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中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2010)31-0036-05
推动行业企业参与高等职业教育治理问题，是伴随着职业教育发展战略地位的确立并适应贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的需要而提出来的；推动行业企业参与高等职业教育治理，是实施高等职业教育治理的关键。
探讨推动行业企业参与高等职业教育治理问题，对准确定位政府、高职院校和行业企业在高等职业教育改革和发展中的职能，推动行业企业参与高等职业教育治理具有重要的现实意义，可以为深入推进高等职业教育管理体制改革提供重要的理论依据。从理论层面分析，此前，不乏学者探讨行业企业参与高等职业教育问题。然而，大多数研究文献都是从行业企业参与高职院校的具体办学过程而言的，主要集中在学校的层面探讨行业企业如何参与高职院校办学实践，却很少有研究者在宏观的层面从着眼于实施高等职业教育治理的视角，探讨行业企业参与高等职业教育治理的问题。从实践层面来看，尽管国家及社会各界一再呼吁推动行业企业参与高等职业教育，但行业企业参与高等职业教育的现状不尽如人意，行业企业参与乏力，这已经成为阻碍高等职业教育进一步改革和发展的症结。因此，关于行业企业参与高等职业教育治理问题的研究就成为一项紧迫的课题，亟待加强研究。
本研究中，高等职业教育主要是指公办高等职业教育，推动行业企业参与高等职业教育治理研究主要包括三个方面问题：一是为什么要实施高等职业教育治理；二是推动行业企业参与高等职业教育治理的意义何在；三是如何推动行业企业参与高等职业教育治理。
一、走向治理将是高等职业教育管理改革的必然选择
深入认识、准确理解治理理论及其基本观点，是开展高等职业教育治理问题研究的理论前提。“治理”一词不仅在政治学中已经成为被广为使用的时髦术语，而且也被广泛地运用于教育学以及其他社会科学研究之中，运用治理理论分析高等教育治理问题已经成为研究热点。
英文中的“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，具有控制、引导和操纵之意，并且长期以来与统治(government)一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家开始拓展governance的内涵，远远超出传统的经典意义，也与government相去甚远，而且认识不一。关于到底谁最先赋予治理以新的含义，人们仍然存在诸多分歧。人们倾向于认为，1989年世界银行在其报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中首次使用“治理危机”一词，提出了关于治理的一些观点，宣称非洲发展问题反复出现的根源是“治理”危机。此后，“治理”便被广泛地用于政治发展研究中，尤其是被用来描述后殖民地国家和发展中国家的政治状况。治理(governance)是和全球化进程紧密联系在一起并相伴相生的。Farazmande指出，在新全球秩序下的规范、制度、价值，已经对公、私部门的关系、政府在社会与经济中的角色、政府改革的新视野，以及全球官僚体制的需求、公民社会与国家的关系等产生影响。[1]由于视角不同，一些国际组织对治理这一概念的认识也有差异。世界银行指出，治理为一国在各个层次上执行其经济、社会资源之权力的行为；联合国开发署认为，治理为执行经济、政治与行政权威以处理国家在各种层次之事务；经济合作与发展组织强调，治理是指使用政治权威和行使其在社会中与其经济、社会发展有关之资源处理的控制。[2]实际上，关于治理的用法，众说纷纭，不同学者往往根据各自领域研究的需要提出其关于治理的基本观点，如英国学者罗伯特·罗茨(R· Rhodes)的六种定义说，[3]格里·斯托克(G· Stoker)的五种定义说。[4]
尽管人们对治理的认识和理解如此不确定，存在差异，但在一些基本问题的认识上还是基本一致的，即治理是对公共事务管理机制的制度创新，它力图打破市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式，建立起实现两者互动的公共事务管理新范式。治理理论具有公共权力的多元性、政府职能的有限性、组织边界的模糊性和各类主体间的彼此依赖性等基本特征。治理理论因其对分析、解决广大发展中国家以及西方国家社会问题具有较强的解释力和较为突出的成效，同样可以成为分析我国高等职业教育问题的有效分析框架，为推动高等职业教育管理体制改革提供理论依据。
简单地说，高等职业教育治理是指主要基于治理理论而建立起来的、通过实现高职院校与政府、社会良性互动的高等职业教育管理新范式，其最终目的旨在实现高等职业教育覆盖的公共利益最大化。基于如上观点，根据高等职业教育管理的性质、规律和特点，总体来看，在我国，实施高等职业教育治理具有相当程度的必要性，基本条件已经初步具备。
从实施高等职业教育治理的必要性来看，治理模式作为一种创新性活动，则力图促进传统政治、行政制度的变革，构建分权、参与、多中心的公共政策体系，[5]这不仅体现了高等职业教育行政的性质、规律和特点，也有助于克服现行高等职业教育管理体制中的诸多弊端，进而实现公共利益的最大化。首先，治理理论主张公共部门的“善治”(新公共管理)，把绩效管理、客户取向、激励机制等私人部门的管理概念引入公共领域。基于此，为了克服现行高等职业教育行政中的绩效低下、供给导向、竞争激励缺乏等弊端，很有必要实施高等职业教育治理。其次，治理理论主张多层次治理，要求不同的政府层次以及公共、私人部门在各个层次上的参与。基于此，为了克服现行高等职业教育行政中的中央政府强势主导、社会中介组织尤其是行业企业参与乏力、政府垄断等弊端，很有必要实施高等职业教育治理。再次，治理理论主张既要实行强制管制，又倡导各行为主体在互信、互利的基础上进行民主协商、谈判；倡导法治，注重合法性，要求人们自觉认可和服从社会秩序和权威。基于此，为了克服现行职业教育行政中的组织严密、自上而下控制、效率低下和注重人治等弊端，很有必要实施高等职业教育治理。
从实施高等职业教育治理的可行性来看，实施高等职业教育治理的基本条件已经初步具备，具有一定的可行性。首先，伴随着社会主义市场经济体制的初步建立及全球化进程的日益加快，政府管理高等职业教育的职能已经发生了很大转变，各高等职业教育利益相关者的权利意识和契约观念得到增强，高等职业教育国际合作水平日益提高，多元办学格局已经基本形成。其次，以转变政府职能为核心的新一轮行政管理体制改革正在深入推进，社会中介组织建设得到加强，行业企业也已初步积累参与高等职业教育的经验，其参与范围日益扩大，参与程度日益加深。再次，信息技术的发展及广泛渗透缩短了政府、组织与个人之间的距离，使得彼此间更易于沟通、协调，信息传递更为快捷，极大地方便了各个主体参与高等职业教育治理。
尽管实施高等职业教育治理的条件还没有完全成熟(比如较为完善的社会中介组织体系还未能建立起来)，要实现严格意义上的高等职业教育治理还有一段很长的路要走。但不管是从必要性还是从可行性来看，走向治理将是高等职业教育管理改革的必然选择，实施高等职业教育治理是未来高等职业教育管理体制改革的必然趋势。
二、推动行业企业参与高等职业教育治理的重要意义
治理理论强调分权，倡导治理的多层次性，主张权力中心的多样化，力促多元主体参与。
与其他类型高等教育治理相比，高等职业教育治理更具有其特殊性。这种特殊性突出表现在，行业企业在高等职业教育治理中具有极为重要的地位和作用，行业企业参与对高等职业教育治理以及高等职业教育改革与发展具有尤为重要的意义。这是因为行业企业参与高等职业教育治理更是体现了高等职业教育的性质、规律及其特点，减少高等职业教育活动的交易成本。从根本上说，行业企业参与程度及方式决定着高等职业教育治理的质量，也是事关高等职业教育治理成败与否的关键因素。
(一)有利于克服高等职业教育决策中的“政府失灵”弊端，提高决策的科学化水平
在治理理论视野中，不仅要求中央政府而且要求地方政府、各级教育行政官员、高等职业教育专家、行业企业、学生家长及社会各界都应参与到高等职业教育决策之中，并要创造条件，力争形成多个高等职业教育决策中心。①其中，基于对高等职业教育产教结合这一根本特性的认识，行业企业的参与至关重要。然而，一直以来，我国高等职业教育的决策权集中在中央政府，由教育部承担高等职业教育决策的职能，往往由教育部领导牵头组织全国部分教育专家在不甚广泛也不算深入的调研基础上决定国家高等职业教育发展的方针、规划、政策及其他重大事项。从效果看，这种层次、主体和方式单一的决策体制，带来很多弊端。尤其是由于行业企业在高等职业教育决策中严重缺位，不仅大大降低了关于高等职业教育决策的实效性和科学性，而且因为缺乏行业企业这一利益攸关方的参与，导致已经出台的法律法规及相关政策的实施效果不佳。因此说，力促行业企业平等、民主和深度地参与高等职业教育治理，可以克服高等职业教育决策中的“政府失灵”弊端，提高决策的科学化水平。
(二)有利于提高高等职业教育公共服务质量，增进高等职业教育公共服务的效益
在高等职业教育这一准公共产品供给问题上，政府首先要确保高等职业教育供给的公平。但也不能因为单纯的公平需要，就不强调效益和质量，公平应是建立在较高质量和效益基础之上的。在高等职业教育规模快速扩大而投入增加非常有限的背景下，高等职业教育的质量和效益问题尤其值得关注。在现行的高等职业教育行政管理体制中，由于政府包办高等职业教育的生产和提供，基本上实行的是计划管理，未能有效地引入市场机制，行业企业参与高等职业教育治理的制度框架未能建立健全。不管是高等职业教育的管理还是高等职业教育质量和效益的评估等各个环节，一切由政府说了算，相对本应具有话语权的行业企业却被排除在外，从而使得各个高职院校竞相把精力放在搞关系上，而不注重提高质量和效益。对高等职业教育而言，它直接为行业企业培养高技能人才，要求行业企业直接参与到高职院校办学过程之中，同时行业企业也最了解劳动力市场的需要。所有这一切都要求行业企业参与，行业企业参与高等职业教育治理能更好地体现高等职业教育的性质、规律及其特点，行业企业的参与不仅可以提高高等职业教育公共服务的质量，而且能增进高等职业教育公共服务的效益。
(三)有利于弥补优质高等职业教育资源的严重不足，扩大高等职业教育资源供给
在治理理论看来，高等职业教育公共服务不一定要由政府来包办，可以尝试采用招标、外包和民营化等市场化的形式参与高等职业教育公共服务的供给。从现状来看，一方面我国高等职业教育发展迅速，到2009年，国内独立设置的高等职业院校达1215所，招生规模313.4万，在校生总数达到964.8万人，已成高等教育的半壁江山。[6]另一方面，现有的高等职业教育事业发展不仅仍然不能满足人们的高等职业教育需求(以2010年为例，全国报名总人数是957万，全国招生计划总数是657万人，尽管平均录取率增加近7％，仍有300万人无学可上[7])，而且国家对高等职业教育的投入严重不足，高等职业教育基础能力建设滞后，高职院校办学条件普遍较差，师资队伍建设远远不能适应高等职业教育人才培养的需要，高等职业教育质量不高，效益和效率极低。而这些问题无不与行业企业紧密相关，行业企业的参与一定程度上促进这些问题的解决。为此，可以出台促进行业企业参与高等职业教育治理的相关政策法规，激励大型企业投资举办高等职业教育，大力发展民办高等职业教育，或者以其他形式参股公办高职院校，则不仅可以优化现有高等职业教育资源，弥补优质高等职业教育资源的严重不足，提高高等职业教育的质量、效益和效率，而且可以扩大高等职业教育资源的供给。推动行业企业参与高等职业教育治理，因此也应成为实施高等职业教育治理的核心内容。
不仅如此，推动行业企业参与高等职业教育治理，不管是对推进高等职业教育管理体制改革还是对现代高职院校制度建设以及促进高等职业教育改革与发展还具有其他方面的重要意义，比如促进依法治教。行业企业是高等职业教育治理的重要行为主体，推动行业企业参与是实施高等职业教育治理的重要突破口和核心。然而，高等职业教育治理是一项涉及高等职业教育管理体制改革的系统工程，涉及到政府、社会(主要是指行业企业)和学校在高等职业教育管理中职能的重新定位及彼此间关系的调整；政府、社会和高职院校各自职能的发挥是紧密联系在一起的，其中任何一个因素或关系都会对行业企业在参与高等职业教育治理中职能的发挥、意义的展现产生重要影响。
三、推动行业企业参与高等职业教育治理的若干构想
推动行业企业参与高等职业教育治理是实施高等职业教育治理的关键。然而，推动行业企业参与高等职业教育治理是一项系统工程，行业企业参与高等职业教育治理成败与否取决于多种因素。基于治理理论并结合分析当前高等职业教育管理体制现状，为了推动行业企业参与高等职业教育治理，亟待采取如下主要措施：
(一)各级政府领导要切实深化关于高等职业教育性质、规律和地位的认识，端正观念。这是推动行业参与高等职业教育治理的认识论基础
伴随着高等职业教育理论研究及实践发展的深入推进，人们对高等职业教育性质、规律和地位的认识已日益深入，但由于高等职业教育发展历史较短以及人们长期以来形成的鄙薄职业教育心理等原因，人们尤其是各级政府领导关于高等职业教育的正确认识还未能完全确立起来。因此为了推动行业企业参与高等职业教育治理，各级政府领导要深刻地认识到：(1)高等职业教育旨在为经济社会发展培养高技能人才，产教结合是其根本特征；(2)高等职业教育在促进经济社会发展、服务产业优化升级、维护社会稳定中具有先导性、基础性、战略性的地位；(3)高等职业教育属于准公共产品，既需要政府主导同时又需要引入市场机制。
(二)要以转变职能为核心，构建服务型政府，准确定位政府管理高等职业教育的职能。这是推动行业企业参与高等职业教育治理的基本前提
政府作为公共行政管理主体，高等职业教育行政是公共行政的重要领域。而如果政府仍然沿袭传统的管理模式，基本职能不变，行政管理体制整体架构不改革，要实施高等职业教育治理，推动行业企业参与高等职业教育管理，则几乎是不可能的。在公共服务型政府建设中，要确立服务为最核心的价值理念，亟待对政府管理高等职业教育的职能进行如下定位：(1)公共服务型政府是法治政府，要以法律作为指导高等职业教育行为的最高准则，建立和完善高等职业教育的法律体系，同时要做到违法必究。(2)公共服务型政府是有限政府，不可包办高等职业教育供给。要重视发挥市场的作用或引入市场机制，把部分高等职业教育公共服务交由市场。(3)公共服务型政府是责任政府，一个负责任的政府必须能公正而高效地实现高等职业教育公共利益的最大化，建立健全各级政府管理高等职业教育的责任追究机制。当然，推动行业企业参与高等职业教育治理既不可能一蹴而就，也并非要等到公共服务型政府的建成，它是在建设公共服务型政府的过程中得以逐步实现的。
(三)通过立法明确行业企业在高等职业教育治理中的职责、权利和义务，建立健全行业企业参与高等职业教育治理的机制。这是推动行业企业参与高等职业教育治理的关键
尽管人们已经普遍认识到了行业企业参与高等职业教育的重要性，但是相关法律法规严重缺位，缺乏有效地统筹行业企业参与高等职业教育治理的组织机构，行业企业参与高等职业教育管理的机制尚未建立起来。基于此，亟须采取如下主要措施：(1)加强立法研究工作，科学定位行业企业在高等职业教育治理中的角色，明确行业企业在高等职业教育决策、管理、监督评估、协调指导、办学以及课程教学等诸多方面的职责、权利和义务；(2)制定、出台《职业教育校企合作法》单行法律，通过立法的形式把政府、行业企业、高职院校在高等职业教育治理中的职责、权利、义务，以及行业企业参与高等职业教育治理的形式和机制固定下来，同时行业企业要平等、民主地参与制定、出台法律的全过程。不仅如此，各级人大及相关部门还要定期开展执法检查，并严格执法；(3)各级政府部门要专门成立负责协调政府及其相关职能部门、行业企业和高职院校关系的机构，进而为行业企业参与高等职业教育治理提供组织和机制上的保证。
(四)制定、出台或修订、完善相关法律法规，鼓励、引导、规范包括行业企业在内的社会力量独立或参与举办高等职业教育。这是推动行业企业参与高等职业教育治理的重要举措，也是推进高等职业教育改革和发展的必然选择
不同于其他高等教育类型，作为一种准公共产品，高等职业教育属于那种与行业企业结合非常紧密的准公共产品。为了促进行业企业以独立或参与举办高等职业教育的方式参与高等职业教育治理，根据高等职业教育的如上特性，并结合高等职业教育公共服务供给的现状分析，坚持效率和公平兼顾的原则，主要着眼于实现公共利益，可以尝试采取如下措施：(1)修订、完善《民办教育促进法》，政府以给予财政补贴、税收减免、征地优惠和允许合理回报等方式鼓励、引导、规范行业组织或大型企业单独举办高等职业教育。(2)制定、出台相关法律法规，鼓励、引导、规范行业企业以资金投入、资源共享以及其他方式参股公办高职院校，对公办高职院校实行股份制改革。
要成功地推动行业企业参与高等职业教育治理并非某一特定因素所能决定的，是各种因素综合作用的结果。为了推动行业企业参与高等职业教育治理，除了采取如上所述的对策外，还有大量的、艰巨的工作要做，比如要推动行业企业参与高等职业教育治理，除行业企业体系自身要健全，要具有较强的相对独立性和自律性外，还必须具有参与高等职业教育的能力。
注释：
①“要力争形成多个高等职业教育决策中心”，是指为了克服当前国家关于高等职业教育决策中心单一而导致高等职业教育决策失灵的弊端，各个省(自治区、直辖市)以及举办高等职业教育的行业系统应该成立各自的高等职业教育决策中心，根据本地区或本行业的具体情况对本地区或本行业高等职业教育发展进行决策。