研究与开发活动中的财政支持，本文主要内容关键词为：财政论文,活动中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科技进步对经济增长有着显著的贡献。索罗(R.M.Solow)通过对新古典经济增长理论的经验主义测试，发现美国经济增长中仅有一半是由于资本和劳动力数量的增加，剩下的一半则归因于技术的进步。随着社会的发展，科技进步对经济增长的作用日益突出，财政支持科技进步成为世界上大多数国家政府的客观选择。政府支持科技进步主要是通过财政政策干预市场中的研究与开发活动（Research & Development，以下简写为R&D）而实现的。研究与开发活动是指在科学技术领域，为增加知识总量以及运用这些知识去创造新的应用进行的系统的创造性活动。（注：国家统计局，科学技术部编.2002中国科技统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2002.440.）对R&D投入的多少及其分布将集中体现出一国对科技的重视程度以及对科技发展方向的偏好。
一、理论解释：R&D产出品的性质与财政支持力度分析
公共财政理论认为：市场失灵是政府介入社会经济生活的原动力。提供公共产品是政府的首要职责。因此，判断一种产品生产的财政支持力度首先应从产品的性质入手。产品的公共产品属性越强，财政支持的力度应该越强；产品的公共产品属性越弱，财政的支持力度应该越弱。
R&D的产出品是以论文、专著、工艺、程序、概念模型等非物质产品形式表现的，即R&D所提供的科学技术知识是知识品(Ideas)。（注：ROMER.P.M.Endogenous Technological Change[J].Journal of political economy,1990(Oct):71-102.）内生增长理论认为，知识品与私人产品相比具有不同的性质，知识品具有使用上的非竞争性(Non-rivalness)，一个人对知识品的消费不会减少其他人消费的数量，增加一位使用者的边际成本为零。并且，知识品一旦被创造出来，任何具有相关知识的人都可以使用它，其高度的外部性(Externality)使得排他成本很高，所以知识品又具有非排他性(Non-excludability)。但是，知识产权和专利保护制度的确立为知识品的排他提供了可能，专利制度使得知识品部分程度上具有了产权，在一定程度上解决了知识品的“免费搭车”(Free-rider)问题。然而在存在专利和知识产权的条件下，也不是所有的知识品都能确立私有产权，有的知识品即使有了私有产权也不能阻止其利益的大量外溢（专利过期、模仿创新），也就是说知识品的可排他程度是不同的，从而导致其公共产品的属性强弱不同，这就决定了财政对知识品生产支持程度的差别。我们根据排他性由强到弱划分出三类R&D产出品：
第一类是专有技术。专有技术分为专利技术和商业机密两种形态。专利技术使用法律手段有效地实现排他，法律将保护专利技术所有者享受专利技术的私有权，它和其他财产权利一样，可以出售、转让，在有效的时限内（通常是几十年），未经所有者许可，任何人都无权实施有关技术，或出售用有关技术制成的产品。商业机密则是微观主体自主的排他行为，它没有时效限制，只要商业机密不泄漏，微观主体就可以长期占据其所有权。总而言之，专有技术产权明确，排他性强。
第二类是共性技术(Generic technology)。共性技术“是存在潜在的机会，可以应用于多个产业的产品或工艺的科学事实，这种科学事实在这里体现为科学概念、技术组成、产品工艺以及科学调查”。（注：Federal Register,Vol.55.No.65,April 4,1990:12505.Tassey(1986,1991,1992),Nelson(1987)以及Link和Tassey(1987a)都对共性技术的概念进行过定义。）共性技术是跨行业、跨产业的交叉技术，能够为多项产品和其他技术的发展提供支持，可见共性技术具有较高的外部性。共性技术较之专有技术而言，表现形式更加抽象，部分成果无法通过专利来取得产权，因此，排他比较困难，单今微观主体缺乏对共性技术投入的动力，全社会对共性技术投入不足，但共性技术也并非不能完全排他，通过一些合理的制度安排，可以将共性技术外部性内在化，以实现部分排他。各国政府的实践表明，共性技术的研发通常是先合作，后竞争，在合作的基础上进行竞争。其研发的组织形式往往采取技术联合体、研发合作、技术联盟等，其研究的成果无法排他的完全共享，能排他的则按照谁投资谁受益的原则，由参与者分享。因此，我们可以把共性技术看作是准公共产品，类似于布坎南(J.Buchanan)所描述的俱乐部产品(Club goods)。
第三类是基础研究产出品。基础研究(Basic research)是指与产业或商业目的无关的、以增加科技知识为目的的研究。这类研究的产出品一般以公开发表的学术论文、专著等形式存在，无法通过申请专利获得产权，任何人都可以对这类产品“免费搭车”。可见这类产品无法排他，属于纯公共产品的范畴。
纯公共产品性质的知识品也并不意味着只能由财政支持该产品的生产，科斯(R.H.Coase)早在30多年前就通过研究发现常被引为纯公共产品的例子——灯塔，在1610到1675年间是由船主自愿兴建，而非政府修建的。（注：COASE,RONALD H.The Lighthouse in Economics[J].Journal of law and economies,1974,(2):357-376.）1870年到1900年间英国的纯理论科学研究者每12.5年增加一倍，私人投入的增加大于随后任何政府投入的增加，更能够说明问题。（注：［英］特伦斯·基莱.科学研究的经济定律[M].石家庄：河北科学技术出版社，2002.431.）这是因为，一方面“金钱赋予富人的权力，能培养他们的责任感，这种责任感促使他们资助科学和大学”，（注：［英］特伦斯·基莱.科学研究的经济定律[M].石家庄：河北科学技术出版社，2002.431.）另一方面，一小部分私人从提供公共产品中获得的收益大大超过他们的成本，即使其他人不愿意支付任何成本，这一部分人也会独立承担这类公共产品的全部成本。
但从总体而言，基础研究具有的投入大、收益小的特征决定了由财政提供支持是各国政府普遍接受的最佳选择。
二、现实描述我国R&D中财政支持的现状分析
1.R&D投入规模分析
根据联合国教科文组织《UNESCOI》的科技统计指标体系，衡量R&D投入规模的指标主要由两个：R&D经费的绝对数CERD和R&D经费占GDP的比重。我国近年来的基本情况如表1所示。
由表1可见，我国R&D投入的总体规模不断上升。按可比价格和同口径计算，1996-2002年6年间，我国R&D经费支出年均增长达21.7%，是世界上R&D经费年均增速最高的国家之一。但较之发达国家而言，我国无论是GERD还是R&D经费占GDP的比重均偏低。2002年，美国的GERD为2771亿美元，日本为1240亿美元，我国分别占美国的6%，日本的13%。R&D经费占GDP的比重方面，OECD国家的平均水平为2.26%，而我国仅为该水平的一半。相对于国民经济整体水平而言，R&D投入力度有待更大的提高。
R&D经费来源于三个方面：企业、政府和其他。表2列示了几个国家R&D经费的来源情况。
从表2可以看出，各国R&D经费来源中企业经费所占比重都是最大的（除意大利外），其次是政府资金，我国的情况也是这样。联合国教科文组织在1971年出版的《科学应用与发展》中把各国工业化发展的过程分为四个阶段：工业化前阶段、工业化第一阶段、工业化第二阶段和工业化后阶段。一般来说，前三个阶段政府对R&D投入起主导作用，工业化后阶段民间对R&D投入将占据主导地位。在工业化第一阶段和第二阶段，若干发达国家R&D投入规模如表3所示。
根据三个产业的比重、高新技术产业发展状况和科技投资的重点，我国目前处于工业化第一阶段后期，正迈向第二阶段，而表中的发达国家则在20世纪中期就进入了工业化第二阶段并在20世纪80年代末完成了工业化进程。从表3中我们可以看到，在工业化第一阶段和第二阶段大多数国家的政府投入比例都是比较高的，所以，相对于经济发展阶段而言，当前我国R&D经费来源中政府资金所占的比重是比较低的。
2.R&D投入结构分析
从内容上讲，R&D由基础研究、应用研究和试验发展三个部分组成，对应的产出品则分别为基础研究产出品、共性技术和专有技术。近几年我国R&D投入的内容结构如表4所示。
表1 我国近年来R&D投入规模
年份 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
GERD（亿元） 404.5 509.2 551.1 678.9 896.0 1042.5 1287.6
增长速度(%)
9.5
24.9
10.9 20.3 16.9 16.4 23.9
GERD/GDP(%)
0.60 0.68 0.70
0.83
1.00 1.09 1.23
注：增长速度按GDP的缩减指数计算，其中1999年、2000年的增长速度按同口径（相同统计范围）计算。
资料来源：http://www.sts.org.cn/tjbg/zhqk/documents/2003/03kjndbg.htm。
表2 若干国家R&D经费来源情况
国家
企业
政府
其他
中国(2001)
56.3
25.4 7.4
美国(2000)
68.2
27.3
4.5
日本(1999)
72.2
19.5
8.3
加拿大(2001)
42.0
32.1
25.9
英国(1999)
49.4
27.9
22.7
德国(2000)
65.7 32.0
2.3
意大利(1999)
44.0
51.3
4.7
韩国(1996)
77.8 20.3 1.9
注：括号内为年份，中国数据为全国科技活动经费来源比例。
资料来源：《2002中国科技统计年鉴》，韩国数据来源于《2000中国财政发展报告》，上海财经大学出版社2000年版，第469页。
表3 若干发达国家工业化第一阶段和第二阶段R&D投入规模
附图
资料来源：根据http://www.tstc.gov.cn/kejitongji/2.3.2.htm有关资料整理而得。
从表4中我们可以看到，从1996年到2002年，我国R&D投入中基础研究所占比重始终处于5%到6%之间，而发达国家这一比重一般为20%左右，我国这一比重明显偏低。
我国支持R&D的财政资金主要投向于研究和开发机构以及高等院校，2001年，这两者所占用的政府资金占支持R&D的财政资金的比重达83.0%。因而我们通过观察研发机构和高校的R&D经费投入结构可以更加清晰地了解我国财政支持R&D的投入结构。如表5所示，我国研发机构和高校仍然把基础研究放在最末的位置，我国对基础研究不够重视，资金分配格局很不合理。
并且，高校的科研队伍的平均素质高于研发机构和企业，科学家、工程师占全部研究人员的比重高达95%。（注：上海财经大学公共政策研究中心.2000中国财政发展报告[M].上海：上海财经大学出版社，2000.446.）高校拥有最为自由的学术研究氛围，研究立项时较少受短期效益等因素的干扰，所以高校是最适宜从事基础研究的单位，但是基础研究未受到重视，这也大大限制了高校基础能力的发挥。此外，从高校自身特点看，其距离实际生产活动最远，而应用研究领域更注重技术与经济的结合，高校在应用研究领域相对于企业和研发机构来说处于绝对劣势，但表5的数据表明高校的R&D一半多投入应用研究，这种“扬短避长”的做法严重扭曲了资源配置，导致科技投入的低效益。
表4 近几年我国R&D投入内容结构
年份 基础研究 应用研究 试验发展
1996
5.0
24.5
70.5
1997
5.4
26.0
68.6
1998
5.3
22.6
72.1
1999
5.0
22.3
72.7
2000
5.2
17.0
77.8
2001
5.0
16.9
78.1
2002
5.7
19.2
75.1
资料来源：《2002中国科技统计年鉴》和http://www.sts.org.cn/tjbg/zhqk/documents/2003/03kjndbg.htm。
从R&D投入的地区结构上看，我国R&D投入的地区结构很不均衡，总体特征为东部投入大，西部投入小。如表6所示，2002年R&D经费支出最高的五个地区是北京、广东、江苏、上海、山东，全部是东部省市，而R&D经费支出最低的五个地区是西藏、海南、宁夏、青海、新疆，除海南外，全部是西部省区。西部十二省市区的R&D投入总和仅占全国的14.2%。财政科技拨款也表现出相同的态势，地方财政科技拨款最高的五个地区是广东、浙江、北京、山东、辽宁，全部是东部省市，最低的五个地区是海南、西藏、青海、宁夏、甘肃，除海南外，全部是西部省区。由于科技进步逐渐成为区域经济发展的主要原动力，区域间科技投入的差距将导致区域经济差距的进一步扩大，形成“马太效应”(Matthew Effect)。
表5 2001年我国研发机构和高校R&D投入内容结构
部门
基础研究 应用研究 试验发展
研究与开发机构
12.0
27.3
60.7
高等院校
18.6
55.3
26.2
资料来源：根据《2002中国科技统计年鉴》相关数据计算而得。
表6 2002年我国各省市区R&D投入状况
附图
资料来源：http://chanye.cashq.ac.cn/html/34/66435.btm。
三、政策建议：R&D中财政支持的策略分析
1.合理界定R&D财政支持的范围
本文第一部分已阐述了根据R&D产出品性质界定财政支持力度的理论，财政支持R&D活动的重点应该是公共产品属性比较强的共性技术和基础研究。世界上所有国家都不可能对所有的科研领域投入物力和财力，正如美国总统科技顾问马伯格(J.H.Marburger)所说：科研经费的“缺口”总是存在的，无论何时，机遇总是超越资源，这是不可避免的现实。（注：张保明.美国科技政策纵横谈[J].国外科技动态，2002,(5).）因此，财政支持R&D不能“眉毛胡子一把抓”，要有进有退，充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点介入“市场失灵”领域。
2.加大R&D财政支持的力度
我国R&D投入中企业所占的比例逐年上升，这一方面说明R&D投入的企业机制正在形成，但另一方面，也说明政府财政投入的力度还不够，因此，进一步增加政府R&D投入是必然的选择。但这又涉及财政支出的“挤出效应”(Crowding Effect)问题。货币主义者认为政府的公共支出必然会对私人支出产生替代作用，加大公共投资会挤掉私人投资，从而产生“挤出效应”，这种现象在财政R&D投入中也有可能存在。
Dominique Guellec和Bruno Van Pottlesberghe的研究指出：(1)政府直接资助和税收优惠政策是相互替代的，增加其中一种资助方式的强度，就会减少另一种方式对企业R&D的资助效果。(2)政府实验室和大学中进行的国防研究会排挤私人R&D。(3)政府对私人R&D的补贴水平过高会产生挤出效应，过低则难以产生激励作用。根据国际经验，私人R&D支出中政府资助所占的比例与对私人R&D支出的影响呈倒U型的函数关系，在比例达到13%时激励效应达到最大，在比例超过25%时产生“挤出效应”。（注：DOMINIQUE GIELLEC.Bruno Van Pottlesberghe:The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D[M].Paris:OECD,2000.18.）2000年，我国财政投入R&D的资金中有12.3%用于资助企业的R&D活动，占企业R&D支出总额的6.9%，（注：王娅莉，陈雷.政府对企业R&D资助的方式及利弊分析[J].料技进步与对策，2003,(2).）这说明我国财政对私人R&D的资助还不会产生“挤出效应”，财政加大支持力度还有很大的余地。
3.优化R&D财政支持的结构
从R&D投入的内容结构上看，基础研究是技术创新的源泉，是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在，从战略的角度考虑，政府应对此承担更多的责任。并且，WTO《补贴与反补贴措施协议》规定，政府对基础性研究的补贴不在限制之列，我们应当充分利用该规定，加大基础性研究投入，改变我国基础研究投入严重不足的事实。
对于共性技术，政府也应给予相当的重视，特别是涉及国家安全和国家核心竞争力的技术，是国家长期发展战略的重要组成部分，往往是各国政府资助的重中之重。另外，对于发展中国家来说，支持产业共性技术、关键共性技术对于打破发达国家的技术封锁，帮助本国企业获得具有自主知识产权的专有技术具有重要的意义。当前，我国财政应加大对生产前瞻性、超前的产业共性技术、关键共性技术的企业技术联盟的支持，同时政府应积极组织共性技术研究的联合体。
对于专有技术的生产，政府可以靠政策工具给予指导和支持，尽可能减少对企业的近市场研究和专有技术生产的直接经济支持。
从R&D投入的地区结构看，加大对落后地区的R&D活动投入对于促进落后地区科技进步，进而推动其经济发展，缩小地区差距具有关键性的作用。因此，我国中央财政应加大对西部地区科技专项经费的转移支付力度，缓解地方财政压力；西部地区地方财政应开源节流，调整财政支出结构，尽可能将财政资金投入到科技和教育事业上，为积累发展后劲夯实基础。
4.丰富R&D财政支持的方式
财政直接的R&D投入并不是政府支持R&D活动的唯一方式，并且在经济增长趋于稳定常态后，政府的预算压力会有增无减，单纯依赖政府预算支出，其实际意义不大。从国际经验来看，财政支持R&D活动的方式主要有三种：财政支出、税收激励和联合安排。财政支出又有财政补贴、政府采购等形式。税收激励又包括税收抵免、加速折旧、投资抵免等多种方式。有一些方式在我国已得到运用，但还存在很多问题，有一些方式在我国还没有运用。我们应当充分认识各种支持方式对R&D活动的作用，根据我国的具体情况，灵活地结合运用这些方式，尽早使企业成为R&D活动的主导因素，建立市场化的良性循环系统，构建官、产、学、研一体化的R&D社会化多元投入机制，以最终实现R&D投入模式的高效化和制度化。