重塑政府——论市场经济条件下我国“政府企业化”改革，本文主要内容关键词为：政府论文,条件下论文,市场经济论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新的世纪，中国正以稳健的步伐沿着有中国特色的社会主义道路昂首迈进。在现代化建设过程中，政府无疑起着主导作用，它既担负着推动整个社会由传统向现代转型的重任，同时必须适应改革，不断进行自我完善，自我提升。特别是伴随全球经济一体化浪潮袭来，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现行政管理的现代化，这是摆在我们面前现实而又紧迫的课题。
学界对此提出了许多改革方案，“政府企业化”是其中颇具影响力的一个。
一、“政府企业化”的理论与实践基础
“企业化政府”模式是20世纪80年代以来发端、兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。所谓“政府企业化”是指以企业为参照模式，借鉴或仿效企业的一些做法来结构性地重塑行政体制。沃尔夫对“政府企业化”改革曾作过一个经典诠释：“正如新的政府政策以及旧政策的变化可以用来改善市场功能一样，市场变化和动力同样也可以用来改善政府——‘非市场’的功能。换句话说，通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。”（注：[美]沃尔夫著：《市场与政府——权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社，1994年2月，第144页。）
“政府企业化”改革建立在传统的管理主义和现代经济学两大理论基础之上。
首先，“政府企业化”从现代经济学中获得诸多理论依据。从“理性经济人”（人的理性都是为自己利益。官僚及官僚机构具有自利性，与所有普通人一样都是个人利益最大化者，理想的官僚即“服务于公共利益的公仆”是不存在，政府本身不是超凡的圣人机构）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中（政府产出的非市场性特征导致官僚机构缺乏竞争，使政府没有动力降低成本，从而在行动上没有效率或低效率）获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据。
其次，它从上个世纪末由被称为“科学管理之父”的泰勒开创的管理主义中汲取一般营养。管理主义认为：管理是一种纯手段性活动，具有共通性。它所包含的一系列原则既可用于私营企业也可用于政府公共部门。正因为如此，政府部门特别是提供公共服务的部门可以借鉴私营企业的管理方法和方式。鉴于私营部门已经取得长足发展而政府部门却问题丛生，“政府企业化”主张用私营部门的成功经验、方法武装政府。
“政府企业化”改革已经成为西方行政改革与创新的实践内容并在一些国家取得巨大成功。如在英国，由撒切尔夫人一手倡导的“政府企业化”改革对英国产生了深远影响。英国经济从80年代开始逐渐复苏，失业率大大低于欧洲大陆的德国、法国，行政效率和公共服务的质量明显提高。在改革措施最为激进的、政府企业化趋向最为明显的新西兰，取得经济增长率高于美国，通胀率、失业率低于荷兰的业绩。
“政府企业化”改革已被越来越多国家所效仿，也赢得国际组织和学术界普遍赞誉。需要提醒的是，“政府企业化”改革并非主张政府完全像企业一样运作。政府不可能像麦当劳一样经营。政府与企业毕竟是两个根本不同的机构。前者负责提供公共服务，后者以赢利为目的。企业化仅是指适度仿效企业的方法、机制。政府企业化改革的终极目标是用市场力量改善政府管理，而非试图铸造一个新的“市场神话”。
二、我国“政府企业化”改革的历史必然性
“政府企业化”是西方行政改革的主要内容。其本质是运用市场机制的作用推动政府管理的现代化、科学化。对于“政府企业化”，学界众说纷纭。有一种观点认为，我国与西方发达国家所处的发展阶段不同，西方一些国家的企业化改革是适应后工业时代发展需要的。而我国目前仍处于工业时代，官僚制政府模式仍占据主导地位，加上我国社会整体发育程度较低，故奢谈“企业化改革”还为时尚早。作者认为，该观点值得商榷。
首先，我国政府行政体制正经历着种种困扰和挑战。无可否认，政府自身一次又一次地进行了行政管理体制和机构的改革，但就改革的后续性来看，并没有使政府真正走出困境。机构臃肿，效率低下，资源浪费等通病仍难以根除。究其原因，很大程度上是因为历次改革总是在现行行政体制架构内寻找出路，因而使改革难以摆脱旧体制的束缚或突破传统体制。因此就需要从既定行政体制外部寻求一种有借鉴或仿效价值的参照模式。
其次，我国目前正处于经济转轨时期，公共选择和政策分析学者所指出的政府失败现象、政策失败、寻租及腐败行为在当前我国也是存在的，有的还相当严重，随着时代发展已变得越来越尖锐。中国行将加入WTO，与此相适应，需要我国行政管理无论从思想观念还是管理体制、机制以及管理方式上都必须有一个大转变，以满足国际要求，顺应经济全球化和保持、提高国际竞争力。
再次，要改变传统的管理方式，也必须推进企业化改革。
三、“政府企业化”改革的具体运作
市场经济是当代世界各国采用最为普遍的一种经济形式。我国的经济体制改革在传统的社会主义计划经济体制之外寻找到了一种改革的参照模式即一般意义上的市场经济体制，由此建立了社会主义市场经济体制。行政体制的结构性改革同样需要从外部引进参照模式。所以，在市场经济条件下的政府公共管理具有不同于计划经济体制下的新特点。
政府和企业作为两种组织，本身并不存在对立，相反在运作过程中都遵循一些相似或相同的原则和原理，采用一些通用的管理方法。企业经营管理体制中一些行之有效的做法经一定程度的改造后可以为政府所借鉴或效仿。尤其是在下述方面：
（一）把竞争机制引入政府管理工作中，提高政府整体管理水平
市场经济作为一种经济运行方式，竞争性是其基本特征之一。在市场经济中，交易主体之间存在着多方面竞争，如价格竞争、质量竞争、服务竞争。竞争的存在是市场运行得以延续，社会资源得以有效配置的前提。没有竞争的经济就不是市场经济。社会主义市场经济本质上是一种竞争经济。
在市场经济条件下，企业的存在和发展都会在不同程度上受市场因素影响。企业要在激烈的市场竞争中立于不败之地，就必须时刻把握市场跳动的脉搏，根据规律行事，密切关注市场动态，生产出适销对路的产品。社会生产力发展，“买方市场”出现，企业与企业之间的竞争日益白热化。恰恰是竞争的存在，迫使企业挖空心思、新招百出，不断提高服务质量，强化服务意识。
同为组织的政府则不然。由于政府服务机构具有天然垄断地位，“独此一家，别无分号”。政府垄断了全部服务项目的提供，人为地限制和排斥其他对手的竞争。在公共管理由政府垄断的框架下，公众可以对政府提出批评，政府也可以接受公众的参与。但公众不能在根本上作出选择，缺乏“用脚投票”的权利。所以，在找政府机构办事时，不可能因为其服务态度不好，作风拖沓，效率低下去找“另一家”。既然公众不能“货比三家”也就无法形成促进政府提高服务质量和办事效率的外部竞争压力。竞争机制在政府公共部门的空白正是政府部门诸多弊端的症结所在。
竞争机制是市场机制重要组成部分。竞争是市场的真谛。之所以要在政府部门引入竞争，《改革政府》中列举了竞争的种种好处：“竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公共组织雇员的自尊心和士气。哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，增强成本意识，提供优质服务。”（注：《改革政府——企业家精神如何影响着公营部门》，戴维·奥斯本、特德·盖布勒编著，上海译文出版社，1996，第58页。）
为此，政府企业化改革应首先引入竞争机制，打破政府垄断局面，改变那种认为微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应由政府承担的传统观念。在需要政府提供产品及服务的场合，应放松对市场的限制，扩大市场准入领域，允许其它市场主体进入与之竞争。在确定不宜其它市场主体进入的公共产品供给领域，应尽可能由多家政府机构提供，让所有承担公共管理组织在市场竞争中或者获得发展机遇，或者被淘汰出局。这一方面提高了公共服务供给的效率和质量，最大限度地克服官僚主义，避免政府产生腐败的问题；另一方面也缓解了政府财政压力，产生出更好的经济效益和社会效益。
（二）将企业家精神引入政府部门，树立“顾客至上”的新理念，提高服务质量。
“顾客至上”、“顾客即上帝”是企业颇为流行的一个理念。任何一个企业都把顾客及顾客的需求视为企业存在的全部理由及企业的未来。一切生产经营活动都以顾客满意为起点和终极目标。原因不言而喻，21世纪将是以消费者为中心的世纪。消费者的权益、地位将大大提高。未来的企业首先把顾客满意度作为第一目标。让所有顾客时时满意、处处满意。特别是在知识经济时代，顾客的消费需求日趋个性化，唯有赢得顾客才能赢得市场，而要赢得市场就必须让顾客从企业提供的产品和服务中获得满意。只有不断提高顾客满意程度，才能稳住固定客户，增加“回头客”，从而提高市场占有率。
于政府而言，政府是非物质生产部门，其财政来源于税收，源于公众。公众是政府正常运转的物质推动力。按此逻辑，公众为政府顾客当是题中之义。对我们社会主义国家，人民是国家主人，一切权力属于人民。作为行政机关的政府仅受人民委托行使社会管理职能，各级政府官员是人民的公仆。这从政治角度为“公众是政府顾客”作论证。
既如此，政府也应该像企业一样确立并落实“顾客至上”、“人民利益高于一切”的指导思想，全心全意为人民服务，提高服务质量。这是政府的职责所在。而事实上，政府往往例行公事地为服务而服务，大多数政府公共部门甚至弄不清谁是它们的顾客；在提供服务时，处于一种“恩赐者”位置。公众没有就自身利益向政府提出要求的权利也难以对政府服务质量提出质疑。根本原因还在于政府并非企业，公众对政府提供的服务几乎没有选择的余地，使得政府缺乏“顾客至上”的观念及起码的质量意识。
要改变这种情形，必须把企业家精神引入政府管理，树立“顾客至上”的新观念，以顾客为导向，把公众的满意度作为追求目标和评价标准。任何行政行为必须符合公众的要求和意志，以公众的意志为中心，以公众利益为中心。西方许多改革者甚至提出政府中官员应该像私营企业中的经理，公共行政的动作可以划分为不同的业务，公众则是他们的顾客，政府官员在履行义务时应像私人企业经理对客户一样，热心为公众服务，强化质量意识。这对我国“政府企业化”改革不乏积极意义。在这方面我国比西方国家更具有优越性。因为我们党始终把为人民服务作为各级政府机关和全体公职人员的基本职责，作为政府改革必须遵循的基本准则。
（三）将“成本—收益”分析引入政府，树立成本核算意识。
“成本—收益”分析是私营企业重要管理方法，其前提是追求效用的最大化。企业是赢利性组织，追求经济利益是其本性。利润驱动是企业永恒的动力。从事经济活动的企业从追求利润最大化出发，总要力图用最小的成本获得最大的收益。在市场经济条件下，任何一个企业在进行经济活动时都要考虑具体经济行为在经济价值上的约束以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计。“企业家把经济资源从生产率和产出低的地方转移到较高的地方”，（注：《改革政府——企业家精神如何影响着公营部门》，戴维·奥斯本、特德·盖布勒编著，上海译文出版社，1996，第5页。）“企业家运用新形式创造最大限度的生产率和效果，以最小的成本获得最大产出是企业家追求。”（注：《改革政府——企业家精神如何影响着公营部门》，戴维·奥斯本、特德·盖布勒编著，上海译文出版社，1996，第5页。）成本意识在企业界深入人心。
政府公共部门对于“成本—效益”反应一向麻木，我国也不例外。众所共知，政府行政经费来源于拨款，实行“预算制”。由于经费直接源于拨款，而不是源于公众付费，难以树立成本意识，也难以形成节约经费的自觉性，而且很容易出现“帕金森定律”：每当工作和任务紧缩时，反而扩大预算和扩充人员甚至争取“多花钱少办事”、“年终突击花钱”，以追求明年增加预算。
我国政府缺乏降低成本的激励机制，从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本，而且即使计算成本也很难做到精确，这样就有形或无形地使政府部门对公共物品的供给超出社会财富最优分配时所需的数量，甚而导致社会资源浪费。市场经济的发展使人们对资源有限性的认识更加深刻了，政府运作是需要成本而不是无代价的。因此在公共行政领域客观上也存在着一个“成本—收益”的核算问题。而在我国传统计划经济体制下政府预算缺少硬约束，因而政府对“成本—收益”进行自我约束的意识淡薄。但是随着社会对高效政府的期望和对政府预算资源的制约，政府也必须有一种经营意识、成本意识。不能只考虑投入，不考虑产出，这既是建立“廉价政府”的要求，更是政府的职责。在市场模式看来，评判一个政府优秀的标准是看政府如何用低成本来提供服务。
在政府部门实行“成本—收益”机制，即要对政府实施的公共项目进行成本—收益分析，必须把一个政府项目所获得的社会效益与为此而发生的各种（包括政府机构运营成本）成本进行绩效评估。只有哪些收益大于成本的项目才能获得批准，以此限制那些不计成本随意扩大项目的行为。
此外，还要将利润分享机制引入政府部门，充分认识政府机构的自利性。这对我国政府改革尤其必要。长期以来，人们对政府自利性认识进入了一个误区：一味强调政府是公众利益的代表，完全忽略了其正当利益；总认为政府形象扭曲、严重社会腐败产生是政府发生盈利行为的必然结果。事实上，传统经济学和福利经济学证明：具有独立经济利益的主体在追求利润的驱使下可以实现资源最优配置，促进社会经济增长。合理范围内的自利性非但不会成为各种寻租行为的温床，相反，是政府行为的内驱力之一，它能激励政府及其工作人员负责地、高效率地开展工作。
政府通过正常途径满足自身正当利益要求，只要这些利益要求是通过公开和制度范围内途径实现的都应予以尊重和认可。基于这个认识，我们应允许政府部门对节省下的成本拥有一定的自主处理权，以促进其主动降低成本、改进服务的动力。“如果我们想使政府官员有‘收入意识’，我们就需要有奖励刺激，来鼓励他们像花钱那样来赚钱。”（注：《改革政府——企业家精神如何影响着公营部门》，戴维·奥斯本、特德·盖布勒编著，上海译文出版社，1996，第196页。）“‘把钱花掉，不然就丧失掉’同‘把钱节省下来进行投资’对比是引人注目的。”（注：《改革政府——企业家精神如何影响着公营部门》，戴维·奥斯本、特德·盖布勒编著，上海译文出版社，1996，第101页。）
“政府企业化”改革既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政的发展规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一定可供借鉴之处。但我国政治体制、历史背景及面临的现实和挑战不同于西方国家，决定了我国治道变革与它们的治道变革有着很大差异。所以在借鉴“政府企业化”做法和经验时要立足国情，走“内生化发展”道路，不能机械照搬照抄。