安全与自由：反恐怖主义法律制度的价值取向选择
张小涛
（河南警察学院 河南郑州 450046）
摘 要： 面对国际恐怖主义活动的威胁，反恐怖主义法律制度价值取向在自由和安全之间博弈。9.11后，英美等国在反恐怖主义法律制度上果断选择了安全优先，取得了一定的反恐斗争成果。但公民自由克减的事实以及由此引发的争议无法回避。我国反恐怖主义法律制度选择以宪法规定的自由与社会安全的衡平为价值取向，但是并没有否认背后的安全关切。基于此种选择，司法监督的效率被实际限制。
关键词： 反恐怖主义法律; 价值取向;安全;自由
杰弗里·R·斯东和德利·菲尔曼曾指出：“在一个即有强烈的安全关切但对长期确立之自由的威胁也在增大的时代，我们正在努力保持我们的均衡。当恐怖主义者喷洒雾化炭疽或引爆脏弹就可能杀害数万人的时候，我们应如何恰当平衡我们的个人自由利益和公共安全利益？……在何等程度上，公民自由应随着威胁程度不同而改变？”[1]（P2）在现代任何一个民主国家，建立和健全反恐怖主义法律制度时都需要回答上述问题。这些问题的回答需要围绕反恐怖主义法律制度的价值取向，在安全和自由之间做出选择来展开。
一、安全与自由的博弈
（一）9.11后的美国——美国式法治面临的挑战。
1.安全优于自由的选择。
（1）反恐实务中的表现。一向以权利保障标榜的美国法治，在9.11后发生了重大变化。首先，将恐怖袭击活动定性为“外国侵略者对民主国家发动的战争”。在群情激奋的悲痛和爱国浪潮下，这种理论选择几乎没有被质疑地被美国人民接受，公民的权利也就被放置在了“战争”的框架下。其次，2001年10月26日迅速通过了《爱国者法案》，一系列的反恐措施悄然无息地渗透到了美国法律框架，安全和自由的天平开始向安全倾斜。突出的表现：一是不再一体保障“无美国公民资格”的外国人的宪法性权利。二是强化对包括个人和组织的言论、出版和结社等政治自由的限制。三是一系列的对执行部门的授权否定了美国有史以来形成的“程序先置原则”。四是限制或者剥夺犯罪嫌疑人或被告诉讼程序性权利。五是《爱国者法案》扩展了“国内恐怖主义行为”的内涵和外延，将联邦法律规定的部分传统刑事暴力犯罪纳入“国内恐怖主义行为”中予以规制。上述内容只是9.11后美国反恐怖主义法律制度变化的一部分，从中可以清晰地看出牺牲权利以满足反恐需求的动向，这些被牺牲的权利直接指向了公民的自由。
（2）学理支持。美国学者理查德·波斯纳认为，美国的敌人现在更多或更危险了，限制公民自由、赞成行政裁量和统一指挥，以便政府更有效、负责任地运用巨大权力，在面对恐怖威胁时，现行法律赋予公民的自由是铲除一个看不见的敌人的致命限制。上述观点表明了部分美国学者的认识，反恐怖法律制度必须做出变化，要扩大行政权力，改变公民权利体系以应对恐怖主义活动。
1.反恐实践。为应对国际恐怖主义的威胁,英国在8年内出台了五部专门法案，清晰地表明其价值取向的选择是安全。主要表现：一是采用“合理理由”认定恐怖组织。二是大幅度扩大警察权力范围。包括对怀疑是恐怖分子的“无证逮捕”、扩大截留和搜查权、延长对恐怖分子嫌疑人的羁押期限等。三是扩大反恐法的制裁范围，将预备行为、帮助行为纳入其中。
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新预算法的推进和实施，是对我国近来年财务预算管理问题的一次总结和归纳，有针对性的对财务预算管理曾出现的问题做出了解释、回答并给出了真实有效的管理办法和约束性的法规。因此，事业单位需要严格依照新预算法的相关内容，在深入了解和认识自身的预算体系和具体情况后进行改革和完善，强化财务管理力度，提高行政事业单位财务的透明化水平。这样一来，才能对事业单位的资金、人力以及物力进行高效的配置和运用，最大限度发挥政府资源的公共效益，更好的为国家和人民群众服务。
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（二）英国——果断选择安全优先。
在价值取向的选择上，认为在现代恐怖主义时代对宪法决策的挑战是，在承认恐怖主义是国家安全重大威胁的语境下，实现自由利益与公共安全利益之间的再平衡。理想状态下，人们想把这个平衡点确定，这种权利范围略加扩张就会导致公共安全的损失大于个人自由的增加，且这个权利范围略加压缩就会导致个人自由的减少大于公共安全的增加。随着自由和安全所受威胁之消长，这个平衡点会不断移动[1]（P7-8）。从当前恐怖主义犯罪活动的发展趋势看，这一观点为缩减公民权利提供了理论铺垫。
2.理论支撑。英国主流观点认为，面对北爱恐怖主义或国际恐怖主义活动，现代民主政府必须果断地采取紧急状态措施，如出动军队援助地方民选政府，未经审讯即可拘捕嫌疑犯，并在没有陪审团参加的情形下作出判决；这并不构成对最基本的人权的侵犯，因为公民的自由不是也不可能是一种绝对的权利；在几种自由发生冲突时，国家有责任保护需要保护的自由。
3.反对观点及其作用。随着英国反恐怖主义立法的发展，英国社会已经关注到越来越强硬的反恐怖主义法律制度使公民权利受到侵害的机率在增加；公民言论、结社、交易等政治权利被以反恐的名义监管；对英国少数族裔产生了负面影响等不良后果。为解决这些社会关切，英国采取了在反恐立法中征求意见、任命独立的法案审查人对反恐法进行评估等措施。可以肯定的是，这些措施不会使前述为追求安全而采取的系列措施失去法律效力。
作为恐怖活动的主要对象国的美国和英国，反恐法律制度的价值取向尽管已经付出了代价，但是没有谁能否认这种选择在其国内仍然被认为是必需的，而且是被广泛认可的，甚至这种价值选择在一定程度上影响了美国总统大选。特朗普的当选又反过来证明了美国社会对安全的追求，这种社会意识不可能不影响反恐法律制度的价值取向。纵观当今世界，这种价值取向已然成为趋势。
（三）英美等国的反恐实践证明安全优先是坚定的选择。民主社会在平衡公民自由权和安全需要之间一直存在着困难。恐怖分子在攻击民主国家时,他们希望袭击目标因为恐惧而减弱或放弃他们最可贵的价值——对自由的尊重。这使得打击恐怖主义面临着一个可能的恶性循环：有效打击恐怖分子需要放弃一定程度的自由，放弃一定程度的自由则在一定程度上实现了恐怖分子的希望。尽管面临着这种可能，但是英美等国的反恐实践充分证明，当面临恐怖主义威胁时，政府毫不犹豫地将保护人民的生命和财产安全作为第一责任。
投影面可以划分为一个中心圆和N-1个等间距的同心圆环，每个圆环处的相位初步设定为βi，且相位由内到外线性分布，则口径面内任意一点的相位可以表示为：
2.反对观点。反对安全优于自由的，特别是公民自由至上论者则否认公民自由应当随危险程度的变化而消长。他们甚至认为以往对公民自由的缩减都是对歇斯底里夸大的畏惧的多余回应。政府总是错误夸大了国家安全受到的威胁。恐怖分子的威胁也被夸大了，无需改变2001年9 月11日的法律和制度，这足以应对当下的威胁。某些观点认为，即使紧急状态过去了，紧急状态时期对公民自由的任何缩减都会持续下去；换言之，他们认为这里有一个公民自由的荆轮，可能造成系列的全国性紧急状态，直至暴政。也正是这种观念导致了2015年5 月31 日《爱国者法案》到期失效后，替代法案《美国自由法案》没有及时在议会得到通过，使得至少在形式上，美国采取的对抗恐怖活动的一些措施在新法案授权前没有了法律依据。该法案于美国当地时间2015年6月2日下午通过能说明两点问题：一是美国国内反对者在发声；二是尽管有反对意见，安全优先的价值取向不可阻挡。
二、我国反恐怖主义法律制度的价值选择
（一）学理上的准备。建立专门的反恐怖主义法律制度是学界的主流共识，在《中华人民共和国反恐怖主义法》出台前后，在制度安排的价值取向方面一直存在着不同的观点。
1.安全优先兼顾自由观。有学者认为，在设计惩治恐怖活动犯罪的程序时，必然发生自由和安全价值的冲突，其价值取向应当是安全优先兼顾自由[2]（P95）。同时认为，惩治恐怖活动犯罪应该遵循法定的程序并保障自由价值最低程度要求的实现。需要注意的是，这种观点主要是针对恐怖活动犯罪的，少有学者将其推广到整个反恐法律制度中。
（1）强调协调发展的平衡观。有学者认为，人权保障构成国家反恐活动的基本限制，国家反恐活动要协调与人权保障的关系，反恐要依法进行，人权保障也要依法进行，达到二者相互平衡、相互促进，反恐立法应当实现二者的平衡协调。这种观点，与理查德·波斯纳的安全与自由的平衡点的寻找理论非常相似，但是如果不能像理查德·波斯纳认可平衡点的动态性，很难具有实务中的执行意义。
2.平衡观。行政法学界认为，行政法的作用中包括“保护公益实现和保障私益的作用”。[3]强调在保障两种利益实现的方面，不能简单归结为公益优于私益，而应是二者兼顾。这成为许多学者选择反恐法律制度价值取向的出发点。
最终建立了去皮减毒工艺相关系数模型的具体参数为：6张典型雷公藤去皮净制完全的打粉样本NIR光谱，取其平均作为参比光谱（take average as reference）；数据预处理方法（data preprocessing）二阶导数，平滑点数设置为9；光谱范围5800 cm-1～5500 cm-1，4400 cm-1～4200 cm-1；不排除 CO2区域；平均相关系数 （average threshold）＞90%认为净制完全，去皮减毒工艺水平较好。
持有平衡论观点的学者也并不否认在一定范围内的权力优先兼顾自由，他们认为，由于反恐工作的特殊性，正当程序原则适用的圆满性会受到必要的减损，这是因为反恐程序法治的基本价值取向是安全优先、兼顾自由。
（2）强调法治与人权的平衡观。人权保障和法治原则是宪法的基本原则。作为成文法系的国家，反恐怖主义法律制度只有与基本的宪法原则保持一致，才能在宪法层面具有真正的正当性与合法性。因而，反恐怖主义法也应该秉承这一价值追求，实施国际恐怖主义活动侵犯了宪法所确认和保障的最基本的权利——生命权、健康权、自由权、财产权和发展权等。国际恐怖主义活动极大地侵犯了人权，就打击恐怖主义活动，这是对公民宪法权利与自由的保护，是宪法的基本要求。而对国际恐怖主义活动的惩治也应当注意人权保障问题，不能因为惩治国际恐怖主义犯罪而违背宪法的基本法治精神。
持有这种观点，意味着无论反恐的立法、执法，还是司法都必须在宪法的控制下进行，任何情况下不得以突破宪法规定的基本权利（自由）与社会安全的衡平为代价。尽管我们知道在应对国际恐怖主义时必须动用更强大的国家力量，也知道必须将公民权利保障置于社会安全的总体范畴内考量。
(2)由于采用高能喷射矿化器代替搅拌叶轮矿化，具有强烈溶气析出，提高了矿化效率和选择性，并采用多种矿化方式，照顾了粗粒和细粒矿化的条件；
（二）立法选择的结果。《反恐怖主义法》第六条规定，反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。这一原则性规定说明我国反恐怖主义专门法律的价值取向与我们的观点是相契合的。但是我们也应该清醒地认识到，《反恐怖主义法》第一条规定的立法目的中明确了维护“国家安全和公共安全”被放置在了“人民生命财产安全”之前。具体反恐法律法律制度中，公民的权利相比较其他法律关系以法治的名义被限制的更多了，这是不争的事实。谁又能否认立法原则背后的安全关切呢？
三、价值选择对反恐怖主义行政监督和救济法律制度构建的影响
对自由的保护能否落实是价值取向能否实现的关键。对权力的控制和对权利的保障缺一不可，行政监督和救济法律制度成为必然的选择。但是反恐法律制度中国家行政权力的强化和公民组织权利的相对节制等因素，对反恐行政监督和救济制度产生了不可回避的影响。
具体表现为：对安全的追求在一定程度上使得以司法权强化监督和救济被认为是短视的行为。通过司法权进行行政监督和行政救济一直是行政诉讼这枚硬币在行政权力运行中发挥作用的两面。但是在反恐行政权力的运行中这种作用遇到了挑战。主要原因有：一是法官对反恐活动追求的国家安全的需要了解甚少，因此不可能以自己的判断来反对行政部门的判断。二是法官也许不敢确信自己对具体的国家安全保护措施的后果有足够的了解。解决上述两点的钥匙是给予法官足够的信息，而这个“足够”的要求恰恰是反恐怖主义部门无法满足的，因为出于国家安全战略的考量，有足够的理由拒绝向法官透漏那怕是“不那么足够”的信息。在反恐活动的事前、事中表现的尤为明显。要知道，很多反恐行政行政行为的作出只是阶段性行为。这使得法官在没有事实的基础上无从判断监督和救济结论的合法性。在可能牺牲安全的情况下，保护自由被认为是短视的行为，也无法实现安全与自由的平衡。当然，上述论述并不是要否认司法权力对反恐行为的监督作用，对公民权利的救济作用，而是说明这种监督和救济途径需要适应反恐的需求进行调整。
通过行政复议实现反恐活动中监督和救济，将能够回避司法权力运行中的“判断能力障碍”和“信息障碍”，便于取得更好的效果，也更容易在安全和自由之间尽可能地实现平衡，这客观上说应该是更理想的选择。
参考文献：
[1]理查德·波斯纳.并非自杀契约——国家紧急状态时期的宪法[M].苏力,译.北京：北京大学出版社2010.
[2]赵秉志，杜邈.中国反恐法治问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010.
[3]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社，2017.
中图分类号： D914
文献标识码： A
文章编号： 2095-0438（2019）12-0030-03
收稿日期： 2019-05-21
作者简介： 张小涛（1972-），男，河南汤阴人，河南警察学院法律系副教授，研究方向：行政法学、警察法学。
基金项目： 国家社科基金项目“我国反恐怖行政法基本问题研究”(15BFX058)阶段性成果。
[责任编辑 王占峰]