我国居民收入差距问题下的财税政策选择简议，本文主要内容关键词为：财税论文,收入差距论文,居民论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国居民收入差距简述
居民收入差距扩大化正逐渐演变为全球化过程中整个世界亟需面对的严重问题问题。在OECD国家中，从上个世纪80年代末期至90年代末期，除丹麦有所下降外，其他OECD国家的收入差距都不同程度地扩大了。最近十年变化的突出趋势是，拥有经济资本、人力资本和权力资本的人，经济地位明显上升，而没有这三种资本的社会群体的经济地位相对下降或停留在最底层。①
改革开放以来，我国经济飞速发展，全国居民收入水平和生活水平也大幅度提高，但居民收入的差距也在逐步扩大，并呈加重趋势。国家统计局的测算结果显示，1988年全国基尼系数为0.341，1995年为0.389，2004年为0.45，已经超出国际公认的警戒线0.4的标准。② 即便考虑到我国经济的二元结构和国民的承受能力较强，这样高的基尼系数也足以说明我国的居民收入差距已经十分严重，需要认真对待了。许多研究人员曾详细研究过我国居民收入差距的问题，一般观点都认为我国居民收入差距主要表现在城乡差距、地区差距和行业差距三个方面，而且这种差距不断扩大的趋势很明显有多方面的原因。
在我国居民收入差距形成过程中，目前的收入差距有一些是由个人努力不同所导致的个人能力差异上的合理原因，由此形成的收入差距将会长期存在并得以巩固；但更多的则是由于不合理的政策和历史等方面的机会不等引起的，如政策区别，包括户籍制度、就业制度、住房制度、公费医疗制度、工农产品“剪刀差”政策等导致城乡差别的制度和政策，国家在信贷、财税等多方面优惠东部沿海地区的政策，造成了不同行业职工收入较大差异的行业垄断政策等；历史积累和资源优势的差异，指东部沿海地区、城镇和垄断行业经过多年发展，已经积累了大量的综合资源，包括基础生活设施、交通、通信、人口素质、信息网络等资源上的优势，从而在继续发展上能居于领先地位；由于各项监督管理制度和法律法规不健全造成大量非法和隐性收入的存在；市场竞争的压力造成高素质人群收入水平远高于普通工人；另外，由于居民现有差距存在，引起了递延性的收入差距，即所谓的“财富效应”。正是由于以上原因的综合影响，我国居民收入差距不断扩大，居民生活水平也出现严重差别，增加了我国建设和谐社会的难度。
二、对利用个人所得税调节收入差距的分析
在我国居民收入差距日趋扩大的形势下，作为许多人眼中的“罗宾汉”税种——个人所得税自然成为众望所归的依靠。
个人所得税的两大功能是收入和调节，而其调节功能不可能离开其收入功能而单独发挥作用，当个人所得税成为一国主要税种之一时，其才能发挥相应的调节作用，而个人所得税要占据一国税收的重要地位，要求该国经济具备较高市场化程度以及个人收入的高度货币化。当前我国经济还处于市场化建设阶段，个人收入中还存在非货币的福利，使得我国个人所得税状况还难以达到发达国家水平。2004年我国个人所得税收入为1737.1亿元，占税收总额的比重仅为6.75％，③ 而且新近调查显示，我国个人所得税中65％以上来自于工资薪金所得。④ 显然，在这样一种形势下，个人所得税的调节力度是不够的，调节对象也不合理。我国个人所得税难以发挥应有的调节作用主要在于以下两方面的原因。
1.税制上的不足
由于个人所得税制设计上的缺陷，导致税收调节的失向，出现“逆向调节”。我国个人所得税法按列举的各种来源共划分11项所得，实行源头征收，易于控制税源。但由于个人收入来源越来越复杂多样，事实上不可能对全部收入一一列举，大量境内居民的工资外收入漏征，境外所得个人所得税严重流失。虽然十六届三中全会确定的个人所得税改革的大方向是实现从分类征收向分类与综合相结合的征收模式转变，但现阶段不能有效掌握个人的全部收入来源，短期内难以实现，近期的个税改革也没有涉及。
更为重要的是，不同类型的所得适用税率不同，计税方法也不同，很难测度纳税人实际税负承担能力，即使采用累进税率，其效果也要大打折扣，不利于税收公平，容易扭曲纳税人的行为。特别是在扣除费用上，多年来实行800元的“一道杠”，忽视居民收入差距和具体家庭的负担能力，如地区差距、婚姻状况及负担家庭成员数目等，更未考虑通货膨胀对扣除标准的影响，设计不够科学。这样造成工薪阶层成为个人所得税的主要调节对象，在一定程度上加剧了收入差距的扩大。当前的个税修改草案主张将扣除额提高到1500元以上，相对于2004年全国人均1400元的月货币工资、城镇职工人均1140元的月消费支出应该是比较合适的，但考虑到经济发展趋势，1500元仍显得过低，无需几年就会和现在的800元一样不合时宜。而且定在1500元或2000元仍是工薪阶层作为纳税人主体，突出地显现了当前我国个人所得税的收入功能而非调节功能。
2.征管上的不足
个人所得税的征管不力也是造成个人所得税调控功能弱化的重要原因。首先在于国家正处于转轨时期，收入渠道不规范，收入信息不对称，金融系统发展滞后，税收基础信息系统尚未建立，导致现实生活中个人收入的货币化程度较低，并产生了大量隐性收入、灰色收入，而税收机关难以对个人收入状况进行有效的监控，这正是个人所得税漏征和影响其调节收入分配力度的主要原因。中国的个人所得税的完税率大概只有50％左右，而在欧美国家，个人所得税的完税率大概在85％以上，挪威、瑞典等国近100％。⑤ 近日修改出台的《个人所得税管理办法》明确提如要建立个人收入档案制度，以纳税人身份证照号码为惟一标识，建立个人收入“一户式”档案，实施精细管理，这样将可对个人的收入状况有更充分地掌握并能进行有效比对以避免错漏。
其次，自行申报纳税制度在我国税收征管环境不够优化、公民纳税意识薄弱的条件下推行尚有难度，代扣代缴制度执行不力，造成个人所得税偷漏税现象严重，并且各种违法行为受到的处罚是不严谨的，使许多纳税人产生了偷逃税收的侥幸心理，严重影响了税法的严肃性，制约了税收调控功能的发挥。新近个税修改革案中规定，高收入者必须自行申报纳税，凡是不申报或申报不实的纳税人将面临更为严厉的处罚，并规定代扣代缴单位须办理全员全额申报。同时新的《个人所得税管理办法》要求各地高收入行业人员、高收入个人等纳入重点纳税人的范围，而且也要求各地从符合一定条件的自由职业者等人员中，选择一定数量的个人作为重点纳税人，从而对其实施动态重点管理。这样一些举措将有利于强化对高收入人群的税收征管，在一定程度上防止多收入来源居民出现偷漏税行为。
出于以上两方面的原因，我国的个人所得税政策暂时未能充分发挥自身对居民收入分配的调节作用，近期的多项改革也难以迅速扭转这种局面。但是我们应认识到，任何一个社会不可能消灭贫富差距，而应控制差距的范围。罗伯特·赖克曾指出，美国税收制度在其国民收入差距不断扩大的情况下，对收入调节的作用十分有限，并不能消除收入差距扩大的影响，但可以减缓扩大的趋势。⑥ 所以，我们目前不应对个人所得税调节收入差距寄予过大希望，而应反思如何采取措施来应对居民收入差距扩大趋势。
三、应对收入差距扩大化的财税政策选择
在思考采取何种财税政策来应对收入差距扩大化之前，我们应明确以下三个问题：
首先是我国收入调节的核心问题不是富人太富，而是穷人太多且太穷。因此我们的收入调节政策取向不应是“劫富济贫”，而应是“促富治贫”。⑦
其次，导致中国当前居民收入差距过大的主要原因，在于初次分配的“分配不公”。初次分配中一旦出现重大的社会不公正，在再分配中很难加以扭转。税收主要作用于再分配，无法介入初次分配，只能相对缩小居民收入差距，并不能从根本上解决收入差距问题。
第三，当前我国劳动力价格低廉，从短期看，是中国的竞争优势；但是从长期看，蕴藏着深刻的社会不公正，妨碍了我国人力资本的积累，严重影响了人们今后获得更高收入的基础，必将导致不同教育层次人员收入差距的不断扩大。
基于以上三个方面的认识，我们应该为达到遏制居民收入差距扩大化的目标，在财税政策上采取以下多项举措：
1.财政支出方面的改革
（1）财政支出对教育和社会保障的投入
美国经济学家奥克纳在一项研究中曾作过这样的结论：“转移支付对收入分配较税收对收入分配的作用大得多。对所有家庭来说，在减少（收入）不平等方面，转移支付要占3／4，而税收只占整个变化的1／4。”⑧ 这说明财政支出在减少居民收入差距方面是能够发挥比税收更重要作用的。
居民收入差距拉大的一个重要表现就是社会公共产品分配不公引起的收入差距，而这其中最突出的就是教育和社会保障问题。为缩小居民收入差距，我们应调整财政在教育和社会保障方面的支出政策。
在教育支出方面：财政应提高对义务教育的支出力度。在目前财政支出比较紧张的情况下，我们仍应努力提高教育支出水平，并应首先做到对小学教育实行完全免费，之后随着政府财力的增强，对全部义务教育实行免费。同时，可以考虑增加旨在提高劳动者素质和技能的财政支出项目，如对失业者的针对性岗位技能培训实行专项支出等等。这种提高劳动者素质的财政支出政策也是缩小收入差距的长远性和根本性措施。
在社会保障支出方面：我们需要再次强化养老保险、医疗保险和失业保险的制度建设，使其尽快覆盖针对人群，发挥应有的扶助、稳定功能。同时要加强对贫困群体的直接救助与扶持力度，应进一步完善城市居民最低生活保障制度，积极稳妥地推进基本医疗及教育援助。通过这样一些社会保障政策，使低收入群体无后顾之忧，减轻其支出负担，从而有利于减少既有收入差距。
政府在调节收入差距方面的职能不仅表现在提供同等的教育资源、建立社会保障体系方面，也应体现在为贫困人群提供其他公共产品方面，包括基础设施建设、提供公共信息等，应加大对落后地区公共产品的支出力度，使低收入者能享受更多公共产品。
（2）加强财政支出绩效管理
目前我国财政支出总量已经很大，但其有效性值得质疑，问题就在于政府职能不清，存在职能错位、包揽过多的情况，主要表现为政府机构过于臃肿，财政供养人员过多，支出盲目性较大且浪费严重。行政管理支出占财政支出的比重，由改革开放初期的4.7％增加到目前的12％左右。虽然经过部门预算、政府采购、国库集中支付等多项支出管理制度改革，但其落实和完善尚需时间，近期内进行的绩效预算改革也刚处于起步阶段，发挥作用有限。政府应加强进行绩效预算改革的工作力度，积极借鉴发达国家成功的绩效预算经验，提高财政支出的使用质量，使财尽其用、减少不必要的损耗和浪费。
2.税收方面的改革
根据我国居民收入分配的现状以及市场经济运行的内在要求，配合新一轮税制改革，我们要重视强化税收调控功能的政策调整，兼顾效率和公平，进一步缩小居民收入差距。
西方发达国家对个人收入差距的调节，大多采用以个人所得税为主体，其他税种为补充的总体调节，效果非常显著。他们综合运用个人所得税、遗产税、赠与税、消费税等不同税种相互协调配合，使税后收入差距较税前明显缩小。我国应该积极参照发达国家这种综合税收体系调节收入差距的做法。
（1）个人所得税的改革
下一步个人所得税的改革首先就是实行综合与分类相结合的个人所得税制，这需要具备内外部配套条件，否则难以实现新制度的预期目标。其次要简化税率，调整边际税率，在税率和级距设计上应注重中低收入者较轻税、高收入者较重税的原则，科学测算税负影响，减少税率档次，加大税率、级距差别，缩小边际税率差异。这样也和当前我国积极发展民营经济、鼓励个人投资的经济政策相协调，避免过度向高收入者征税。再次，要合理确定费用扣除项目和扣除标准，将费用扣除与家庭供养负担相结合，体现生活负担上的公平。最后，要努力改进税收征管手段，通过个人收入档案制度的建设，提高对个人多项收入的监控能力和征管水平。
（2）消费税的改革
消费税是最为直接的调节收入差距的一种税收，因为它直接面向高消费的社会成员，其直接负税者显然往往是高收入者，有利于在一定程度上缩小收入分配上的差距。我国2004年的消费税为1560.5亿元，约占税收收入的6.03％，⑨ 可见其所能发挥的调节作用并不亚于个人所得税，甚至有过之而无不及，因为个人所得税大量来源于工薪所得，而消费税基本上是高收入阶层贡献的税收。
对消费税进行改革时应主要把握以下两方面：一是适时扩大征税范围，增加应税税目，选择的重点应当是为满足高收入阶层需求的某些高档消费品和消费行为，对于群众所需的日常消费品，则不应征税。如将高级裘皮制品、某些高档家用电器、污染环境的消费品等列入消费税征收范围；对高消费场所，如夜总会等地方的个人消费行为也应征收消费税。二是停征某些税目或适当降低税率。应根据现行消费状况，停征原来属于高档消费品、现在属于日常用品的消费税，例如雪花膏、洗发水、护肤护发品等。
（3）财产税制的改革
目前我国财产税制度尚不完善，当前的财产税主要包括房产税、土地使用税、土地增值税、契税等，遗产税和赠与税、证券交易税等则尚在规划阶段，而其中影响最大的当属房产税和证券交易税，因为这是以目前逐步拉大我国居民收入差距的两类主要收入为征收对象的税种，政府应积极推动房产税改革和证券交易税的推出。
遗产税和赠与税也是十分具有调节意义的税种，它直接面对高收入阶层，可以有力的防止居民通过非个人努力取得的财富积累而暴富，有利于缩小代际之间的收入差距，是真正着力于导致居民收入差距扩大之基础的税种。我国也应该及早推出该类税种，积极发挥其缩小收入差距的作用，倡导个人通过努力获得收入。
（4）税收征管和服务的改革
完善税收环境，加强税收征管，是防止税款流失、提高征管效率的前提。进行税收征管的改革主要可从前文提及的个税改革中的征管举措着手，加以推广运用即可收效。更重要的则是税收服务，因为这对于提高纳税人依法纳税意识、增进征纳双方理解是十分有益的。税收服务主要应该包括对公民进行税收宣传、适当的税收教育，帮助其了解税法、遵守税法，这样也有助于税收征管工作的开展，如美国的财政预算安排中就有专项的宣传教育经费和为纳税人服务费，政府电台、电视台免费为税务宣传服务。
以上讨论了个人所得税、消费税、财产税类以及税收征管方面的改革问题，实际上要发挥税收缩小收入差距的作用还应当从所有税种构成的税收体系方面进行分析，这样才能比较综合的考虑税制造成的不同收人群体的税负以及由此产生的收入差距调节效果。
总体而言，要缩小我国居民收入差距，财政支出和税收政策是最为重要的调节手段，但同样显而易见的是，这并非全部手段，政府还可以从市场机制建设、金融投资政策完善等多方面加以援手，但最根本的消除贫困的手段还是教育。通过教育使国民具备更高劳动素质，才可让国民获得更高收入、享受更好生活，既然已经拥有了足够高的生活水平，那么收入差距也就不成问题了。
注释：
① 李春玲．社会群体的收入差异：两极分化还是多层分化——观察中国社会收入差距的另一视角[J].战略与管理，2004,(3)
② 秦法萍．对近年我国居民收入差距拉大现象的思考[J].学习论坛
③ 数据来源于中华人民共和国国家税务总局网站
④ 郑琳．公平收入分配差距：个税改革一石二鸟．国务院发展研究中心信息网，2005—03—14
⑤ 罗宏斌、何平均．居民收入差距拉大的税收因素分析及税收对策[J].山西财政税务专科学校学报，2004,(6)
⑥ ［美］罗伯特·赖克．国家的作用——二十一世纪的资本主义前景[M].上海：上海译文出版社，1998
⑦ 中央财经大学税收研究所课题组．个人所得税调控功能的局限性——兼论我国收入调节的“促富治贫”政策[M].中央财经大学学报，2004,(11)
⑧ 聂庆轶．征收个人所得税的依据和重点[J].社会科学，1999,(6)
⑨ 数据来源于中华人民共和国财政部网站
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