教师何时告别“代课”——我国代课教师相关问题研究，本文主要内容关键词为：教师论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国中小学教师队伍中有一个相当大的组成部分，这就是代课教师，也称计划外民办教师队伍。尽管国家要求有关部门逐步清退代课教师，但是这支队伍在一些地方仍有增无减。代课教师是计划经济体制向市场经济体制转轨时期的产物，是我国当前师资队伍中最为薄弱的环节。
截至2003年，我国基础教育阶段学校代课教师人数有近54万人，占全国教师总数的5.3％。其中小学代课教师近42万人，占代课教师的78％；中学代课教师12万人，占代课教师的22％。
从代课教师的区域分布看：截至2003年，除浙江省外，我国其他省市区均有分布。50％的代课教师主要分布在西部地区，占西部教师总数的9.5％。从代课教师的城乡分布看：76％的代课教师在农村，占农村教师的11.4％；县镇和城市的代课教师各占代课教师的12％，分别占县镇和城市教师的5.6％和6.8％。由此可见，我国的代课教师主要分布在西部地区农村小学，占西部农村小学教师的20％。
一、代课教师的成因
（一）社会转型期间，经济和教育政策体制发生变化，是大量代课教师产生的主要原因
我国基础教育实行中央领导、地方负责、分级管理的体制。20世纪80年代以来，随着财政经济体制的改革，包括教师工资在内的十几种支出下放到乡财政，为乡村和学校招聘代课人员提供了经济条件。
80年代末至90年代农村小学改变学制，由五年制改为六年制，小学在校生人数增加，需要不断和大量补充公办教师，但由于师范院校毕业生不足，财力不足，只好聘请临时代课教师补充师资。
1993年颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出到20世纪末基本普及义务教育的目标。为完成“普九”任务，各地增聘了大量的代课教师。
根据《全国教育事业“九五”计划和2010发展规划》，1995年到1997年，“普九”进入攻坚阶段，“两片”地区的十二个省基本完成“普九”任务。到2000年，“三片”地区九个省基本完成“普九”任务。1997年代课教师人数达到高峰，人数超过一百万。
2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，为保证农村义务教育的顺利发展，农村义务教育管理体制由县乡村三级办学三级管理改为以县为主。以县为主的核心是建立教师工资专户，确保教师工资足额按时发放。一些地方为减少区县财政负担，以2001年核定的师生比为标准，严把教师进口关：中师生、大专生不包分配，本科生严格考核，面试加试讲，考核合格成为合同制教师。核定师生比的意图是以2001年教师数为基数，三年内不再增加编制。现在的情况是，教师减员严重，而教师的工资实行县区统一发放，县区财力有限，保证现有教师的工资尚有很大困难，更无力负担新教师工资。一方面基础教育教师紧缺，另一方面师范院校大中专毕业生找不到工作，无法就业。各地区县政府，在财政资金短缺的情况下，不得不聘请代课教师，以缓解师资短缺矛盾。这就使得正逐步退出教育系统的代课教师又有所增加。
课题组赴青海、内蒙及广西省区部分县区进行实地调研，这些地区从2000年或2001年开始基本没增加新教师。青海省同仁县2004年招聘48名代课教师，而等待就业大中专毕业生却有五百多人，导致贫困地区中小学生，特别是初中学生辍学人数有所增加。西部地区其他区县同样有类似问题。
（二）经济、文化落后地区人才流失是代课教师存在的重要原因
经济、文化落后及地理环境较恶劣的地区很难吸引和留住人才，大量的人才流失是代课教师存在的重要原因。代课教师分布的地区与地区人均国民生产总值的排名，反映出代课教师分布与经济发展之间的关系：贫困地区对教师的需求很大，但却很难吸引到人才。
城乡经济和收入水平的差距在逐渐拉大，导致农村教师主要是骨干教师大量流失。大城市、中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作生活条件悬殊，一般县城的教师比乡镇教师的收入高出1/3或1/2，造成教师逐级向上流动，中西部城市的向东部北京、上海、深圳等大城市流动，县城的向中心城市、乡镇的向县城流动，流出的都是骨干教师。这一点可从西部农村教师的年龄结构判断出：西部农村小学40岁以上的教师占40％以上，中学30岁以下的教师占50％以上，缺少30至40岁的教师。教师流动在一些贫困地区可以用三句话来概括：优秀教师走了，新加入的教师素质越来越低了，不合格的教师增加了。与骨干教师流失相对应的是，农村又大量增加了代课教师。公办教师离开学校时向学校提交一笔管理费，学校利用这笔费用聘请代课教师。
从近年高等师范院校分配到农村从事教育工作看，30％至40％的毕业生未到一线报到，特别是贫困地区的农村学校。从正规师范学校毕业的学生，宁愿去打工也不愿去那里任教。西部农村多数属于“老、少、边、山、穷”地区，许多地方非常偏僻，条件极其恶劣，不通车、不通电，甚至不通水，尽管通过学校的布局调整，许多教学点已经撤离，但也有一些教学点不得不保留下来。支撑这些地方的农村教育，只能靠代课教师。
（三）学龄人口高峰
我国“十五”计划时期为12至14岁初中阶段学龄人口的高峰期，特别是西部地区尤为严重：小学学龄人口高峰在2003年至2004年，2003年至2008年初中学龄人口规模2000万左右，高中阶段2003年至2010年学龄人口2000万以上，贫困地区学龄人口在增加，教师数量在减少，供需矛盾更加突出，当地一些教育主管部门不得不聘请代课教师以应付3年至5年学龄人口高峰期。
（四）教师队伍结构不合理
少数民族地区合格的双语教师短缺。西部少数民族地区，由于双语教师数量不足，为维持教学，许多学校不得不从其他渠道挑选双语教师，导致大量代课教师顶岗的现象。代课教师没有经过系统的专业培训，对双语教育质量带来不少负面影响。
农村小学中男教师占绝大部分且年龄老化，女教师年龄年轻化。西部农村小学教师40岁以上的达40％以上，这部分以男教师为主，比例高达52％。农村由于教师缺编严重，教师教学负担重，而且多数农村男教师家有责任田，又是家里的主要劳动力，每天在农田劳动时间大约在6至8小时，处于半耕半教状态。他们既是脑力劳动者，又是体力劳动者，再加上农村教师医疗得不到保障，许多教师未老先衰，还未到退休年龄就已不能上岗，或即使上岗也不能完成基本工作量。女教师中35岁以下的占80％以上，不仅进修、评职称过于集中，同时存在育龄高峰期等问题，导致小学教师相对缺额。
城市、县镇非专任教师占大量教师编制。据国办发[2001]74号《关于制定中小学教职工编制标准的意见》和《中国教育统计年鉴》看，我国大部分省份城市和县镇教师缺少的矛盾不是很突出，原因在于城市、县镇专任教师和非专任教师的比例太低、结构不合理，影响整个教育的效益。目前我国县镇中学专任教师和非专任教师的比例5∶1；城市小学专任教师和非专任教师的比例6∶1，城市中学专任教师和非专任教师的比例3∶1。非专任教师占用大量的教师编制，学校不得不聘请代课教师任课。
学科结构不合理。教师学科结构不合理，西部农村小学语文、数学教师占专任教师的85％，有些省区如广西、甘肃和宁夏农村比例高达90％以上，说明农村小学基本上只开设语文、数学两门课程，其他课程形同虚设，如开设外语、计算机、音体美等课程需外聘教师。这种情况在城市、县镇和中东部同样存在。
中小学教师在编不在岗。一些中小学教师从事其他工作（乡镇教委工作人员也全是占用教师编制）占用教师编制，使许多教师在编不在岗，需聘用教师来顶替。
二、代课教师的变化趋势
代课教师的变化趋势存在城乡和学段上的差异，农村和县镇代课教师从1986年到1997年一直在增长，1998年开始大幅减少；而城市代课教师最近几年呈逐步增加趋势。中小学代课教师受学龄人口等方面的影响，也呈现不同的变化趋势（见图1）。
附图
图1 农村、县镇和城市课教师变化趋势
（一）农村代课教师的变化趋势
1986年颁布和实施了《中华人民共和国义务教育法》，使农村代课教师从215491人增加到1997年的299330人，年增幅达37.6％。1997年“普九”进入攻坚阶段，“两片”地区的十二个省基本完成“普九”任务，代课教师人数达83万人，年增幅达25％。
农村代课教师总量从1986年开始到1997年逐年增加，从1998年开始小学代课教师人数每年逐步减少到现在的41.6万人。
（二）县镇代课教师的变化趋势
小学县镇代课教师变化趋势与农村代课教师基本相同；中学县镇代课教师1986年至1989年数量逐步减少，1989年至1991年逐年增加，1992年比上一年增幅达35.3％。从1997年开始数量又有所减少，1999年比上一年减少16.5％。2001年开始人数反弹，增幅达34.8％，2002年达到顶峰。
（三）城市代课教师的变化趋势
城市代课教师的变化趋势与农村县镇代课教师的变化趋势有所不同。
小学城市代课教师数量由2001年的25705人逐年增加，到2003年人数达到顶峰为32004人，总量超过县镇代课教师数；中学城市代课教师1987年到1991年每年逐步递减，1992年开始每年递增，特别是从2000年的15848人到2001年26942人，增幅达48.5％，2003年达到31246人。
三、代课教师现象的背后
通过对中小学在校生人数对教师总量的测算得出：我国西南农村中小学、中东部农村初中、县镇中学和城市高中师资短缺，而城市、县镇小学师资严重超编。
通过对城乡中小学代课教师变化趋势与在校生数量的分析，可得出以下结论：
（一）农村代课教师锐减，农村师资短缺矛盾更加突出
2000年农村税费改革，取消农村教育附加费，贫困地区师资短缺矛盾更加突出。西南的广西、四川、重庆、贵州、西藏和西北甘肃省市区农村小学教师的缺口很大，从2001年到2003年，除重庆农村小学教师增加2518人外，其他五省区分别减少5586、10014、5935、776和6806人，仅贵州省2002年到2003年小学农村教师减少10993人。贵州省目前农村小学教师的缺口是29400人，聘请的小学代课教师人数是26713，加上代课教师还有近2700人的缺口。根据2003年农村在校生数、农村小学生师比23∶1及专任教师与职工比例13∶1，计算出西部六省农村小学专任教师大约有90000人缺口；中部和东部的安徽、湖北和广东也有近60000人缺口。
虽然农村中学代课教师总的趋势在逐步下降，但由于江苏、安徽、河南、湖北和广东五省农村初中师资不足矛盾十分突出，因而江苏、安徽、河南、湖北等省份最近几年农村中学代课教师人数明显增加。
根据农村初中在校生数及生师比18∶1及专任教师与非专任教师10∶1的比例，计算出中东西部部分省份农村初中教师需增加6.7万人，西部农村初中教师需增加1.5万人。
（二）县镇中学代课教师增加明显
由于我国县镇小学教师各省基本超编，代课教师总的趋势是数量迅速下降。镇小学代课教师将很快退出师资队伍。
县镇中学代课教师增加明显。根据县镇中学在校生数测算：县镇中学教师除北京、天津、上海和青海以外，其他省市的县镇中学教师普遍短缺，全国大约有11.6万人的缺口。特别是专任教师的缺口特别大，河南、安徽、广东、四川、江西、贵州和河北等省份县镇中学教师缺口超过万人。
（三）优化城市教师结构，提高办学效益
城市小学教师总体超编，大约超13万人。广东城市小学教师短缺最突出，大约有2.5万人缺口，浙江和宁夏稍微缺编，其他省市基本超编。城市小学师资总量主要问题是专任教师与非专任教师之间的比例太低，只有6∶1，北京、天津和上海比例更低，为4∶1和3∶1。由于专任教师与非专任教师结构不合理、非专任教师占用大量专任教师的编制、学科结构不合理等问题的存在，许多城市小学聘请了代课教师任课。
目前城市高中师资短缺的矛盾比初中更突出。2003年我国城市高中在校生比2000年增长53.3％，而城市高中专任教师的增长率为37％。如果按专任教师与非专任教师的比例4∶1计算，城市高中教师大约有4.6万人缺口。目前除北京、天津、黑龙江、江苏、福建和青海以外，各省市高中师资都有不同程度的短缺。
此外，研究发现，城市与农村代课教师既有共同特征，又有一些截然不同的特征。
农村代课教师结构特征主要表现在：代课教师的来源基本是落榜初中、高中毕业生，没有经过教育主管部门审核；没有受过系统的师范专业教育和职业培训；大都分布在“老、少、边、山、穷”地区，工作条件十分艰苦；大部分代课教师教龄长，年龄偏大；负担重，其身份多数是农民，有责任田，往往处于半耕半教状态；多数为女性。
而城镇代课教师的来源则多为应届高校毕业生；接受过系统的师范专业教育和职业培训，有硕士、本科生、专科等学历；教龄短，年纪轻。在区县财政经费紧张及师资不足的情况下，城市代课教师以其文化素质高、成本低及能进能出等特点，受到教育市场青睐，有它存在的合理性。
代课教师的存在，第一，影响我国中小学教育教学质量。由于就业困难使一部分素质差、不合格的人走上代课教师岗位，给提高基础教育教学质量带来不利影响。第二，影响教师队伍健康稳定地发展。由于代课教师工资微薄，收入是公办教师的1/3或1/4，没有医疗保险、失业保险、养老保险和住房公积金，各方面没有保障，同工不同酬，心理不平衡，流动性大，难以管理，不利于教师队伍的稳定发展并影响学校正常运行和管理。第三，影响我国基础教育课程改革和教师自身素质提高。代课教师大都分布在贫困的农村地区，工作条件十分艰苦，待遇极低，工作责任心差，不利于调动他们的积极性；大部分农村代课教师素质较低，负担重，很少注重学习和提高自己业务水平，影响我国基础教育课程改革和教师自身素质提高。
四、以人为本妥善解决
如何解决代课教师问题，直接关系到基础教育事业的发展和普及九年义务教育的实现。由于各地情况不同，对代课教师的认识也不同，因此，在对代课教师的聘用、管理等政策和做法上也就不尽相同。目前全国各地对代课教师的政策主要有以下几种：
一是放任自流。有些地方认为如果承认代课教师，将会使代课教师大量增加，影响公办教师录用；如果反对聘用代课教师，将会使许多学校因缺乏师资而被迫停课关门。因此，对代课教师既不承认，也不反对，采取放任自流的办法，任其发展。
二是全部清退。有些地方认为代课教师特别是乡村自行聘用的代课教师，未经教育行政部门严格审查，素质普遍偏低，降低了农村中小学师资队伍的整体素质，严重影响教育教学质量的提高。因此，对代课教师采取“一刀切”的做法，全部清退。如河北省和广东出台全部清退代课教师有关文件。
三是择优聘用。有些地方认为学校既然需要代课教师，教育行政部门就应管起来，因为代课教师的素质如何，直接关系到教育教学质量的提高。教育行政部门应根据需要，严格审查，择优聘用。对于特别优秀的代课教师，可直接录用为正式教师。
鉴于目前代课教师已成为城市和农村一些边远山区普及基础教育一支不可缺少的队伍，因此对其采取放任自流和不分良莠“一刀切”、全部清退的做法，都是不负责任的。要以人事制度改革和调整优化教师队伍为契机，逐步解决代课教师问题。
完善“以县为主”的教育财政投入制度，是解决代课教师问题的根本措施。从全国范围而言，应该制定包括农村基础教育在内的教育投资法规。作为过渡性措施，首先建立教师工资由中央、省、地、县几级政府分担的机制，加大中央和省级政府的财政转移支付力度，确保农村教师的工资按时足额发放。然后按照不同地区义务教育生均成本的额度，确定不同地区中央、省、地、县几级政府的分担比例，并以法律形式保证实施。
加强对代课教师的管理。为保证代课教师队伍的质量，特别是那些对代课教师长期放任自流的地方应对现有的代课教师队伍进行一次全面的清理整顿，结合农村中小学布局调整和人事制度改革，结合教师资格制度的实施，淡化公办或代课这种身份上的区分，主要从岗位管理和合同管理入手做工作。
不拘一格，唯才是举，将优秀的代课教师录用为公办教师。各地区根据实际情况，制订出专任教师与非专任教师合理比例，调整教师结构，优化教师队伍，提高办学效益。同时，建立城市与农村教师定期轮换的制度。在农村学校建立学习型组织及校本教研制度，建立与农村教师发展相适应的终身学习和教育体系制度。
此外，还要采取有效措施，努力提高教师的社会和经济地位，稳定教师队伍，控制骨干教师流失，进一步发展师范教育，加大为贫困农村地区定向培养的力度，妥善解决代课教师问题。