改造行政流程——行政体制改革的一个新视角，本文主要内容关键词为：行政论文,体制改革论文,流程论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国行政体制改革从80年代的“下放权力”到90年代的“职能转变”，基本上改变了在计划经济基础上形成的高度集权现象，政企关系发生了很大变化。但是，总体成效却不尽人意，并未完全走出“精简——膨胀——再精简”的怪圈。这就迫使我们不得不在进行新一轮机构改革之际，作进一步的思考，研究行政流程的改造。
改造行政流程，合理组合政府组织
传统的政府行政体制，其特点是金字塔型的组织构型，层级节制的权力结构，上行下效的活动方式。从国家的范围来看，它是所有社会组织中最大的一个组织；从社会地位和作用来看，它是实力最为强大，在全社会居于主导地位的组织；从组织的发育程度来看，它是结构最为严密、发育最为成熟的组织；从活动方式来看，它是所有组织中最为规范化和程序化的组织。这种组织天然地患有一种“大组织病”：在组织结构和规模上，组织结构纵向层级层层叠加，横向职能分工过于精细，协调成本过大；组织规模庞大，导致管理失调、失控。组织规模与组织效率成反比，规模效益趋向零值，财政危机严重。在行动上，应变机制僵化，对环境刺激反应迟缓，缺乏灵活性，机械的“服从效应”使组织失去应有的活力，在作风上，官僚主义、文牍主义盛行，政府形象严重受损，产生了普遍的信任危机。而高度集权的计划经济体制，在整体上更加剧了这种“大组织病”的症候。
怎样才能根治这种“大组织病”呢？西方行政学者开出了许多药方：一曰：分权和下放权力。然而简单的分权和下放权力却会削弱政府对全社会的控制力和功能发挥，这与现代社会要求政府承担更多的职能和责任的客观要求是不相符的。二曰：转变政府职能。然而固有的组织架构和人员的存在，使政府的职能很难实现真正的转变。三曰：公众参与。然而庞大的官僚组织和行政管理的专业化要求，限制了公众参与的积极性和效果。四曰：引进政府企业管理理论，让政府采用企业管理的方式进行动作。然而行政组织与企业组织无论在性质上还是承担的管理任务，都是不大相同的，政府和企业很难趋同，更何况诞生于工业社会的企业组织同样患有“大组织病”。出路到底在那里？这就是：改造行政流程，合理组合政府组织。
改造政府的行政流程，就是对政府的行政管理活动进行科学的定位、合理化的改造。所谓合理组合政府组织，是指根据现代市场经济和社会管理的需要，依据经过科学定位和合理化的行政流程来规范政府的职能、设置政府的组织机构、配置政府工作人员、实现政府权力体制的优化配置。这里讲的行政流程，是指政府管理活动的整个作业过程，包括从社会管理需要（管理问题）到政府行政决策、规划、组织实施、直至社会需要的满足（管理问题的解决）的全过程。
根治“大组织病”，为什么要紧紧抓住政府行政流程的改造呢？因为行政流程是行政权力的载体和体现，是政府组织机构，人员设置的客观依据。行政流程实现合理化，政府的职能才能明晰化，组织机构的设置、人员的配置、权力体制才能科学化。这里特别需要指出的是：
(1)新的行政体制改革思路，其着眼点是紧紧抓住政府的行政流程，不触动传统的政府工作流程，只单纯去抓合并机构、裁减人员，是舍本求末，即使强行减肥消肿，随着“帕金森定律”的效应作用的发挥，政府机构和人员还会再次膨胀，这已为以往的改革实践所证实。
(2)破除对传统的层级节制、职能分工的政府构型模式的迷信，依据科学化、合理化的行政流程，重新设计政府组织的构型、人员的配置、权力体制的架构。
(3)注意利用新的科学手段，在高科技的基础上重新组合政府工作的行政流程。如改变旧的信息传输方式，实现网络化的自动管理。
如何改造行政流程？
改造政府工作的行政流程，应该包括行政流程定位化、行政流程合理化、行政流理科技化、行政流程法制化等四个方面。
（一）行政流程定位化。厘清政府到底应该拥有哪些工作流程，每个流程的起始与终结和空间范围边界是什么。从总体来看，政府行政流程主要是公共行政流程，其流程的起点应该是公共管理问题，终点是公共管理问题的圆满解决，空间的边界应该是公法范围内的公共管理活动。这里有两点需要明确：一是非公共行政流程的作业应从政府行为中排除，转移给其他社会组织（如企业组织、事业组织、社会中介组织、各种社会团体等）；二是明确行政流程边界可以防止政府越界操作，以免侵犯社会其他组织的合法权益。实现行政流程的定位化，那些因非行政流程而设置的组织机构就可以拆除，配备的人员就可以裁掉，多余的开支就可以节省；明确边界，那些越界的政府行为将被视为无效，政府工作人员越界进行非法操作的行为将会受到惩罚，从而防止滥用职权行为的发生。
（二）行政流程合理化。重新检讨现存的行政流程，根据行政流程的性质、目标、活动方式进行重新组合，该合并的合并，该删减的删减，务必达到功能整合、整体优化、高效精干。在重新组合行政作业流程时，不要受固有的分工理论的束缚，分工过细会加大协调成本，降低工作效率。事实上，任何一个管理问题都是综合性的，传统的政府职能分工把处理管理问题的作业流程分割成若干个不同的作业线，不仅增加了问题解决路径的行政距离，同时由于各个职能部门的不同理解，往往会人为地中断某一作业线，延缓整个管理问题的解决。分工本来是为了提高效率，可人为的分割却降低了效率。在传统的行政体制下，为了弥补这一缺陷，有时不得不在常设的职能部门之外又设立临时的综合办公机构，或在正常的行政流程边界之外进行所谓的现场办公。这种做法就某一单项管理问题的解决效率是提高了，但从政府的总体运行成本来看，由于大大增加了政府的额外投入，效率反而降低了。
（三）行政流程科技化。要想组合成高效精干的行政作业流程，必须要有科学技术的支持，新的科技资讯将会把若干个管理环节、若干个流程作业线加以重新整合，从而减少管理体制的中间层次。科技资讯将使行政流程集约化、综合化、高效化。它将会提高行政流程信息传输内容的品质，有利于提高行政决策的质量；将会提高行政流程的规范程度，有利于排除人为的干扰因素，提高行政控制的水平。
（四）行政流程法制化。重新整合的行政流程必须要用相应的法律法规加以规范，其中包括实体法上的权力和义务的规定，同时也包括程序法上的严格规范。这不仅是因为政府要依法行政，政府行为必须要有严格的实体法上的依据和严密的程序法上的操作程序，而且是因为经过重新组合的行政流程，由于职能的综合性提高，大大加强了每个工作单位的权力和责任，尤其是自主决策的自由裁量权力的强化，不借助严格的法律法规的约束，便会出现滥用职权的现象。
改造过的行政流程，清除了非行政流程，实现了流程的集约化、综合化、高效化。行政组织的机构将根据行政流程的需要而设置，行政人员的数量和素质将根据行政流程的要求而配置，行政权力体制将是集权与分权相结合的灵活体系。依照新的行政流程建构起来的行政体制，将会使金字塔型的行政组织趋于扁平化，层级节制灵活化，职能分工综合化，行政人员高素质化。
由下往上，渐进改造
进行政府行政流程改造，是一项复杂的系统工程，同时改造能否成功，将会对社会发生重大影响。因此，应当慎之又慎。由于行政组织的特殊性，适宜由下往上、渐进地进行改造。比如，先从基层乡镇行政组织进行改造，首先对乡政府的行政流程进行定位化的处理，然后引进适宜的科技手段，进行合理化组合，并在此基础上重新设置组织机构和人员，制定相应的管理制度。也可以对政府某一类工作流程进行一系线的改造，厘清流程的各个环节，运用科技手段重新进行组合，压缩工作流程，理顺管理体制。这样历经数年，便可实现政府整体流程的改造。当然，改造后的行政流程，也并非是一成不变的，随着社会形势的变化，管理问题的不同，行政流程也将处于不断变动的过程中。但是，进行行政体制改革，始终应该紧紧抓住对政府行政流程的改革则是始终不变的。