日本的产业集群政策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,产业集群论文,启示论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前经济全球化的形势下，提高产业的竞争优势、区域竞争优势和国家竞争优势，成为了各国政府产业政策的中心目标。自1990年迈克尔·波特的经验研究，揭示出集群对于提高产业和区域竞争力的效果，并进行理论分析以来，西方发达国家的政府相继制定了自己的集群战略，试图通过集群战略，提高本国、本地区在全球竞争中的竞争力。继而，亚洲国家的政府也陆续制定和实施了自己的集群战略。通常认为，集群是产业内部的企业在市场力作用下，自我选择、自我管理、自我发展形成的，但这并不意味着政府在这一过程中无所作为。在市场经济条件下，政府应该如何介入本国的经济建设，如何引导区域经济发展，政府介入的方式和深度应如何掌握，一直是政府和学术界关注与讨论的热点问题。纵观东西方各国的集群政策，没有统一的模式，各国的政策均有自己的特色。这些政策有的取得了成功，也有的未能实现成功的目标。因此，研究他国的集群政策，借鉴其成功经验，对于我国的集群政策制定和完善是极有意义的。
一、日本中小企业政策及产业政策的发展与演变
日本产业集群政策的推出有其深刻的历史背景。日本集群政策产生的背景之一是中小企业政策的演变与发展。[1]
90年代，日本经济发生了重要变化与结构重建。与其他发达国家一样，这时的日本政府已经越来越认识到中小企业、产业集聚（也称区域集群或产业集群）以及公司内部网络的重要性。因此，日本的产业政策和中小企业促进政策，已从根本上发生了变化。但从地方中小企业环境的实际变化看，政策的演变是渐进和缓慢的。从总体上看，国家产业政策与企业动机之间，一直存在着不可弥合的差距。仅仅在近年，日本政府才将克服这样的差距作为国家产业政策的重要目标。
日本的产业政策基本是在上世纪90年代才发生变化的。可以把90年代看作从旧体制转换到新体制的变迁时期。即1985年到1999年是处于1973—1984年和2000年以后两个稳定增长期之间的转换时期。
为支持企业的创新，1963年日本发布《中小企业现代化法》，支持产业追求大规模和设备现代化。80年代后半期到90年代早期的产业政策，目标在于防止产业空洞化，保护中小企业和产业区。然而，日本的中小企业促进政策往往被有传统倾向的各级地方产业协会平均主义地误用，以及在政府补贴发放上，引起了企业道德风险等组织问题。一些中小企业试图开展更多的创新活动，却被地方社团视为异端。
为此，1995年日本政府颂布了《支持中小企业创新临时法》，从根本上扭转了上述局面。
1999年，日本政府将1963年颂布的《中小企业现代化法》和1995年颂布的《支持中小企业创新临时法》两个法案综合起来形成了《支持中小企业创新法》。
1999年12月，日本政府从根本上修订了《中小企业基本法》。新的中小企业基本法，是以新的促进各种独立中小企业成长与发展，而不是有差别地促进其发展为指导思想的。新的中小企业政策有3个基本要点：（1）促进企业创新和新企业启动；（2）增强中小企业的管理基础；（3）促进中小企业对经济和社会变化的适应。
1999年，日本经济产业省（METI）决定将集群相关的政策纳入到中小企业促进政策中来。
许多学者认为，此时的日本中小企业政策才触及到中小企业的实际。事实上，80年代开始，日本经济增长率已经开始下降，1985年“广场协定”之后，由于日本政府采取了不适当的货币政策，80年代末期出现“经济泡沫化”倾向，泡沫破裂之后，日本经济陷入长期的萧条，日本工业受到严重打击，仅仅那些处于日本经济腹地的中小企业才得以幸存。90年代，随着我国经济体制改革和对外开放政策的全面实施，政策优势逐步发挥，规模效益逐步显现，许多日本大公司将其生产、加工和供应系统由日本转移到中国，导致日本产业空洞化，几乎使所有的日本工业区都受到影响。尽管日本的工业管理部门根据变化的形势对政策做了调整，但仍有许多学者抱怨：“相对于形势的严峻，政府的政策提出显得非常迟缓”。
日本集群政策产生的另一背景，是其产业区位政策和区域产业政策的演变与发展。[2]
1983年日本颁布《技术城市法案》，旨在产生先进的城市区域，在这样的区域中，技术导向产业集中。在这一法案下，共执行了26个技术城市计划项目。在这26个技术城市计划项目的执行过程中，政策制定者和大学教授们感到了对网络、平台或协调的政策需要。针对这种需要，开始在全国55个区域搭建区域平台。
1999年，在新的支持中小企业创新的法律下，经济产业省建立了“日本新企业孵化组织协会”（JANBO），作为其产业区位政策的一部分。它被作为支持和促进中小企业创新的区域平台，以及各种区域活动者，例如中小企业管理者、大学教授、企业家、企业顾问和地方官员等的协调系统。
1999年到2002年，全日本55个地方政府（47个县和8个城市）将过去履行不同职责的公共机构合并，建立区域平台，以弥合上层产业政策与下层企业动机差距的鸿沟。
在最近20年间，区域管理者们越来越意识到自治和自主发展区域经济的重要性。日本内阁制定了旨在扩大区域自治权利的有关法律，中央政府也改变了过去自上而下的区域产业政策框架，力图使新的政策框架成为建立区域优势与国家优势的桥梁。于是便产生了正式的产业集群政策。不难发现，从80年代的《技术城市法案》，到90年代的“区域平台”，到20世纪初的产业集群政策，其政策目标和政策内容不断发生着新的变化。
二、日本产业集群政策概况
根据欧洲国家的经验和日本产业发展的现实，2001年日本政府推行了新的产业与区域发展政策，即产业集群政策。政府集群政策主要体现于两个政府行动计划：一个是由METI制定和推动的“产业集群计划”；[3] 另一个是由日本文部科学省（MEXT）制定和推动的“知识集群计划”。[4] 然而，与欧洲国家的集群政策相比，由这两个计划所体现的日本集群政策，仍然具有某些自上而下的政策特征。为了便于分析，我们对其做一概括。[5]
日本产业集群政策的意图是使日本的工业能够在日益激烈的国际竞争中生存，使地方经济自主发展，提高创新能力，推动全国各区域利用本区域产业资源，发展新产业和创建新企业。为此，日本集群政策着力于营建企业的网络环境。不仅要增强企业间的横向和纵向网络联系，还要形成产业——学术——政府，以及跨产业合作的网络关系，从而促进区域创新，形成产业集群，以及新产业和新企业的创建。日本集群政策的目标是：促进企业创新环境的发展。通过产业、学术、政府、企业环境的“新融合”，促进创新，促进新企业的创建与发展，促进企业合作，促进管理创新支持体系的完善。中央政府的集群政策与地方产业政策合力，以产生协同效应。
日本的产业集群政策方案分为组织结构与管理结构两个方面：（1）组织结构：提供财政支持和大规模组织人事支持，形成产业——学术——政府的“看得见的网络”。以这样的网络构成产业集群的核心。区域基层组织和核心产业支持组织通过各种活动，支持和促进这一网络的发展。（2）管理结构：一方面，对企业活动给予支持。向参与产业集群形成活动的特定企业提供支持，尤其是向中小企业、具有战略意义的科技促进、跨产业合作、管理创新、R&D、市场培育、企业及孵化器建立提供财政支持；另一方面，促进与相关组织的合作。促进集群参与者在融资、市场培育、人力资源开发及其它集群活动中，与地方金融机构、商品流通机构及教育机构的合作关系。
表1：2001年日本启动的19个“产业集群计划”项目
METI从2001年开始执行“产业集群计划”。在全国启动了19项集群计划项目（见表1）。METI对于这些项目给予了极大的财政支持，仅仅在2005财政年度，就提供了568亿日元用于支持这些项目的活动。
从这些项目来看，既涉及高技术产业集群，也涉及到传统产业集群，但它们都具有一些共同的要素：（1）跨地区网络；（2）以区域优势为基础的技术；（3）企业创新与孵化。这3个要素被称为其集群战略的“三股螺旋”。
“产业集群计划”的基本原则，与日本过去的传统政策原则有所不同，试图更多地采取自下而上的方式。为了推动“产业集群计划”的实施，METI改变了其内部组织结构和工作方式：（1）在METI下设“区域经济与产业组”（METI的区域局， 全国9个分部）；（2）“区域经济与产业组”的任务是作为区域网络和地方网络的结点；（3）“区域经济与产业组”20％的地方官员（总数2200人中的480人）被安排作为“销售人员”，对地方中小企业提供一对一和面对面的服务。
此外，还指定区域政府作为一级协调组织。这样中小企业既直接地得到了中央政府，又得到了区域政府的支持。[6]
尽管19个项目的活动内容和工作方法有区别，但有着共同的方面：（1）形成产业、学术和政府的网络。METI的区域办公署与私人促进组织合作，访问公司，举办研讨会、交流会和报告会，支持联络人引导的产业——学术——政府的交流与合作，以及产业——产业的交流与合作。（2）对具有区域特点的技术开发给予资助。通过资助，利用各大学的技术种子和知识，产业——学术——政府联合从事R&D；对区域新产业创建所需的创新技术发展给予资助；对风险公司创建新企业，和中小企业进入新领域从事高风险技术开发给予资助。（3）增强孵化功能， 例如支持培育企业家设施的建立与发展。（4）在各个区域建设大学联合孵化设施。资助培训孵化管理人员的计划。（5）与贸易公司等合作支持市场培育。召开相关贸易公司、金融机构和中小企业之间的会议，以支持市场的培育。（6）与金融机构合作融资。通过促进在各区域建立“产业集群支持金融协商会”，来促进各方的合作。建立对于技术开发补助的、由私有金融机构提供的应急贷款体系等。还通过某些项目创建用地方风险资本建立的基金。（7）促进人力资源开发，包括高级专门人才培养。提供相关技术人才的培养、财务审查人员的培训，及组织企业家的研讨会。
日本“产业集群计划”项目资助的特点是，项目由集群促进组织提出，METI对项目灵活地确定资助金额。
MEXT的“知识集群计划”，是在80年代后期大学——产业——政府关系政策的执行期间产生的。MEXT执行该计划的主要目的是扩展大学的预算，初期的目标是改进用于技术转移和专利战略的设施和人力资源。由于其符合2001年日本科学技术基本计划的目标，为了增强日本的科技优势，“知识集群计划”得到了内阁的采纳。设计了10个项目，并从2002年起开始启动。由于目标的重叠，MEXT与METI在两个项目之间开展了组织上和工作上的合作。
三、日本“产业集群计划”的效果及问题
一般认为，通过这些活动，产业——学术合作，产业——产业合作，以及跨产业合作已经开展，大约6000家公司通过其项目参与，已经达到自己不同的目标。[7] 但仍然有一些学者对这一效果评价持反面的意见。[8]
在METI“产业集群计划”的执行过程中，许多学者对其效果进行了跟踪研究和案例调查。从问卷调查所得到的总体信息来看，日本“产业集群计划”执行近5年来，取得了积极效果：（1）参与“产业集群计划”有关项目的公司和大学逐年增加，从2001年计划执行初期到2005年4月，参与“产业集群计划”项目的公司由3000个发展到约6100个，大学由150所发展到约250所。（2）创建新企业数逐年增加，2001财政年度1200个；2002财政年度7000个；2003财政年度10000个。 （3）参与项目的公司的雇佣人数、销售总额、本期净利润3项指标，超过了全国平均水平。（4）创建了大学风险企业133个。
从调查表的统计结果看，中小企业普遍反映，参与“产业集群计划”的项目之后，更容易取得政府的政策信息，与大学和研究机构接触的机会增多了，更容易理解产业发展趋势。约一半的公司通过这些网络活动与广泛合作，R&D得到促进，新技术和新产品开发导致了新企业的产生。
但更为深入的案例研究却发现了许多问题：（1）在网络形成上的问题。一些公司认为还需要增强跨产业网络和以大学或研究机构为中心的网络促进工作。有必要让网络促进组织财务独立，并保障他们的会费及代理费收入来源，以增强他们的组织结构。不少项目反映，缺乏集群形成的核心人物、技术专门人才、管理专门人才及有威望的社会活动中心人物。与地方政府、地方产业支持组织以及产业支持体合作不够，几乎没有促进与大型公司或贸易公司合作的项目。（2）在技术开发支持上的问题。虽然在技术种子寻找和合作R&D方面取得一定成效，但是研究成果的商品化、知识产权保护等方面，却还没有取得全面进展。（3）孵化器的问题。对于孵化器的支持，有两种类型的项目：一种是支持风险公司的创建，另一种是支持已有公司的第二次创业。但却对专门实验室的建设以及对处于孵化器设施内部的公司缺乏支持。（4）市场培育的支持问题。许多项目的共同问题是，并没有将技术开发成果引向商品化。因此，在技术开发时，需要评价产品的市场可销售性，并加强与贸易公司合作，对市场培育和营销提供支持。（5）资金筹集问题。虽然已经开展了与金融机构稳定的合作，但融资效果并不明显。需要增强与风险投资基金的合作，并建立投资基金。（6）人力资源开发问题。许多项目得不到核心人物有效的联络与组织，需要寻找和培育集群活动核心人物和联络人，并提高其工作技能。
有学者认为，日本“产业集群计划”的中长期目标不明确，或许正因为如此，表明了这一政策本身的尝试性，以及根据形势变化调整其目标和内容的灵活性。区域网络平台的搭建，的确对网络建立与创新起到了促进作用，并且为区域灵活地贯彻政策提供了空间，但政策贯彻的有效性也因此取决于区域的能力，这就要求政府加强区域组织者的选拔与能力培养。此外，还有一个问题就是缺乏政策度量。在政策执行中，没有标准判断哪一个区域、哪一所大学、哪一个公司应该给予多大数额的政策补贴。
与西方国家的集群政策相比，日本的产业集群政策的一个明显特征就是政府的主导地位。尽管日本政府在政策的制定上，发生了自下而上的某些转变，并为此做了不少努力，例如率先实行了政策贯彻的“推销员”模式，然而在产业发展方向的导向上，仍然没有改变政府“领航船”的角色。政府仍然采取了比较前位的姿态，事先确定产业发展方向，然后再观察产业是否按他们希望的方向发展了，对于客观经济系统的自主演进尊重与支持不够。此外，事先确定区域的范围和产业方向，也与西方国家的做法不同。西方国家的政府通常是事先进行集群调查，对已存在的集群给予支持；同时也不事先规定其产业方向。集群的产业方向是在区域自我发展的过程中，在市场力的作用下形成的。由于这些原因，在日本政府的政策制定和贯彻，与企业发展的政策需求之间，仍然存在较大差距。政府应该在多大程度上，以及应该以何种方式介入产业集群的发展，既是一个理论问题，又是一个实践问题。日本产业集群政策的这种更为积极和主动的姿态，是否能够使产业集群发展得更快，或者适得其反，需要实践来检验。从日本中小企业政策和产业政策的演变与发展，现行产业集群政策的内容，贯彻的方法和取得的效果来看，现行的产业集群政策是得到基本肯定的。尽管，它的效果并不如所期望的那么显著，但根据西方国家的经验，一个产业集群的形成一般要花20年左右的时间，因此，日本产业集群政策的效果还有待长期观察。
四、日本产业集群政策对我国的启示
我国的产业集群政策与日本的不同，汲取了很多西方国家产业集群政策的经验。我国政府对产业集群的促进，也积累了自己的经验，不乏成功的产业集群案例。但至少我们可以从日本的产业集群政策中得到如下启示：
1.在集群的促进中，政府扮演服务角色，政策则是服务工具。高效率的产业集群政策是为企业服务的政策，而不是向企业提要求的政策。
2.建立地方集群促进民间组织，民主推选组织领头人，依靠地方集群组织推动网络发展。对这些组织的活动经费给予资助，激励其工作热情。
3.加强对网络活动的支持与资助。大力促进生产企业与金融机构、与大专院校和科研机构、与贸易公司的合作和网络联系。政府要充当这些活动的联络人，并给予经费资助。