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中图分类号：N01 文献标识码：A 文章编号：1008-3758(2003)06-0432-03
区域科技政策是指国家和区域政府为实现一定历史时期的经济、社会发展目标和任务，在科学技术领域内确定的发展某地区的实施方针和策略，它是区域政策的重要组成部分。我国实施科教兴国战略以来，各级政府出台了相应的区域科技政策和配套措施，这些政策措施的贯彻落实大大加快了地方科技、经济和社会发展。但是，总体上看，我国还缺乏市场经济条件下较为系统的区域科技发展政策和区域协调政策。本文将对国家区域科技政策的变化历史及我国现行区域科技政策存在的问题进行分析，提出当前制定我国区域科技政策应注意的几个问题和应采取的对策。
一、我国区域科技政策发展阶段的历史沿革
总的看来，我国区域科技政策的历史演变主要经历了建国后30年的区域科技均衡发展、改革开放后的区域科技优先发展和20世纪90年代后期开始的区域科技协调发展等三个阶段，反映了国家区域发展战略从追求公平到讲求效率、再到注重公平的发展过程[1]。
建国后至20世纪70年代中后期，我国制定的区域政策主要是基于均衡发展理论，以内地为投资和建设的重点，追求地方经济的自成体系。这种区域政策的历史功绩是使我国快速形成工业资本积累，初步建立起一个完整的工业体系。但是，计划经济体制下过分强调均衡发展，抑制了区域发展的动力和活力。在这个时期，国家区域科技政策是内含于国家区域发展政策之中的，并没有分化独立出来。其原因在于，在计划经济体制下，没有独立的区域利益，客观上不需要一套科技政策协调区域关系，科技政策的重点主要是具体产业发展的科技问题。
20世纪80年代，我国开始进入经济体制的转轨时期。为了增进效率，集中政治经济资源，积极推进若干“特区”和东南沿海的发展，中央政府向这些地区地方政府下放事权和财权，地方政府的利益得到承认，在管理地方经济事物中的自主权增大。一方面中央政府在区域科技政策的制定中仍具有决定性的作用，区域科技政策仍旧按照自上而下的主渠道运作；另一方面，这些地区的地方政府有权制定有利于本地区经济发展的区域科技政策，如科技税收优惠政策、优先发展高新技术产业政策等。这种重点区域优先发展战略迅速打破了全国经济总体落后的均衡格局，带动了中国经济的快速发展。但是，不断扩大的东西部经济差距，造成了东北等一些老工业基地经济增长乏力、落后地区自我发展能力低下等问题。
进入20世纪90年代，随着改革的深化和对外开放的扩大，区域科技政策的宏观背景也发生了变化，效率和公平成为制定区域科技政策目标的两大取向，改变了原来地区倾斜的做法，通过产业政策和布局政策的结合，实现产业结构调整同经济地域结构调整的结合。逐步形成沿海、沿江、沿路、沿边产业的合理分布格局，以交通干线上的大城市为中心，带动大的经济区域的发展，按照发展市场经济的要求，突破行政区划的界限，先后完成·了西南华南部分省区、长江三角洲和长江沿江地区、西北地区、环渤海地区和东北地区的区域规划，同时增加了对中西部地区的扶持力度[2]。
二、我国区域科技政策制定中存在的问题分析
区域科技政策，一方面是相对于国家的一般科技政策而言，另一方面是与其他地方科技政策相区别而言的。因而，在区域科技政策制定过程中，就产生了区域科技政策与国家科技政策、区域科技政策与其他地区区域科技政策的匹配等问题[3]。
1.区域科技政策与国家的一般科技政策的匹配问题
在科技发展中基础研究是最重要的，它是其他科技领域发展的关键，西方发达国家为了保持竞争优势，都在稳步增加基础研究的预算。我国科技领域里虽然有一般性的保护基础研究的政策，但各个地区的区域科技政策中的人才政策的巨大吸引力使不少人放弃了基础研究，部分研究所形同虚设，虽然有一些专家在支撑着，但年轻一代学术带头人缺乏，出现后继无人的局面，很多单位招聘回国的博士都转向应用领域了。区域科技政策不应当对国家的基础研究造成损害。
2.区域科技政策之间的匹配问题
区域科技政策主要是在沿海开放发达地区实施的，尤其是一些新兴的工业城市和特区，沿海地区的经济超常发展，而内陆地区相对落后，没有资金为引进人才作保证，因而，区域科技政策中的人才政策在不同的地区呈现三种状态：沿海发达地区成为吸引人的政策；在相对发达的地区成为一种反对人才外流的政策：在贫困地区，要么任人流动，要么形成一条限制人才流动的遏制政策。
3.科技投入与经济发展之间的匹配问题
区域科技政策投入与经济发展的循环是良性的，科技投入越多经济发展越快，而经济发展了也会导致更大程度的投入。在区域科技政策的开始阶段，投入大量的资金吸引人才是迫不得已的策略，但当科技与经济发展呈现良好趋势时，不把资金投入到自身科技队伍的建设上，还是寻着抢人才、拉人才的老路，当其他地区经济已迅速发展后，人才流动趋于平稳时，那么区域经济面临的只能是萧条和萎缩。
4.区域科技政策制定过程本身缺乏科学性
在制定区域科技政策时，不注意深入研究地方的科技现状和自身特点，政策仓促出台，科技资源与经济资源不能优化配置，导致政策的确认阶段就控制失效。另外一项区域科技政策，往往要涉及多个部门，需要一系列配套政策的制定，政策的支持系统和后续保障体系方能有效执行。而政府工作在不同时期有不同的重点，有关部门如未能在重点工作期内完成，过了重点工作期，则配套政策的制定就往往会被疏忽，使配套政策制定延误，甚至导致政策的不配套、不完善，使政策在制定阶段就造成控制失效。
三、当前我国区域科技政策制定需要考虑的问题
1.注重经济区域产业的发展
当前我国区域科技政策制定必须着眼于经济区域的发展。区域兴衰的根本原因是区域产业兴衰。在一个区域中，要想保持区域经济的长盛不衰，必须在某主导产业走向衰落时，及时培育出新的主导产业。中国目前正在经历新一轮的产业结构调整，积极把握这种调整的规律，科技因素在其中发挥着重要作用。因此，区域科技政策制定应当着眼于一些重大的区域战略布局，构建合理的产业结构，特别应着眼于经济区域的科技布局。
2.注重地方利益的协调
由于地方政府具有相对独立的经济利益，区域之间的基本关系形成一种竞争关系，区域之间的竞争大大调动了地方政府推动地方经济进步的积极性，推动了中国经济的快速发展，但也带来了许多问题，如区域发展不平衡特别是东西部之间的差距积聚起潜在的社会政治矛盾等。因此，区域科技政策应当从区域竞争的基本关系出发，协调和平衡地方之间的利益关系。
3.制定差异化的区域科技政策
认识、分析和比较区域差异是制定区域科技政策的基础。中国作为—个大国，地区差异非常明显。科技是产业结构调整和经济发展的重要推动力量，但科技在不同的经济发展水平和产业基础条件下，其作用的力度和广度都是不同的，应根据不同区域的经济发展水平特别是产业发展水平，根据不同区域的比较优势，制定差异化的科技发展战略。
四、当前我国区域科技政策的制定对策
1.确立区域科技发展战略模式
确立区域科技发展战略模式，是制定区域科技政策的首要问题。应根据不同区域的经济发展水平特别是产业发展水平，根据不同区域的比较优势，制定差异化的科技发展战略。要正确处理“技术引进与自主开发、原始创新与系统集成、合作与竞争”之间的关系，按照高新技术产业化和传统产业改造升级过程中不同产业技术创新的不同目标层次，有针对性地制定技术引进或自主创新的策略。
2.提高科技政策对WTO准则的适应性
要加强对各级政府公务人员及科技、产业各个领域关于WTO知识的培训，从一般性概念宣讲进入到具体条例的掌握，使被培训人员真正懂得WTO协议的具体规制及各项争端解决方式，了解哪些是可为的，哪些是受到制约的，哪些是不可为的。
要在从上而下地对现有科技政策（国家的、地方的、行业的）进行清理的基础上，拿出调整科技政策的工作计划，组织专门力量及专家队伍进行科技政策调整中的调查研究、政策制定和咨询、审议等工作，借鉴国际经验并结合中国国情进行深入研究，及时制定出台透明具体的相关政策条例。还要充分利用WTO诸协议中对发展中国家和个别产业规定的有关优惠条款，为推进我国科技事业的发展争取更多的发展空间。
3.重新审视我国区域科技人才政策
面对国外争夺人才的挑战，我国各级政府应重新审视科技人才政策。要建立一支精干的基础性研究、高技术研究、重大科技攻关和重点社会公益性研究的科技队伍，要改变以往地区之间的“挖墙角”政策，进一步引导和规范产权激励工作；坚持以人为本，在分配体制上实现突破，贯彻知识参与分配的原则[4]。
4.要大力推进以转变地方政府职能为重心的体制创新
为适应入世而调整我国区域科技政策，是一项服从于实现国家总体战略意图的系统工程，要求各级政府要努力推进自身的改革，实现体制创新。各级政府应当为公平竞争制定法律、法规，维护市场秩序，并为企业发展和技术创新提供信息服务和各种指导，进行宏观调控，真正做到有所为，有所不为。
5.确立公平与效率相结合的原则
区域科技政策应当围绕公平取向和效率取向的有机结合，抓住两条主线，一是协调区域关系，缩小区域发展差距，维护区域公平。二是着眼于提高国家竞争能力，通过建立与强化国家创新系统，提高国家在全球中的科技地位和科技竞争优势。特别是要充分重视中国作为一个大国的优势，集中科技力量突破某些关键技术和共性技术。
6.把发展高科技作为一项长远的战略部署
高技术是国际上最活跃、最前沿的应用科学技术，而且影响到全局的战略部署问题和整个国民经济与国力的发展。今后制定区域科技政策应当进一步把发展高科技作为一项长远的战略部署。特别是在市场化问题上，发展高科技既要引进市场与竞争机制，但是对一些关系到国家目标和战略重点以及对社会发展有重大意义的高科技项目，又不能以市场竞争作为惟一的推动手段。
收稿日期：2003-09-20