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在我国应对金融危机一系列政策措施出台的背景下，所谓“国进民退”再次成为社会各界热议话题之一。特别是2009年下半年以来，随着对日钢重组、中粮入股蒙牛、山西煤矿整合等一系列焦点事件的争论升级，“国进民退”之争愈演愈烈。先是一部分学者提出当前普遍存在“国进民退”现象，由此推论2009年中国经济出现明显的逆市场化倾向，出现旧体制复辟与改革倒退，与社会主义市场经济建设的目标相背离；继而是一部分学者反对上述看法，认为事实上中国经济并没有发生“国进民退”，因而也就谈不上所谓逆市场化倾向，以及旧体制复辟与改革倒退。本文作者是这场争议的参与者之一，属于反方。随着2009年已成过去，笔者认为对这场争议需要做进一步的反思。
研究“国进民退”之前有必要对这一概念进行必要的学术界定。因为争论伊始，无论是争议发起者还是争议反对方，都没有对这个概念给以清晰的界定。按照字面理解，“国进民退”可以简单定义为国有经济在国民经济总体或者某一产业、领域所占份额扩大，民营企业份额的缩小以致退出。然而笔者认为，学界当前对“国进民退”的争议已经超出了此概念的字面含义，可以根据各家之言归纳概括为以下两点含义：第一，“国进民退”是在政府有意的偏向和维护下，投资计划、振兴规划、银行信贷政策等向国有企业的倾斜；①第二，“国进民退”是国有企业重新进入一些行业并占据主导地位，形成新一轮的“国有化”浪潮，②违背了党的十五大以来“有进有退，有所为有所不为”的国有企业改革原则，[1]破坏了市场竞争秩序，是改革的倒退。
一、是否存在“国进民退”
根据收集到的数据分析来看，一方面，近几年来国有经济的比重没有上升，而是在逐年下降。从产值、资产规模、利润额、税金额以及从业人数的变化情况看，国有企业各项指标的绝对值仍在增加，但相对比例不断下降的趋势明显；而私营企业的上述指标无论是绝对值还是相对值都在不断增加(参见表1)。工业产值方面，从1999年至2008年，国有及国有控股企业工业的总产值从35 571.18亿元增长到143 950.02亿元，但在全国规模以上工业企业总产值中的比例由49％下降到28％，私营企业的相对值由4％上升到27％。从企业资产规模来看，国有及国有控股企业的资产总额在全国规模以上工业企业所占比例由1999年的69％下降到2008年的43％，同期私营企业所占比例由2％上升到18％。从利润总额看，国有及国有控股企业在全国规模以上工业企业中所占比例总体是下降趋势，私营企业所占比例上升明显，由1999年的5％上升到2008年的24％。从上交税金额看，国有及国有控股企业在全国规模以上工业企业税金总额的比例由1999年的65％下降到2008年的40％，私营企业由3％上升到24％。国有及国有控股企业的从业人数无论是绝对值还是相对值都在不断下降，从1999年到2008年，绝对量从3 394.58万人下降至1 794.10万人，相对比例由58％下降至20％，私营企业的绝对值和相对值都在不断上升。③
另一方面，在不断改革调整的过程中，国有企业自身实力不断增强，竞争力不断提高，越来越适应社会主义市场经济的要求。2007年，国有及国有控股工业企业完成工业总产值12万亿元，比1978年增长34倍；实现利润总额10 795亿元，比1978年增长20.2倍。2002-2007年，国有及国有控股工业企业资产总额从89 095亿元上升至158 188亿元，年均增长12.2％；主营业务收入从47 844亿元上升至122 617亿元，年均增长20.7％；利润总额从2 633亿元上升至10 795亿元，年均增长32.6％。在全部规模以上工业企业中，2007年国有及国有控股企业实现的利润及上交给国家的税金仍分别占40％和50％。近10年来，国有企业增长质量不断提高，资本回报率由1998年的0.8％快速提高到2007年的14.1％。国有企业改革成效明显。
国有经济在关键行业和重要领域仍占绝对的支配地位。2007年，在石油天然气开采业和电力生产供应业中，国有及国有控股企业主营业务收入占所在行业的比重分别高达97.7％和91.3％；在煤炭采选业中，国有及国有控股企业营业收入占本行业的比重为65.2％；在冶金、有色、化工等重要的原材料工业领域，国有控股工业所占比重在27.2％～44.6％之间。在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有资本集中度提高，主导地位突出。目前，中央企业80％以上的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械工业等行业和领域，企业户数由196家调整减少到138家。2007年，在石油天然气开采、电力热力的生产和供应业现价工业总产值中，国有及国有控股企业所占比重分别为96.9％和90.8％，石油加工、炼焦及核燃料加工业占75.5％，煤炭开采和洗选业、水的生产和供应业分别占63.3％和66.8％；在交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业等基础性和支柱性产业领域，国有及国有控股企业产值所占比重分别为49.8％、42％和32.2％。
另外，国有企业在激烈的市场竞争中逐步形成一批优强企业。2007年，国有及国有控股大型工业企业1 272户，企业数仅占全国规模以上工业企业数的0.38％，但其资产总额、销售收入、实现利税所占比重分别为27.9％、21.4％和31.8％。2007年，跻身世界500强的9家工业企业全部为国有及国有控股企业。2007年在中国制造业500强中，国有及国有控股企业占了企业总数的44.4％，主营业务收入占54.2％。2003-2007年，中央企业资产总额超过1 000亿元的从17户增加到44户，营业收入超过1 000亿元的从9户增加到27户，利润总额超过100亿元的从6户增加到19户。在2008年美国《财富》杂志公布的世界500强中，中央企业有19家，比2003年增加13家。④
上述两方面对比数据可以确认，所谓“国进民退”本身就是一个伪命题，“国进民退”现象并不存在。首先，国有企业和国有资本在整个国民经济体系中的比例不断下降，个体经济和私营经济的比例不断上升，最基本的“国进民退”事实并不成立。其次，国有企业在数量上的减少与在质量上的提升，表明所有制改革是继续朝着既定目标前进的。上述两点结论不仅打消了中国经济改革是否放弃了国有经济主导地位的疑虑，也同时表明国企改革是符合社会主义市场经济体制要求的。在中国，所有制改革绝不是消灭国有经济，用民营、私营或混合等所有制经济取代国有经济，而是在社会主义市场经济体制目标下实现公有制实现形式的多样化，国有企业有所为有所不为，不断增强国有经济自身效率、市场竞争力以及在关键行业和战略领域的控制力。符合这个改革目标与要求的现象是进步而绝不是倒退。
二、“国进民退”争论的本质
既然从客观数据上看，“国进民退”的现象并不存在，但为什么偏偏有一部分学者与媒体去热炒“国进民退”这个伪命题呢？这场争议的背后是什么动机呢？
应该说，由于国际金融危机的影响，我国相当一部分中小企业在2008年下半年到2009年上半年处境艰难，企业经营的外部市场环境恶化。而政府刺激经济的4万亿元投资主要是提供给了大中型企业，刺激国内消费的家电下乡、汽车下乡以及以旧换新等措施主要也是大中型企业和消费者受益。此外，银行金融机构配合财政刺激措施，资金优先保障给具有政府担保的项目。这些都在客观上对中小企业的艰难情况没有起到多少解困作用，从这个角度看，中小企业的困境值得同情。2010年3月，国务院常务会议决定进一步落实扶持中小企业发展的决定，反映了对中小企业在金融危机之中困境的关注并着手解决。一般说来，当一场经济危机袭来时，政策措施首先要使大中型企业挺住，待到情况好转时，中小企业才有更多的政策援助机会。从危机应急到经济复苏，总是需要区分轻重缓急的。
然而2009年危机引发的“国进民退”争论，有些言论实际上已经超越了政策层面的争议，将争论提升到意识形态层面。根据不同的来源对所收集到的观点加以归纳综合，笔者发现，批判“国进民退”的观点背后存在着三种倾向性态度。
第一，对国有企业持否定态度。目前“国企产权缺失论”、“国企低效率论”依然流行，认为国企并不能真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，国企获得高额利润靠的并不是自身生产技术创新和管理经营改善，而是垄断优势和政府的政策保护，[2]国企从政府获取特权而不承担企业经营不好的责任，从市场上获得利益而不承担风险，已经异化为特殊利益集团⑤。
我们应该看到，新时期的国有企业经过30年改制后，已经与计划经济时代的国有企业有很大不同。它通过外部资本股权重组，内部治理结构改造，在一定程度上复制了民营经济的经营方式与理念，从而产生出至少不低于甚至更高于民营经济的经营管理效率。这一方面证明国有企业可以和市场经济体制兼容，另一方面也产生了一些新问题，如国有企业如何统筹兼顾经济利益与社会利益之间关系，国企是否上缴超额利润，国企首席执行官(CEO)年薪多少才算合理，如何协调好工人与管理层之间的关系，等等。这些都是需要进一步在深化国企改革过程中加以解决的问题。但是十分清楚的是，适应市场经济的新型国有企业能够获得足够高的经营管理效率和效益。国有企业特别是央企盈利的提高，应当是我们期待看到的情况。
另外，垄断与所有制结构之间并没有必然的联系，相关研究也论证了“国有企业垄断论”的谬误。[3]垄断是生产社会化发展的客观产物，国有企业与垄断并没有直接联系，个体私营企业也同样有产生垄断的可能。我国国有企业经营绩效的改善并非主要来源于垄断，反垄断也不是国企改革的首要任务。因此，批评者所持的否定国有企业的观点是站不住脚的，我们不但不应该全盘否定国有企业，而且应该充分利用其优势和特殊性。
第二，对宏观调控持否定态度。在中国，每当中央政府发动宏观调控行动，都会遭到一部分人的非议。应对2008年以来的金融危机，中国政府是世界上所有国家政府中行动最坚定和最迅速，也是成效最显著的。然而奇怪的是，在国外普遍获得赞誉的同时，在国内则是一片批判之声。一些观点指责政府“既作为球员又作为裁判”参与到了经济活动中；⑥一些人指责山西省政府进行的煤炭重组活动违背市场游戏规则，涉嫌违法；⑦个别观点干脆就认为宏观调控就是行政权力配置资源，违背市场经济原则。如今改革开放30多年了，社会舆论对待政府行为直言相向也是进步的标志之一，但是批评需要实事求是，要有客观公正的立场。
30多年的社会主义市场经济体制建立进程证明，宏观调控是保证经济平稳正常运行的非常重要因素之一。与计划经济时期大大不同的是，中央政府采用多元手段实施调控，其中行政性手段只是多种手段之一，并非是唯一的手段。即使是采用行政性调控手段，近年来的做法也有很大改观，尽量操作规范。比如，山西省政府对年煤炭产量低于90万吨的煤矿实行关闭的行动，与国务院规定30万吨煤炭产量的关闭标准相比提高了两倍，这个行动并不违法。一方面，依据我国相关法律规定，所有自然资源的所有权归国有，而自然资源的开采权可以通过政府授权给企业和个人，同样政府也可以将开采权收回，授权与收权均是法律许可的。另一方面，尽管中国实行单一制国家制度，地方政府要服从于中央政府，但是在不根本违背中央政府规定的前提下，地方政府可以有一定自由裁量空间。关闭存在诸多隐患和弊端的小煤窑是中央和地方政府之间的共识，至于关闭到哪个规模，则要审视定夺。国务院的标准是针对全国而言的平均数，对于煤炭资源大省的山西而言，这个标准显然就太低了。人们注意到山西省的关闭行动并不是无偿剥夺，而是有所赔偿的，只是这种赔偿额不能讨价还价。其实这就是行政手段的特色所在。如果煤窑主真的要与政府计较其煤窑市值是多少的话，那么政府也应当与其计较一下自打授权开采以来偷漏税款以及矿工工资克扣和死难矿工瞒报等等是多少。总之，包括行政手段在内的宏观调控非但不能取消，而是要在实践中不断发展和完善。
第三，对社会主义市场经济体制的质疑。近几年来，理论界开始流行一种市场经济体制有“好”“坏”之分的论调。言下之意，我们需要建立的是好的市场经济体制，而非坏的市场经济体制。这种将市场经济体制赋予了强烈的价值取向的论点与中国已经形成的社会主义市场经济实践联系在一起，自然就带有质疑与裁判的味道：社会主义市场经济到底是好的市场经济，还是坏的市场经济？笔者认为，尽管提出市场经济有好坏之分是一种善意的提醒，但是从历史实践角度看，市场经济体制本身并无“好”“坏”之分，只有一个与当下国情是否相符的适应性问题。
查好坏市场经济之分的说法与市面上流行的一本翻译过来的书名有关系。这本名为《好的资本主义、坏的资本主义，以及增长与繁荣的经济学》将现存的“资本主义”(按照中文序言说法这个词没有太强的意识形态色彩)[4](P3)有四种类型：企业家型、大企业型、国家导向型和寡头型。坏的资本主义是后两者，好的资本主义是前两者的结合。该书作者解释说，企业家有两种：一种是创新型企业家，一种是复制型企业家。“大多数成功的经济是那些创新型企业家与较大型的成熟企业相结合的经济。”[4](P3)尽管书中也承认了中国经济增长成功的事实，从而肯定了中国社会主义市场经济作为一种另类的存在，但是作者仍然毫不讳言地承认，依照美国模式概括出来的资本主义才是好的市场经济。假若没有爆发美国次贷危机以及世界金融危机，或许读了这本书还真的有点相信作者的“真知灼见”。但遗憾的是，如果今天再拿美国市场经济模式当做学习的楷模，除了天真或痴迷不悟地坚持市场原教旨主义立场外，已经想不出有什么理由要这样做了。
我国建立起来的社会主义市场经济似乎有点类似“好坏资本主义论”作者所归纳的国家导向型市场经济，这也与国内外一些人所认为的中国的市场经济是“官僚化市场经济”⑧意见差不多。深切理解中国经济性质的美籍华人经济学家邹至庄就认为中国市场经济是官僚主义市场经济。[5](P412)但是笔者想要指出的是：第一，中国的市场经济模式以公有制为基础，多种所有制共同发展。这个基本制度架构早已确定和形成，因此套用现成的任何制度模型都不合适。第二，从政治与经济、政府与企业关系看，中国的市场经济模式与20世纪60至80年代的日本“开发型国家模式”有点相似。[6]现在中国的市场经济模式应当是“开发型国家模式”的升级版，它包含了这样一些基本要素：国有经济与民营经济共存，政府与企业彼此之间保持合作关系，市场机制与宏观调控相互结合。而这些都因为在政治上保持了共产党一党执政与多党合作的基本政治格局。第三，“开发型国家”模式或者“国家导向型”模式都遇到政府腐败的问题，但是中国大力推行党政分工、政企分离、政事分离等加强行政监督，腐败问题不是不可以控制在有效范围内。
因此，在当前对于“国进民退”争论的背后，其实质是要不要继续坚持国有企业，要不要坚持宏观调控，要不要坚持按照中国自身条件和理解来推进和完善市场经济体制改革。席卷全球的金融危机使新自由主义理论主张遭到质疑，在很长一段时间里新自由主义理论遭受冷遇。但是危机刚刚过去，在各种论坛和研讨会上，似有新自由主义理论大举卷土重来的味道。对此应当保持应有的警觉。
三、国有经济在宏观调控中的作用
国有经济在实施政府宏观调控政策方面具有重要作用已基本得到公认。政府可以利用国有企业的业务活动，使之服从于国家的经济政策和社会发展政策，可以有效地平抑周期性的经济波动，抑制通货膨胀，弥补、引致和刺激市场投资，扩大就业，在一定程度上维护社会稳定。[7](P105)
传统的计划经济理论认为，国家计划管理有三大前提，即社会化大生产是物质前提，生产资料公有制是经济前提，无产阶级专政是政治前提。[8](P33)在当前市场经济体制取代计划经济体制的条件下，这些前提并没有发生根本性变化，国有经济的主导地位是中国实行宏观调控的基本依据之一，凭借国有经济优势进行宏观调控依然是中国的国民经济管理特色之一。此外，国有企业主导地位与非公有制经济之间的矛盾构成了宏观调控的重要的经济前提。[9]
国有经济在中国特色宏观调控体系中具有重要作用，社会主义市场经济体制下国有企业和国有资产的特殊性为这种作用的发挥提供了依据和可能，保持这种特殊性也是宏观调控顺利展开的前提条件之一。
第一，国有企业行为目标具有特殊性。在我国的社会主义市场经济体系中，国有企业是一个特殊的混合性组织。一方面国有企业具有企业属性，承担着一定程度的投资决策风险，经营管理也要考虑经济效率；另一方面国有企业又具有公共属性。西方学者将国有企业理解成政治性企业。“各种政治性企业的契约本质有很大差别，由此带来的成本和奖罚结构的差异意味着会有不同的经济结果。”[10](P132)他们承认：“当政治性企业经营的产品与私营企业不同，或者前者的经营目标与后者不同时，很难对这两种企业的经营结果进行实证对比分析。”[10](P132)日本学者进一步把国有企业的公共性划分为五个方面，即所有的公共性(政府代表全体公民所有)、主体的公共性(终极所有主体是国民)、目的的公共性、用途的公共性以及规制的公共性。[11](P93)在我国，国有企业的目标同样具有经济的、企业的与社会的、公共的双重属性。企业属性决定了国有企业的一般目标，即国有企业在不同领域运行时对利润目标有不同的要求，要考虑成本与收益；公共属性决定了国有企业特殊目标，即国有企业经营管理要更多地考虑社会公共利益和整体利益，成为企业群体中承担社会责任的主体。宏观调控是国家公权力为了社会整体利益而对经济领域的介入行为，国有企业的公共性决定了其在目标指向上与宏观调控相一致，是宏观调控在统一目标下行动的有力保障。宏观调控行动也就是要调控国有企业双重目标兼顾难的矛盾。
第二，国有企业产权组织结构具有特殊性。针对国企产权组织结构的改革一直都在进行，但总体上讲，这一产权制度结构在根本上是与非国有企业相区别的。从所有者角度看，国有资产归全体人民共同占有，国企的特殊产权主体是国家而非自然人。不管国家是绝对控股还是相对控股，也不论采取何种形式的政企分开，国家作为国企的所有者及其所具有控制权是不能根本改变的。由于这种产权制度安排的国有属性，保障了国企的公共属性。今日的中国，个体经济和私营经济等各种非公有制经济在许多国民经济部门已居主体地位。马克思认为，社会化大生产与生产资料私人占有之间的矛盾是资本主义经济危机爆发的根本原因。但是，由于中国目前公有经济与私营经济并存，因此马克思所说的社会化与私有制的矛盾以及公私矛盾是客观上存在的，不能回避。国有经济的全民所有和政府主导的特点是与社会化大生产相适应的。一方面，国家对国有企业和国有资产具有所有权和控制权，在关系国计民生的重要行业进行有效地宏观调控活动，在国民经济的“非常规”阶段有效协调社会生产，也是解决“个别企业内部生产的有组织性和整个社会生产无序状态”的一种具体表现。另一方面，中国社会化生产的多元结构特点决定了宏观调控的某些具体措施更应注重结构调整和公平公正。国有经济代表全民利益，体现国家意志，在这其中发挥着不可替代的作用。
第三，国有企业的决策激励机制和监控评价机制具有特殊性。国企由政府掌控，在国企里“实际上活动着的全部是形形色色的代理人”。[12]国企的决策并不像非国企那样自由灵活，许多投资决策必须经过严格的审批程序，要受到各级政府的约束。国企的高级管理人员大都由国家任命。国企中剩余索取权激励少，更多的是依靠行政等级及其控制权的激励，监控机制具有以行政程序为主的垂直监管特点，评价考核标准也不仅是利润指标，还包括了社会公共利益与政府政策目标的实现。带有行政色彩的决策激励和监控评价机制可能会带来程序上的低效率；但是也要看到这种程序上的优势，就是减少了经营管理决策的主观性和随意性，减少了长官意志带来的风险。实际上，世界上各国都没有处理好经营灵活性(不利之处是主观随意)与办事程序性(不利之处是低效率)之间的矛盾关系。宏观调控利用国企行政性决策激励和监控评价过程，使得宏观调控意图迅速上传下达，因而国企成为重大政策由高层决策主体向具体基层主体传导的基本途径，也保证了传导和执行机制的有效性。我们不能指望民营企业来主动承担起宏观调控的重任。
第四，国有企业决策经营管理中党组织作用的特殊性。党的执政地位与国企的全民所有属性决定了党对国企具有政治上的领导权。党的十六届三中全会发布的《决定》指出，“党管干部”是国企必须坚持的一条原则。在关系国家经济命脉的重要行业的中央国企，党组织处于绝对的领导核心地位；在国有控股企业、国有参股企业和其他企业，党组织起到了政治核心的作用。国有企业的基层党组织在企业中也发挥着重要作用。以中央企业为例，截至2008年6月，拥有党员392.8万人，设有党组528个、党委15 173个、党总支18.4万多个。[13]共产党的执政领导地位是中国实行宏观调控的基本依据之一。党组织的存在和作用的发挥，使国企成为宏观调控最重要的配合者，而党组织在国企人事任用和考核方面的权威地位，以及党的纪律检查制度的实施，使宏观调控意图的贯彻落实更加清楚、更有保障。
四、“国有化”是摆脱危机的手段
具体到当前现实，面对美国次贷危机所引发的国际金融危机，我国国有企业不仅经受住了考验，成为保增长、保民生、保稳定的中流砥柱，而且充分体现出了其对宏观调控的不可替代性，对金融危机中中国的平稳应对发挥了关键作用。
首先，4万亿元投资中的农村基础设施建设、重大基础设施建设是事关国计民生的关键领域，国有企业在这些领域的控制力和主导作用保证了宏观调控意图的贯彻和投资计划的顺利实施。4万亿元投资过多流向国企，也是批判“国进民退”的观点所持论据之一。不可否认，挤占民间投资以及某种程度上的投资低效现象确实存在，但我们更应该看到，2008年年底出台的扩大内需、促进经济增长的措施中，农村沼气、饮水工程、农村电网等农村基础设施建设和铁路、公路、机场等重大基础设施建设是事关国计民生的重要行业和关键领域，在这些领域国有企业和国有资本的绝对优势保证了决策层的调控意图有了迅速而有效的传导途径。
国家发改委公布的数据显示，2009年前9个月全社会投资增长33.4％，增幅比上年同期提高6.4个百分点。其中，农业和教育、卫生、社会保障、文化等民生工程投资均同比大幅增长42％～72％。重大基础设施建设稳步推进，截至2009年8月底，已完成投资5 050多亿元，占规划总投资的50.5％，城乡住房投资完成规划任务的73.4％，基础设施和公共服务设施完成40％以上。可以看到，投资计划进展顺利，而且中央“扩大投资出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”⑨的要求也得到了有效贯彻实施，国有企业在其中发挥了重要作用。
其次，国有企业在十大产业振兴规划的贯彻实施中具有重要作用。为配合4万亿元投资计划和应对金融危机，2009年国家出台了汽车、钢铁、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造、电子信息和物流十大产业调整和振兴规划。这些行业在确保国家产业、金融、社会就业和保障民生等方面发挥着不可替代的作用，国有企业在这些行业占据重要地位，国有企业就成为贯彻实施振兴规划的主要力量。从现实情况看，产业调整和振兴规划总体实施效果良好，汽车、钢铁、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造、电子信息均扭转了生产大幅下滑局面。通过联合重组，我国粗钢产能超过1 000万吨的大型钢铁企业达到9家，其中超过3 000万吨的3家；汽车年产销量超过百万辆的企业集团达到5家。2009年淘汰落后的炼钢、炼铁和水泥产能分别达到1 691万吨、2113万吨和7 416万吨，全年规模以上工业单位增加值能耗比上年下降9％左右，用水量降低8.3％左右，工业固体废物综合利用率达到65％。汽车产业产销增长分别超过四成，中国跻身汽车产量第一大国；石化、装备制造、轻工行业工业增加值增长超过10％，纺织业增加值增速达9.5％，纺织品服装出口占美国市场份额不降反升，由2008年的34.5％上升到目前的38.6％；电子信息行业受冲击较大，增加值同比增长5.3％，其中笔记本计算机增长38.8％，手机增长9.8％；彩电增长9.3％，其中液晶电视机增长85.2％。⑩
再次，国有企业成为以社会利益为主要目标指向的调控手段的主要践行者。4万亿元投资计划中“加快医疗卫生、教育、文化等社会事业发展，加快节能减排和生态工程建设”等内容具有明显的社会利益目标指向，是保稳定、保民生的主要体现。与以追求利润最大化为目标的个体和私营企业相比，国有企业以承担更多的社会责任为己任，落实国家在这些公共领域的调控政策，在体现自己公共属性的同时，保证了调控的顺利实施。此外，绝大多数国有企业不减薪、不裁员或者减薪不裁员，甚至新增就业岗位，积极帮助解决危机中失业人员的再就业。另外，我国国有金融机构不仅在国际金融危机中取得了良好的经营绩效，而且在国际金融危机的影响显现出来后，积极响应国家宏观调控政策，落实适度宽松的货币政策和经济刺激计划，对我国经济企稳回升发挥了举足轻重的作用。
从此次金融危机中西方国家的表现看，“国有化”成为其应对危机的重要调控手段，国有企业在这其中也发挥了重要作用。
美国、英国、德国等国家动用财政资金对商业银行等金融机构进行注资并对其债务提供担保，以此换取被救助金融机构的优先股或普通股，甚至控股权，并对被救助金融机构高管薪酬和信贷投放等进行干预。
美国政府于2008年9月起相继宣布以相关机构优先股、认股权证或普通股为交换，向房利美和房地美、美国国际集团、花旗集团等大型金融企业注资；此外，还对无自行筹款能力的金融机构进行注资，并有权对注资金融机构的经营和利润分配、高管薪酬进行干预。2009年6月，通用汽车公司向美国纽约联邦破产法院申请破产保护，进行破产重整。重整后新通用汽车公司的股份将由债转股形成，其中，60％的股份由美国联邦政府持有。上述被救助金融机构和企业的产权结构发生了从私有向部分国有的历史性转变。
英国政府2008年10月8日宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股，向金融机构注资；2009年1月，又推行了第二轮的注资救助方案。通过一系列措施，英国政府成为诺森罗克银行、布拉德福德—宾利银行、苏格兰皇家银行等大型金融机构的最大股东。这次救助被认为是英国政府将金融机构半国有化。
德国于2009年4月通过《救援兼并法》，允许政府对陷入困境的银行实行国有化，并强调银行国有化是“最后手段”，国有化银行只能在“没有任何其他合理的法律和经济办法来维持金融市场稳定的情况下”才能实施。这是德国自1931年以来首次通过允许政府对银行进行强制性国有化的法案。
不仅是此次全球金融危机，从历史看，为了应对经济运行出现困难的特殊时期或者某些特殊棘手的经济问题，国有化都是西方国家重要的调控措施和手段，并且发挥了重要作用。美国为应对1929-1933年的经济危机，于1933年成立了隶属于联邦政府的田纳西河流域管理局，以便促进田纳西河流域更好的发展；1971年为了扭转客运铁路的亏损局面，政府成立全国铁路客运公司，接管铁路客运；1976年成立联合铁路公司，政府接管濒临破产的私有铁路运输公司，使其转亏为盈；2001年为应对“9·11”恐怖事件带来的一系列反恐难题，国土安全部运输安全管理局全面接管机场安全业务，以更好地保障国家安全。英国为应对第二次世界大战的需要，许多产业受到政府管制或国有化，1939年将私有的英国航空公司收归国有，与其他几家国有航空公司合并组建英国航空集团；1948年成立英国运输委员会，将铁路、运河和公路客货运国有化，以促进经济恢复发展；1967年为促进钢铁产业的投资和集约化生产，成立英国钢铁公司；1984年国有英格兰银行收购约翰逊马特银行，以避免该银行濒临破产带来的危机蔓延。德国也曾在2008年将联邦印刷公司收归国有，以保证一系列关系国家安全的业务正常运行。金碚、刘戒骄回顾了西方国家国有化的历史，[14]认为西方国家的国有化和非国有化往往交替出现。国有经济大多在战争和经济危机时期发展较快，一旦战争或危机结束，为改善企业绩效、提高效率和减轻财政负担而进行的改革，国有经济就会大大收缩，甚至发起大规模私有化运动。但是，每一次私有化都不是也不可能彻底消灭国有企业，即使是撒切尔政府在20世纪70年代末掀起的大规模私有化浪潮，也没能将全部国有企业实现私有化。国有企业虽然分布的领域和数量减少了，但是仍然在许多战略领域特别是基础设施和公用事业领域发挥着重要作用。
上述事实对坚持认为“国进民退”是改革倒退的言论无疑是一个提醒：西方国家推崇私有制和自由竞争，国家注资企业进行所谓的“国有化”与其基本价值观相背离，但恰恰是这种手段在应对危机的过程中成为不少西方国家最后的“救命稻草”，国有企业在扭转经济困局方面起到了重要的作用。这也从一个侧面说明，国有企业某些方面的特性使其在特殊时期的宏观调控中具有个体和私营企业所无法替代的特殊作用，在私有制的西方国家是如此，在我国公有制为主导的社会主义市场经济体制中更是这样。
五、结论
国有经济和宏观调控在中国特色社会主义市场经济体制中都具有不可替代的重要作用，国有企业和国有资本保证了调控传导机制的迅速有效。不可否认的是，国有企业自身还存在很多缺陷和问题，通过国有经济进行的宏观调控也存在着一些弊端，进一步推进国有经济改革和调整，对于完善社会主义宏观调控体系具有重要作用，为此提出以下政策建议。
第一，继续坚持和深化国有企业改革，促进国有企业和国有经济发展，使其在社会主义宏观调控中更好地发挥作用。在宏观层面继续推动国有企业兼并重组，优化国有经济布局，建立健全产权交易制度，深化垄断行业国企改革，以加快新的国有资产管理体制建设；在微观层面推进国有企业内部制度建设，促进治理结构的完善，合理运用公司制改造和股份制改造等手段，进一步提高国有企业经营管理效率。一方面通过宏观微观两个层次的改革完善，增强国有企业实力和竞争力，提高应对特殊经济环境和抵御风险的能力，成为非常规时期宏观调控有力的支撑和保障；另一方面应注意解决国有企业在履行宏观调控职能时存在的一些问题。例如宏观调控中国家投资计划的实施对企业原有投资计划存在一定的挤占效应，致使企业改变投资计划，这也是此轮宏观调控中国企向土地、楼市投资推动资产价格走高并引起社会舆论批评的原因之一。企业在制定和执行投资计划时不仅要注意在社会主义市场经济体系中的经济个体角色，更应充分考虑在国家宏观调控体系中的地位，注意投资计划的弹性，尤其是在国民经济运行的非常规阶段，要明确投资目的，加强投资的规范性。
第二，完善有关国有企业参与宏观调控的立法和制度建设。设立专门的宏观调控法规或《宏观调控法》是我们已经提出的一个思路。[15]相关法律法规的制定在明确宏观调控的步骤、方式、方法等程序性事宜的同时，应明确国有企业和国有资产在其中的地位和作用，一方面对国有经济在宏观调控中的职能以法律法规的形式给以确认，另一方面也能对国有经济这一职能的发挥加以监督和指导。此外，需要构建新的协调机制来应对日益复杂的利益冲突。此轮针对全球金融危机的宏观调控中，不同主体之间的利益不协调引发了一系列的质疑和争论，其中以山西煤炭重组整合中浙商与政府的争辩最具代表性。缺乏统一规范的调控协调机制是造成这一现象的原因之一。如前文所述，由于在调控中国有企业是全民利益和国家意志的代表，在以政府为调控主体的宏观调控行为中，国有企业与其他调控客体之间的利益在某种程度上的冲突是难以避免的，需要建立一种协调机制来平等应对国有企业与民营企业之间的利益冲突。可以参照国外的普遍做法建立半官方性质的公平交易委员会，来受理和协调它们之间的利益冲突。
第三，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，巩固和增强国有经济的控制力。我国应对金融危机的具体实践表明，国有企业在特殊时期的宏观调控中具有私营企业无法替代的作用，公有经济的主体地位和国有经济对整个国民经济的控制力是此作用发挥的保障。随着国有企业改革的不断推进，我国国有经济的比重逐年降低，这种趋势到何时停止并无定论。但可以肯定的是，改革进行到一定阶段后就应当注意保持国有经济在国民经济中占有适当的比重，并且坚持国有经济的主导作用，确保国有经济在关系国民经济命脉的重要部门和关键领域占支配地位。
第四，客观认识国有经济参与宏观调控的特殊性和局限性，把握国有经济合理边界。前文已经指出，中国特色社会主义市场经济条件下的宏观调控是非常规的国民经济管理活动，与国有企业的特殊性相联系，国有企业和国有资产参与宏观调控也是在特殊条件下解决某些特殊问题，发挥特殊功能。在宏观调控体系中，国有企业的特殊作用和功能与其局限性是同时存在的。因此，必须与日常的国民经济管理活动区别开来，注意国有企业发挥作用的有效边界，把握合理的规模。通过规范投资计划、加强国有资产监督管理、优化资产结构等手段力求把不利影响降到最小。
中国人民大学经济学院国民经济学专业博士研究生周人杰对此文亦有贡献，在此一并感谢。
注释：
①许小年.《国进民退与改革背道而驰》，和讯网，http://opinion.hexun.com/2009-09-27/121223423.htm1，2010年3月30日。
②天则经济研究所学术委员会主席张曙光表示，现在的“国进民退”不是个别事件，而是形成了一股潮流。“不是个别企业的行为，甚至是国有企业、中央国企的一个共同行为；不是个别产业，而是普及很多重要的产业；不仅仅是上游的一些所谓关系到国计民生的国家安全的自然垄断产业，而且涉及很多其他的产业”。凤凰网财经，《经济学家激辩国进民退：国企1年少交1万亿地租》(http://finance.ifeng.com/news/20091106/1434100.shtml)，2010年3月29日。
③本段中绝对值数据来源：各年度《中国统计年鉴》，相对比例数据由《中国统计年鉴》数据整理得到。
④数据来源：《经济结构不断优化升级 重大比例日趋协调》、《工业经济在调整优化中实现了跨越式发展》，统计热点分析，国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/qzxzgc160zn/t20090909_402585583.htm，http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/jnggkf30n/t20081106_402514956.htm，2010年1月28日。
⑤何伟：《再论国企变异与国进民退》，财经网，评论，http://www.caijing.com.cn/2010-02-10/110375816_1.html，2010年3月7日。
⑥许小年：《“国进民退”背后的政府利益冲突》，搜狐博客，http://xuxiaonian.blog.sohu.com/135084610.html，2010年3月8日。
⑦凤凰网财经，《浙商上书国务院及全国人大反对山西煤矿被国有化》(http://finance.ifeng.com/roll/20091110/1444711.shtml)，2010年3月29日。
⑧中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁表示，“国退民进”是已经存在的现象和值得担心的问题。王小鲁担心，目前中国经济改革很有可能走到一个权力和垄断势力相结合，追求既得利益、掠夺社会的“官僚化市场模式”，或者是官僚垄断的市场模式。凤凰网财经，《经济学家激辩国进民退：国企1年少交1万亿地租》(http://finance.ifeng.com/news/20091106/1434100.shtml)，2010年3月29日。
⑨2008年12月5日国务院常务会议提出。
⑩数据来源：财经频道，凤凰网，http://finance.ifeng.com/stock/roll/20100128/1768254.shtml，2010年1月28日。
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