中国高等教育发展战略的演变与启示，本文主要内容关键词为：发展战略论文,启示论文,中国高等教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G649.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-8372(2002)04-0066-05
对于高等教育怎样发展，世界各国皆有自己的战略考虑，区别只是在于这种战略以何种形式出现，并以何种方式起作用。依据中国的国情，规划特征十分明显的高等教育发展战略，作为社会发展战略的一个重要而又相对独立的组成部分长期存在着，并极大地制约着高等教育发展进程。很明显，随着时代的发展，特别是以高等教育大众化为突破口的中国高等教育现代化发展，必将引发一系列的思想观念转变，其结果必然是，一方面，高等教育发展战略的重要性会不断提升，另一方面，它将逐渐由计划管理走向宏观调控。
依据政治经济等方面改革对中国高等教育规模、速度的影响，以及这种影响对高等教育思想观念和机制的冲击，并由此使原有战略及其理念发生转变的情况，笔者尝试将中国高等教育发展战略的演变过程划分为三个阶段，即“有限发展战略”起主导作用的阶段（以下简称“有限发展战略”阶段），“稳步发展战略”起主导作用的阶段（以下简称“稳步发展战略”阶段），以及“积极发展战略”起主导作用的阶段（以下简称“积极发展战略”阶段）。
一、高等教育发展战略演化的三个阶段
基于前面对影响中国高等教育发展战略演化的因素的看法，加上各种历史事实，笔者认为，从建国后至今，除去“文化大革命”时期，我国的高等教育发展战略经历了三个阶段的变化，原因既是由于社会背景变化影响，更是因为规模、速度等变化引发高等教育内部思想观念的冲突与平衡，导致发展目标、发展原则与发展机制逐步调整，并最终促使战略及其理念发生转变的结果。通过分析发现，在某一战略起主导作用的阶段，其后期即酝酿着新的变革，笔者将这一段时间称为战略转变期，它的长短反映了新旧思想的力量对比强弱，而其转变的性质及内容，将影响到下一阶段高等教育发展状态的持续性和稳定性。
（一）“有限发展战略”阶段(1949-1991)
众所周知，中国改革开放以前的高等教育发展战略，其理念深受计划经济的影响，以国家为中心的功利性比较强，表现在高等教育发展目标上，就是强调依据专门人才需求量来规划发展指标；表现在发展原则上，即严格按照国家计划分配的资源比例实现投入与产出；而表现在发展机制上，则不断强化围绕计划指标的行政管理效率。这种计划性，往往又受到政治性和随意性因素的影响。因而，高等教育发展的独立性比较差，早期国家计划中只有一个招生指标项目的情况，就是证明。改革开放以后的很长一段时期，虽然由于价值观念的积极参与，战略实施过程中逐渐摆脱了极端，但指导思想并没有从根本上得到改变。
在此阶段，除去“文化大革命”的倒行逆施，高等教育也曾经历了几次规模数量上的较大变动，譬如，50年代末、60年代初的“教育革命”，70年代末、80年代初的“恢复增长”等，但这种“反弹性”发展，并未引发思想转变，而是在与原有发展理念相矛盾的情况下，“过快的发展速度”被行政监管手段降了下来，“有限发展”原则得以维护。
不过，在这一阶段的后期，即从1985年到1991年，蕴育了高等教育发展战略的转变，为下一阶段高等教育相对比较迅速的扩张创造了重要条件。这是一个包含着矛盾冲突的承上启下的“战略转变期”。
1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，冲击了传统的办学体制，推动了中心城市办大学即所谓“新大学运动”，还促成了民办（私立）高等教育的兴起，至1991年，中心城市所办大学已占到全国高校总数的30%，而民办高校则发展到了400多所[1]。它们构成了一种高等教育发展的显著趋势。当时，业已形成“有计划的商品经济”理论，允许计划经济与市场调节相结合，在此背景下，作为经济“非均衡发展”领头羊的广东等省，提出本省高等教育要相对全国平均而言超前发展，理由之一是，地方（非国有制）经济发展造成对人才的特殊需求，理由之二是，地方上的百姓有强烈的受高等教育的愿望，并且能够支付有关费用。于是，这股新兴发展潮流与旧有目标、原则、机制之间发生了冲突。
传统的、根据人才需求预测决定发展的思路，在1990年出版的由周贝隆教授主编的《面向21世纪的中国教育——国情·需求·规划·对策》（以下简称《对策》）一书中曾得到突出反映。其基本观点是，“社会主义国家，人才需求预测尤为必要。我国以计划经济为主，教育的发展、学校和专业的设置、招生和专门人才的分配，大都按国家（或地方政府）的计划实施。计划决策如何，对经济和社会的发展，对教育的发展，影响很大”，“社会主义条件下具备了进行国家规模的人才需求预测并进而影响、制定长远规划的基本条件”。它主张，高等教育发展的原则是，“力争以最少的人才投入，达到较大的经济和社会效益”。由此，它强调控制高等教育规模，集中力量提高质量和调整结构。按照这种思路，《对策》一书得出的结论是，到2000年即使“超前发展”，中国高等教育规模也只能是400多万，毛入学率5.2%左右，“这是一度过快发展的惯性使然，出于不得已，已与效益原则相悖”，故此，中国1990-2000年的高教发展战略方针被认为应是“控制规模、调整结构、提高质量、适应需要”[2]。
虽然存在理念冲突，但由于客观上经济体制和经济运行方式发生了变化，直接影响到中央和地方的财政收支状况，因此，不管是从人才预测的困难性，还是从调动地方办学的积极性出发，都只能顺应规模逐步扩张的趋势，一个典型例证是，从1988年开始，广东省进行了招收自费生和委培生的试点工作，最初的政策是，按国家招生计划的3%招收上述两种生源，1990年准备把这一比例增加到30%，中间由于政治原因，到1992年才落实[3]。不难理解，由于扩张对高等教育内部运行的影响，对1985年后中国高等教育发展趋势的接受，必然导致对发展目标、发展原则、发展机制做出相应的调整，从而进入一个新的发展战略起主导作用的阶段。
（二）“稳步发展战略”阶段(1992-1998)
如上所述，中国高等教育发展在面对新情况引起的战略不适应时，需要达成新的内（内部良性运行）、外（外部客观要求）协调。很明显，1992年后，高等教育的“内涵式发展”思路被提出，它所包含的理念，实际就是既设法在一定程度上满足地方发展和个人发展的要求，又对这种要求所推动的发展实施主动调控。这一理念，体现在高等教育发展战略中，即要求新的发展目标应兼顾国家、地方、个人需要，对扩大高等教育机会持一种相对积极的态度；而要求新的发展原则的基调应是协调稳定与发展之间的关系，该原则外化为若干具体的发展约束，主要是控制高校数量，优化高教结构，提倡规模效益，保证教学质量，还有对社会力量办学加以规范等；相应地，要求发展机制作出一定转变：中央向地方适当放权，利用市场作为计划之补充。种种变化表明，中国高等教育发展战略的指导思想已经从“限制发展”转变为“稳步发展”。
这一阶段的前面几年，政府特别强调保持高等教育发展过程的“稳定性”，对“内涵式发展”的诠释，很大程度上受到传统发展观的影响。从教育统计数据中，我们可以看到，在邓小平“南巡讲话”精神影响下，1992、1993年中国高教规模扩展较快，普通高校分别比上一年增招21.7%和22.5%，但1994年的招生数却因为顾虑经费、就业方面的问题反而减少了2.6%，从1995年到1998年间规模则处于缓慢增长的态势（注：具体数据参见1992年到1998年的《中国教育事业统计年鉴》（人民教育出版社）。）。此外，世界银行1993～1994年曾派团对中国高等教育进行考察、调研，当时，国家教委和考察团，在诸如高校与政府之间的关系、高校管理体制的转变、高等教育经费和提高教学质量（主要是地方院校的质量）等方面达成了一些共识，都认为中国的高等教育需要以质量为中心进一步深化改革，而考察团得出的另一些结论，譬如，“中国接受高等教育的人口比例和大学毕业生数量是比较低的，从而可能影响本国经济的持续性发展”等，则到了1997年其考察报告中文版出版之后，才逐渐为我国政府所认同[4]。显然，它们从一个侧面反映了中国政府在不同时期的高等教育发展基调。
本阶段的后期即1998年前后，是本阶段战略在发展理念或指导思想上的转变期，政府的观念发生了较大变化，产生了加速发展的想法，这主要是因为国内经济运行背景发生了重大变化，以及有利于规模扩大的多样化高教结构初步形成的缘故，但同时也不可忽视外来因素影响，譬如经济全球化竞争、知识经济萌生、政治民主化、国际间比较等等。后期发生的思想转变，直接推动了高等教育向着大众化目标的快速扩张，客观上要求形成新的高等教育发展战略。
笔者认为，从高等教育外部来看，1998年以来，积极的财政政策从经济领域延伸至高教领域，影响到旧有发展目标和发展原则。从高等教育内部来看，上述转变是在高教结构设计取得一定进展的情况下发生的，此论点，得到了潘懋元教授和谢作栩副教授有关研究的支持，他们认为，在达到15%毛入学率之前，由于“后发外生型”的借鉴与吸收，中国即已呈现出了马丁·特罗大众化理论中大众化阶段的高等教育多样化的（部分）特征，这证明了迅速向大众化目标发起冲刺，在实践上是可行的[5]。此外，值得注意的是，中国政府出席了1998年在巴黎召开的世界高等教育大会，会议所形成的《宣言》中，渗透着世界高等教育发展的若干新理念，强调高等教育对促进整个社会的可持续发展和进步的意义，并主张顺应世界范围内空前高涨的高等教育需求，用高等教育带动整个教育系统的发展，它对中国的影响是很大的。以上主、客观因素，直接导致了1999年上半年一系列积极促进中国高等教育发展的新政策出台。
（三）“积极发展战略”阶段(1999～2005)
经过“稳步发展战略阶段”后期的酝酿，全社会高教价值观念在规模扩张问题上逐渐趋向一致，这使得战略从“稳步”到“积极”的转变，在较短的时间内即完成。1999年开始的中国高校大规模扩招，表明以新的发展理念作指导的高等教育战略已演变成型，用有些学者的话说，政府“通过各种形式积极发展高等教育”的战略构想，由此真正得以实施[6]。尽管，由于扩招幅度过大（普通高校比上一年增招47.4%），导致高教界准备不足而有一段时间处于被动应付状况，但是，我们看到，相比前一次转变，作为演变重要契机之一的规模扩展趋势，没有遇到来自政府方面的重重阻力，而恰恰是后者直接予以推动的，此一变化具有特殊意义。然而，这并不奇怪。中国高等教育朝向大众化目标的迅速迈进，显然跟历史上许多国家步入大众化阶段的过程颇多相似，即建立在一定物质基础和相应价值观之上的必然性发展，往往是通过“偶然性”的发展政策实现的，当时的政治经济需要起了关键作用。
转变后的发展战略，在发展目标上，突出表现为设法主动地、大量地增加高等教育机会；在发展原则上，表现为通过主动设计合理的高等教育结构实现可接受的规模增长；而发展机制上的表现则是，中央与省两级管理、以省为主的体制基本确立，进而实现将权力下放到省以下，同时开始重视利用市场、引导市场。
预测这一阶段的发展，笔者认为，现在仅是刚刚起步，如果按照“十五”规划的部署，那么，在2005年完成高等教育大众化的15%临界指标的过程中，主要是因为规模剧增而直接引发的高等教育内部要素变动，以及重新平衡的努力，高等教育发展战略必然会做出若干合理的调整（经过一个战略转变期），从而逐步进入一个新战略起主导作用的阶段，或许可以将之表述为“大众化发展战略”阶段。不过，由于这里只是根据规划进行分析，故只能大致认为本阶段也许从1999年到2005年，而新阶段会从这之后开始。
二、对高等教育发展战略演变过程的几点认识
中国高等教育的发展水平，用入学率指标来衡量还是比较低的，一直以来，高等教育都面临着来自各方的要求增加入学机会的巨大压力，对此，政府始终持谨慎的态度，总是在战略中对发展目标作出许多的限制。究其缘由，除了长期受到计划经济思路影响之外，显然也顾虑到扩大规模可能会给高等教育内部运行带来各种负面影响。但是，世界性的高等教育发展大潮不可避免地会影响到中国，而中国自身伴随着市场经济的深入推进，经济运行方式也发生了深刻的变化，高等教育（教育）正在成为国家的一项基础性产业，既有其社会意义，又有其经济意义。当这些外部发展动力与高等教育内部的发展愿望相汇合时，高等教育大发展的时机便逐步成熟了，它促使新的发展战略迅速形成，一个突出的表现，就是当前高等教育发展目标作出了非常大的调整。很明显，现实中逐步增强的发展推力，终于压倒了由于顾虑扩张之负面影响而生成的传统阻力。不过，就国家的高等教育发展战略来说，把实现15%的毛入学率作为努力方向容易，而完整理解大众化发展目标，并对大众化发展模式进行选择，则不容易，往往还需要有一个过程。
如果说，在中国高等教育发展过程中，存在某些传统理念的话，那么，最重要的体现之一就是，与就业前景（计划经济时代是人才需求预测）紧密相连的对质量保证和结构优化的追求，始终是不可动摇的；而体现之二则是，试图通过“重效益”的投入方式，充分利用有限的政府财力，这种价值倾向，也是始终如一的。在不同的发展战略中，前者都表现得十分明显。对于后者，早期发展战略强调以规模效益为第一，即压缩高校数量，后期战略在规模效益之上，又加上了一个质量效益，即推动创建世界一流大学。
根据前面的分析，可以看到，以往的中国高等教育发展战略，切实渗透了上述理念，并把它们作为发展的基本原则，任何发展目标都必须在遵循这些原则的前提下方能确立。在操作上，对质量和效益之追求，是设法通过行政管理措施来达成的（尽管效果不佳），而对结构的调整则是通过预先规划作出的。从宏观视角看，高等教育的质量问题，主要涉及管理（质量监控）和经费投入，但由于提高质量的努力，还受制于微观培养过程，其结果往往不易把握，故难以成为计划管理的主要方面。相比之下，高等教育的结构因为直接关系到招生、分配、就业，既有面上的意义，可控性又比较强，所以，一直以来都被视为改革重点。
很明显，从“有限发展战略”阶段开始，经过“稳步发展战略”阶段，直至目前所处的“积极发展战略”阶段的前期（注：根据前面的分析，可以预计在目前中国高等教育所处的“积极发展战略”起主导作用的阶段(1999～2005)，其后期也将发生某种战略转变。）国家一直在延续结构带动规模的战略构思，试图借助符合原则要求的规划，来确保达成发展目标，一个明显的例子是，近期为推动高等职业教育发展而出台的“三改一补”举措，便是主动的政府行为；而民办（私立）高等教育虽然是自发形成的，但政府却根据需要，对其培养目标和发展方向作出了一系列规定或限制。由是观之，当前中国所形成的高等教育结构，属于在传统理念和机制许可前提下的“合理”变革。通过对高等教育发展战略演变过程的剖析，可以看出，1999年到2001年这三年，高等教育规模扩张所依据的基本思路，在前一阶段的战略中，即已初步形成，那便是在结构多样化（注：笔者认为，这里的结构多样化，与美国或欧洲现在的多样化模式之间，并不能划等号，前者更确切地说，是对国内现存高教层级状况的一种直观描述。据此，后面才提及当前中国高等教育的结构模式尚未确定之观点。）的基础上实施扩招，现在，只不过由于政治经济的特殊需要，采取了一种“超常规”的发展政策，把原先2010年实现15%的目标，提前到了2005年。如果我们撇开具体的发展指标，只看其发展理念，便不难发现，政府是想围绕职业市场和生源市场，尽力使高等教育结构合理多样，在此基础上加速规模发展。前一时期，教育部把工作的重点放在高校合并上，近期开始注意抓下面几项工作：一是社会力量办学，二是高等职业教育，三是终身教育，四是现代远程教育，皆与上述构思有关。显然，目前的发展理念试图以此协调高等教育外部要求与内部逻辑。
那么，如何实践“结构优先”的发展原则呢？应该说，目前的做法仍与过去相似，“合理结构”主要还是通过调整政府规划，以及行政管理的强度和方向来实现。然而，直到目前，对于中国高等教育结构，究竟是采用“多样化”的多层次多功能框架，还是“层级”制金字塔型，抑或是中央与地方分工负责的二重性结构[7]，并未有明确的答案，在高教主体之间，似乎各种观点都存在，也有各自的理由，在积极发展战略中，政府实际采纳的是一种着眼于实现发展指标的、务实的混合式改革思路。
受到发展机制的限制，以往的中国高等教育发展战略都倾向于从政府这一主体出发，试图通过计划手段和行政管理来实现高等教育的内、外协调。这种做法，较少依靠众多的高等学校自身的主动性，也较为忽视社会力量的广泛参与。上面所分析的高等教育结构的传统调整方式，就是这种机制的具体表现。不过，随着社会主义市场经济改革的深入，以及高等教育自身不断地改革，在发展机制上逐渐确立起权力分散的理念，具体表现为中央与地方（省一级）在高教管理权方面的变化，这一点，从前面对战略演变过程的分析中可以清楚地看到。但是，近期，它只是在解决旧有条块分割弊端上取得较大进展，并有助于拓宽资源、提高效率，这显然是不够的，政府与高校的关系始终还没有理顺，高校自身的价值观念也缺乏表露的意识和表露的机会。可见，以宏观管理体制改革和校内管理体制改革为契机的新型高教运行机制构建，尚任重道远。
于是，纵观中国高等教育总体发展战略的渐进演变之历程，加上本文前面对中国高等教育发展战略一般特征的描述，我们可以得出这样的认识，战略的演变过程，实质就是一个在变化了的前景下谋求高等教育内、外协调的动态平衡过程，而详细考察战略演变的三个阶段的具体平衡方式，则不难发现，其间所达成的“三种平衡态”，都主要是借助计划管理手段实现的。固然，围绕新战略的发展目标，依靠计划管理手段，减少潜在风险，符合谨慎行事的传统，但是这种方式一方面容易助长功利意识，重于落实发展指标而轻于转变主体观念，另一方面它的确受到自身作用范围的限制，不是万能的，随着大众化进程的延续，其局限性将日益显露。因此，中国高等教育发展战略在核心理念上，亟需实现从计划管理向宏观调控的真正转变。