次合法性的丧失，并导致了地方治理中通常提到的结构破碎。这意味着什么呢？我们说的“合法性”，是指广义上的政府创新和行动得到支持和接受，并不是从伊斯顿（1965）的政治支持概念上断章取义后的含义。把合法性与法律和司法概念区分开来是非常重要的，后者是指人们期待法院维持法律，即使有些东西可能不会被广泛支持。例如，许多摩托车司机不遵守速度限制规定，他们的这种做法是不合法的，但是，也许这反映了他们对那种速度限制的合法性的怀疑。一旦被抓住，这些违反者就将受到法律的制裁，而且可能要支付相当数额的罚款，但是，那种惩罚规定的存在是否阻止了摩托车司机的超速行驶，仍然是值得怀疑的。
因此，在这种情况下，地方政府的合法性不断下降意味着什么呢？仍然以英国为例，这意味着，地方政府作为一种多功能的生产和提供服务的结构，它所受到的支持，尤其是中央政府精英对它的支持不断下降。70年代以来，地方政府改变服务模式、减少一度上升的覆盖面广泛的福利费用以及限制地方税收和支出水平的能力不止在一个国家内受到了挑战。最近一些年来，甚至在挪威、瑞典和丹麦这些对福利制度依赖极强的国家，也已经出现了关于如何维持和支持这种体制以及地方政府在这种体制中的作用的争论。L.J.夏普认为，地方政府的效率模式最好被定义为服务提供者（即作为这个领域内的服务协调者），消费者压力团体（寻求更好的服务和更多的开支），以及对不断增加的需求作出反映的中介（夏普，1970）。
在这种情况下，可以认为地方治理是对这种地方政府管理观念的取代，地方治理有其自身的结构和程序，依靠众多的服务提供者——如果说不是多种多样的提供者的话——来实现：这就好像一个体系的分裂，即在这样一个体系内，出现了越来越多的具有专门目的的特定群体，越来越多地使用任命而非选举产生的群体，同时，国家或中央对地方政府的活动和财政的控制与日俱增。
所谓的用户至上主义的倾向是这种文化的一个相对独立而又特别重要的内涵，即，通过使用诸如行为指标和公民宪章等工具，这种倾向可以在坚持不懈地寻找更高的效率、对消费者需求更为敏感以及对行为的更好评估的过程中得到反映。这并不是否认那些变迁会促使地方政府改进作为服务传送中介的行为，而是说，市场过程改变了个人和地方政府之间的关系。
在这里，有两点需要说明。第一，如果我们说地方治理是指多种多样的地方团体完成地方服务功能，那么，地方治理并不是新事物。例如，19世纪的英国地方政府管理就具有地方治理的许多特征。类似的，北美地方政府，尤其是城市地区的地方政府多数也是以任命团体及其分裂结构的使用为特征的。第二，在许多国家，服务提供模式千变万化。例如，公私合作以及承包的某些形式在其他的南欧国家也有发现。然而，尽管如此，这些导致新形式地方治理的变迁带来了一系列的后果，其中一些强化了地方政府体系，一些又削弱了这些体系。
如果我们首先考虑新体系的最重要、最鲜明的特征，那么，通过选举而组成的地方政府就有了从制度创新中学习的机会。例如，在英国，以前的生产者控制地方政府体制存在的前提受到了地方治理潮流的严重挑战，而且，人们认为，它需要这样一种挑战。其次，正如美国和其他一些地方的经验所表明的，专门目的群体很容易建立，而且可以使某些努力和资源集中用于专门问题的解决。第三，服务承包和私有化倾向加上强制的竞争性招标可以使得任务、合同和行动措施很容易具体化，无论中央政府是否作为一种专门目的机构在运作，也不管选举组成的地方政府是否将它的垃圾收集服务发包出去。
但是，地方治理也带来了一系列的弱点，尤其重要的是，地方服务提供体制和地方治理体制总是比以前单一机构体制要复杂得多。通常，消费者很难理解各种各样的服务提供团体。更重要的是，提供地方服务的各种各样的机构存在越来越多的责任性问题，反过来，当不同机构为资源和行动空间而相互竞争或与选举组成的地方政府之间竞争时，这有可能强化合作和策略方面的问题。尤其是后者会发现自己花在建造网络上的和与其他的地方机构的各种合作中的时间越来越多，尽管那样一种发展可能在实际上会加强这个体制运行的基础。
第四，用消费者至上的价值观代替公民价值观的总体趋势是与治理的趋势相联系的，这种价值观使得制度和过程的合法性进一步被削弱。对于消费者来说，当服务得不到满足时，进行有效的选择或者获得赔偿可能也是很困难的。这种看法说明，以选举组成的地方政府为基础的体制并不是十全十美的；的确，其中许多体制面临类似的合法性问题、短期执行责任制问题以及针对管理不善和糟糕的服务如何获得赔偿等问题。最后，但很重要的是，从约翰·密尔到约翰·斯图亚特再到今天的其他许多倡导者都把选举组成的地方政府看作是民主体制的堡垒，然而，在面临来自新地方机构的竞争时，地方政府失去了其应有的地位和位置。
地方政府管理——新的实证观和理想观
地方政府管理将何去何从？从根本上说，我们需要重新思考，究竟我们希望地方层次的制度尤其是选举组成的地方政府在政府体制和民主体制中扮演什么角色。出于这样一种考虑，我们必须从经验和理念两个方面来考察这个问题。在这一部分，我们将从两个方面来讨论——目前的价值观和将来的可能性。
约翰·密尔对选举组成的地方政府的价值进行了经典的论述。他的见解建立在两个主要观点上。第一，地方选举制度是政府民主制度的基本要素，因为这些制度扩大了政治参与的机会，同时，也为对公民进行政治和政府行为教育做了准备。后面，我们还会回到这个观点上来。第二，密尔认为，选举组成的地方政府是必须的，因为它能够根据对地方的了解、利益以及专门知识来监督地方事务，并使得地方政府比其他机构，当然还有遥远的中央政府更可能提供有效公正的地方服务。
但是，19世纪有人认为，选举组成的地方政府还有其他的优点。例如，图敏·斯密把选举组成的地方政府看作是对抗中央集权制的堡垒，是一种允许对完全集权的国家以及疆域政治的早期形式表达不同观点的地方，是一种在某些国家逐渐边缘化、而在其他一些国家并没有边缘化的制度。
认为选举组成的地方政府是民主而有效能的观点还可以在许多英国人和其他学术著作中找到，官方报告和现在的领导人也有类似的看法。另外还有三位重要的学者：夏普（地方政府效率观的早期积极支持者）、K.杨（地方政府参与观的倡导者）和约翰·斯图亚特，后者不仅在过去的30年中支持参与观和效率观，而且是一名地方主义者，他认为选举组成的地方政府有利于地方选择的有效实施。
上述英国人的观点在大多数文献中占据了主要地位，在早期的改革著作中体现得尤为明显，而且这些观点反映了目前对于英国历史的争论。然而，如果所有的国家都效仿，那么就会很奇怪。沃尔曼和戈登史密斯在他们最近的一本书以及在更早期的研究中，把盎格鲁—美国人与欧洲人进行了比较。在书中，他们强化了这些观点，目的是要强调反映不同历史经验的文化差异的重要性——关于政府作用和范围，尤其是选举组成的地方政府作用和范围的评价、信念和期望是很不相同的。因此，沃尔曼认为，比如说，美国就存在一种“实施（地方自治）和地方主义的信念，这种地方主义是如此强大，以至于关于地方政府作用的争论都很少见”。他还详细阐述了他认为在美国存在的其他一些很强烈的“价值观”。他指出了人们对杰斐逊派的个人主权观的广泛接受，这种观点强调个人主义及个人的参与，同时也指出了人们对麦迪逊的多元主义传统的接受，这种观点把选举组成的地方政府看作是民主决策的载体，一定程度上支持了效率观，对这两种观点的回应可以在夏普的著作中找到（1973）。沃尔曼认为，英国人只强调效率观，相比较之下，美国人则强调多元主义和地方主义观，两者都忽视了对方。
戈登史密斯在欧洲方面研究的贡献来源于他的著名的偏好，他喜欢将欧洲分成北部和南部集团。他赞成佩奇对法律的地方主义和政治的地方主义的有效区分，认为这就是二者的基本差异。根据这种分法，戈登史密斯认为，北部集团（包括斯堪的纳维亚半岛的国家、英国和荷兰）表现出一种法律的地方主义，他们一般都相信地方自治政府和分权的价值。他们认为，选举组成的地方政府作为一种制度在形成并传递公众服务过程中起了重要的作用。尽管习俗和习惯也起了应有的作用，但是，地方政府的正式的宪法基础或者说佩奇所说的那种法律的地方主义应该受到更多的重视。
戈登史密斯和佩奇都认为，南部集团（比利时、法国、西班牙、意大利和希腊）都强调政治的地方主义形式，在那里社群主义的价值观更强大，不同形式的地方代表是它的主要和基本特征。这些价值观反映了一种社群归属感和集体感，而这基本上是北方集团所没有的；同样，这还反映了一种把中央和地方联系在一起的感觉，并允许地方利益在全国范围内得到代表。代表的形式经常被高度人格化，而且是模棱两可的，这会导致保护人式的行为以及可能的腐败，这和北部集团形成鲜明的对比。
然而，即使我们接受不同文化和社会形态下的地方政府和地方民主有不同的价值观，这就足够了吗？我们想不是的。在不断演化的现代国家中（它有各种制度形式和惯例[治理]），以及在前所未有的相互依存的世界里，现在正是重新思考地方民主、选举产生的地方政府和代表的作用的时候。首先，不得不重新思考我们强调过的一直存在的价值观，尤其是要重新思考地方政府通过公民身份的加强以及个人参与在促进民主中所起的作用。
城市管理和公民身份形成之间的联系是在最近关于地方政府的著作中的新兴主题。然而，很明显，在这些文献中，公民这个概念正在不同的环境下使用，而且含义也各不相同。
实际上，当治理问题与地方政府的服务提供和政策制定有关时，衡量这些治理问题的尺度主要是机会和平等问题。如果因为人们不懂政策中或提供服务中所使用的语言而没有机会，那么这种机会就是有限的。如果服务和政策在文化上是不适当的，那么，不平等就产生了。
随着这些不同团体直接参与公共政策制定过程，公平、机会和政治参与也会增加。在一些地方，地方自愿团体已经开创了专门的民族文化服务，而且，在许多情况下，这些服务随后也受到地方政府的资助和支持。在另外一些情况下，地方政府就主动想出一些办法，通过这些办法，那些被排除在外的团体可以进入政策制定和服务提供的过程中。
公民观念，作为一种思考机会和平等问题的方式，不仅与许多城市中心的民族文化多样性特征问题有关，而且与各种社会团体有关，这些团体拥有不平等的权利地位，而且，随着许多城市中的隔离倾向越来越严重，它们影响地方服务和政策的能力也在不断削减。许多文献把注意力放在穷人、妇女、老年人、男女同性恋者面临的问题上，同时也越来越关注那些种族、阶级和性别问题交叉在一起的团体所面临的问题。尤其是那些涉及到妇女团体的，因服务提供活动导致的政治后果或公民身份问题已经得到研究。
这种交叉使得公民概念在使用的过程中增加了更多样化的含义——公民身份作为一种反对不断增加的城市人口的边缘化和被排斥的机制。例如，法国城市政策已经连接着“发展政策地区社会”（“Iedeveloppement social des quartiers”），也就是说，团结和公民身份作为抵消城市化和目前经济发展带来的负面后果的一种方式，已经被创造出来。尽管这个概念的使用是与上述讨论过的概念类似的，但是，在这里，它的含义是指可以用来解释城市人口越来越被排斥和边缘化倾向的资本主义城市发展过程，而不是迁移模式导致的多样性。然而，对认同问题感兴趣的研究者也把公民身份作为一种组织概念来使用。公民身份证明了个人与社区层次认同之间的联系，地方公民身份体现了地方政府结构代表和／或加强个人和集体认同相互关系的潜在能力。关于这个问题，科利萨斯研究了地方参与如何满足个人自我实现目标以及集体层次的目标，并且认为，如果地方政府要越过个人与集体层次的政治参与和认同之间的鸿沟，那么，参与机制和模式还需要进一步改进。
许多关于地方公民身份的文献强调了政治权利的重要性，尽管他们关注的焦点是社会权利。公民身份的概念本身对于政治权利的重要性有着强烈的认识——言论自由、民主治理和无歧视问题都属于政治权利范围，地方政府在这些领域有重要的行动机会。政治权利的引入所花费的代价经常要比社会权利的引入小得多，而且，最近这个领域的许多文献都与很多国家的一些公共领域所面临的财政紧缩有关。最近的研究列举了一些有社会权利但没有政治权利的迁移工人的例子，并且提出了这样一个事实，即妇女在获得社会权利以后的一段时间总会得到政治权利，因此，有人怀疑马歇尔关于权利的直线发展概念——公民权利到政治权利然后再到社会权利——是否准确。在这种情况下，各种权利的不稳定性和不平衡性变得更加清楚。地方自治思想的总体脆弱性加上这种可能失去权利的感觉，从而导致增加对权利重要性的关注。这样，地方公民身份概念有助于说明人们依恋他们的地方社区怎么会出现危险以及这又是如何得到强化的。
除了这种政治含义外，公民身份还被用作表达一个地区的集体构造的一种方式，在这个地区，附属和归属问题可以被讨论。地方公民身份体现了城市和地方可以作为合适的争论场所的思想，即建立一个隐喻的广场，在这个广场上公民可以详细地讨论他们的集体选择。在这种情况下，研究者们强调地方政府具有那种为争论和讨论创造一个公共空间的潜在能力，这样，不仅体现了现代城市越来越丰富的多样性，而且也强调了政治和程序问题，这是由哈梅尔提出的一个主题。多样性治理与公共空间的存在是相关的，在这个空间中，不同团体可以争论、听取并想出一些方法以协调在城市集体内存在的认同多样性。杨将“没有压制的城市”描述成这样一个地方，在这里，“越轨行为得到宽容，不同的种族、阶层和少数人群体相处在一起”，他的这种描述把这种异质性与公共空间的存在以及公平或公正的思想联系在一起。从这种意义上说，通过对不同群体重要性的认识过程，通过一种依赖争论和商讨的过程，公民身份得以形成。公民身份感来源于找到妥协的观点，这些观点将继续通过争论不断演变，在争论过程中，个人和团体改变了他们的自我感，并接着改变争论和政治的全部过程。
公民身份这个词意味着地方层次不仅仅是服务的提供者，也是一种恰当的政府管理机构。通过将地方治理看作是一个形成社区成员的定义和结果的过程，人们会更加注重地方政府的管理机能，这也反映出地方选举的政治家的言论是为了从更高级政府那里获得更大的尊重和更高程度的自治。地方公民身份被认为与国家公民身份有相同的性质，因此，它体现为一种不能被国家政府随意剥夺的权利。这样，关于地方公民身份的这种观点就成为地方政府要求合法性的基础。在地方治理的过程中，地方政府大谈地方公民身份，其实就是在要求国家更多地考虑他们的需要。正如我们在讨论地方公民身份时所看见的，这种要求是以他们成功地开展活动的能力为基础的，这些活动将地方人口与他们的政府联系起来。
然而，如果说地方政府和地方民主的质量还有待提高的话，那么，还有其他问题必须讨论。在最近的一个论文集中，许多作者谈到了其中的一些问题。由于篇幅所限，我们无法进行充分的讨论；在这里，我们只希望强调在关于地方政府和地方民主的争论中必须谈到的关键问题。我们引用边沁、弗雷泽、瓦德、菲力普斯、科克伦和金等作者的看法来阐明这些观点。
首先，正如边沁（1996）所指出的，我们需要澄清民主和地方政府之间的关系。他强调代议制民主的三个特征——责任性、反应性和代表性——对于这三点，地方政府将获得比中央政府更高的评分，当然，像我们前面说过的一样，他也指出选举组成的地方政府还有待于进一步改进。从责任性的角度来说，地方政府明显比中央政府做得更好，而且比起公众中的个体成员，地方政府在其不同部门中间实行责任制也可能会更好一些。
密尔关于中央政府比起地方政府而言责任性差的看法也同样可以运用到二者在反应性问题上的差别。由国家任命的地方政府不能像由选举组成的地方政府一样对地方利益和看法做出相应的反应，尽管从定义上来说，它也可以保证一定程度的公正（比如，平等的公民权），但这种反应性仍然需要提高。对于选举组成的地方政府来说，在这种情形下，存在以下几个因素——地方的具体状况、地方政府更易受影响；以及如我们所看见的，地方比中央更容易采用协商性的行为准则。地方选举的存在确实为政策制定者和服务提供者提供了建立更具反应性的协商模式的机会。而且，从代表性的角度来说，选举组成的地方政府有助于保证各种观点都能在各个层次的政府中得以体现，同时也拓宽政治参与的机会；选举组成的地方政府比起中央政府很有可能包括更多的妇女、少数民族的成员以及被选举加入公共事务的兼职或非熟练工人。
但是，即使如此，也还是有必要为各种团体更充分地拓展潜力。例如，地方责任制还可能通过提高地方选举政府的自治而得以改进。当然，在整个欧洲，除了英国以外，从80年代早期以来一直存在一种趋势：通过分散任务和功能以降低政府层级。类似地，地方责任性还可以通过中央和地方之间的清楚而可见的劳动分工而得以改进；鲍比特的高层和低层政治学理论与这里的情况有关。随着各种服务的分散化，如居住区管理，或者利用用户调查、地方备忘录以及上述各种类型的一般授权策略，反应性也有可能提高。
就提高选举组成的地方政府的代表性而言，在选举目的是为了记录和呈现公众观点的前提下，首要的条件就是要有公正的选举体制，如某种比例代表制。更好的社会代表有可能通过立法或配额的使用而获得，但是，实现这一目标更困难，争议也更多。正如边沁指出的，很清楚，被选举的代表的工作应该是为社会团体的参与打开方便之门而不是阻碍其参与。
然而，扩展选举组成的地方政府之外的民主思想也是非常重要的，尤其是当各种形式的治理持续下去，并且超越政府制度以各种形式深入市民社会，之后又深入到社区时，就更是如此。考虑一下地方政府在促进平等、社会公正以及环境改进和可持续发展以及地方本身等方面的作用是很重要的。换句话说，如果地方政府的民主质量还有待提高的话，那就很有必要在处理现代国家一般总是难以对付的那些问题时，改进其具体做法。
由于篇幅有限，只能对这些问题作简单讨论。例如，考虑到公正问题和性别状况，其中一些方面已经被讨论过，然而，正如菲力普斯所指出的：“妇女和地方民主之间假定的亲和性相对较为容易地建立起来——可是也许很容易夸张。”正如一些英国保守党文献中阐述的，有些人认为，由于妇女问题与上学、婴儿护理及家务事等有关，人们假定妇女在这些问题上都有既得权利，因此，一定程度上，妇女是地方政府的一个极好的武器，这种假定的观点真的对吗？更多的用户是参与而不是实际控制那些服务的话，这种趋势难道对妇女会产生任何实质性的结果吗？抑或，尽管有人说妇女很有可能被排除在外，难道就是因为中产阶级男性（包括白人）在各级选举组成的地方代表中占有压倒性的优势吗？而且，即使他们执政了，难道那种权利就永远不会向其他地方转移，难道就不会像斯堪的纳维亚一些女权主义者说的那样，妇女在国家立法和政府中的人数已经增加了吗？
此外还有地方性及它的重要性这两个问题要讨论。以前就有人认为佩奇所说的政治的地方主义——地方在国家政治中的有效的表现——可以很好地用来解释许多国家的地方政府管理。即使在疆界地方主义受挫的那些国家中，比如英国和斯堪的纳维亚国家，地方或者地方性的作用也很明显。
问题是地方政府的这个方面是否应该被加强。斯蒂瓦特等人一直认为，民主选举产生的地方政府有利于地方选择和地方多样性——正如将地方政府作为一种疆域政治形式的思想中所暗示的那样。他还认为，比如在英国地方政府的分裂削弱了地方政府将地方选择在其他部门中有效地实现的能力。最基本的问题是，政治体系到底多么需要多样性和地方选择，以及多样性和地方选择在体系中被容忍的程度到底有多大。这是一个需要在与其他目标的竞争中来加以衡量的目标，这些目标都是社会力求要维持和达成的：关于这个问题，博伦斯从许多方面进行了思考，然而，他对问题的思考是放在城市被分割的背景中进行的，而不是从地方政府作为一个整体的角度来加以考虑的。
从某种意义上说，人们都赞成地方民主政治而不赞成地方代议制政府，因为地方政治作为决定“集体受约束的规则和政策”以及提供“解决争执的方案”的一种手段，地方性可以被认为是一种竞争性的政治空间。从这个意义说，地方政治既“协调和表达偏好”同时也建立一种地方政治，以展示“信任、合作、互惠……以及分享经验和集体商议等公民道德”。然而，人们也希望避免地方主义的陷阱——或者说使地方和地方自治具体化，关于这一点，我们已经对英国地方政府做了许多跟踪讨论。在这种情况下，由于选举产生的地方政府组织了联盟，并且扮演了创造公众利益的经纪人的角色，不仅能够应付传统的政治事务，而且也能应付那些现在被排斥在外的人，因此，地方政府就有一种持续的角色要扮演。那样一种开放的和可理解的制度不仅是负责也是有责任的，而且它也能够加强个人的政治行为能力——并因此在最大范围内促进公民权。
关于社会力图通过民主的地方和机构制度来推进的价值观以及那些本文中关注的问题，我们已经说了太多，目的是表明目前关于地方政府管理和地方治理的思考及其经验的广泛性。让人充满希望的是，它们将对有关地方政治性质的持续争论作出贡献。
（编译自《国际政治科学评论》（1998）卷19第2期）
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