摘要：随着党的十九大提出实施乡村振兴战略，本文以南水北调中线工程丹江口水库移民安置稳定风险评估研究为例，梳理移民安置后影响移民稳定的主要风险因素，总结移民安置后的稳定问题，分析乡村振兴战略实施对移民安置后稳定发展的作用，稳定是发展的前提，只有社会稳定，发展才能不断推进；只有不断的发展，社会稳定才能具有坚实基础。最后结合乡村振兴战略对移民安置后稳定发展工作提出一些建议。
关键词：乡村振兴战略；移民安置后；稳定发展；丹江口水库
0 背景
为了服从国家利益的需要，南水北调中线工程丹江口库区移民们舍小家顾大家，作出了巨大贡献。丹江口水库工程涉及搬迁安置移民34.50万人，移民搬迁安置工作关系着移民社会的长期稳定和经济社会的可持续发展。移民搬迁安置任务的完成并不是移民工作的终结，后移民时期移民在安置地仍然面临着生活贫困、社会资本缺乏、社会融入困难、政治参与不足和区域政策无法有效衔接等各种类型的社会风险。
南水北调中线工程丹江口水库移民安置稳定风险评估研究过程中，在风险调查和风险识别的基础上，课题组共识别出丹江口水库影响移民稳定的主要风险因素5类11项，即移民村集体经济发展不平衡问题、外迁移民收入来源相对单一且不稳定问题、土地资源不足制约村集体经济发展问题、库区产业转型发展难的问题、外迁移民淹没线上成片园林地处置问题、留置人口生活环境及生产发展问题、安置点部分房屋质量问题、外迁移民社会资本缺失问题、外迁移民社会角色重建问题、消落区管理不完善问题、库区地质灾害防治不到位问题。当前丹江口水库移民已全面进入安置后的发展阶段，面临的诸多问题，如外迁移民淹没线上成片园林地处置问题、库区留置人口生活环境和生产发展问题和库区产业转型发展难等问题，都可以归纳为农村发展问题。
党十九大报告提出了实施乡村振兴战略要求，2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年），规划按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，明确了各的阶段性重点任务。随着乡村振兴战略的实施，围绕乡村振兴“人、地、钱”等要素供给，国家、省及相关部门必将制定更为详细的具体实施推进措施，丹江口水库移民安置区多位于农村，应借助乡村振兴战略的推进，相关部门应加大政策倾斜和资金投入，加快移民村庄发展，加速移民角色的转变和社区融合，实现与安置区周边村庄的同发展共致富，通过发展促稳定。稳定是发展的前提，只有社会稳定，发展才能不断推进；只有不断的发展，社会稳定才能具有坚实基础。
1 丹江口水库移民安置基本情况
1.1 工程概况
2005年9月26日，丹江口大坝加高工程正式开工，历经近4年，于2009年6月20日完工，大坝最终完工规模为，坝顶高程176.6m，正常蓄水位170m，相较于157m的初期工程蓄水位提升了13m，水库任务改变为以防洪、供水为主，结合发电、航运等综合利用。
1.2 移民安置实施概况
南水北调中线工程丹江口水库移民安置实施工作湖北和河南两省从2008年开始启动农村外迁试点村搬迁安置工作，到2012年全面完成移民搬迁安置工作；两省共计建设581个集中安置点；2012年底两省基本完成库底清理工作；2013年7月两省基本完成农村外项目建设工作，两省共计完成城（集）镇迁建16座，单位淹没处理612家，工业企业淹没处理161家，专业项目复建等级公路、桥梁、码头、电力线路、通信线路等若干项；2013年8月，原国调办组织移民安置及库底清理蓄水前阶段性验收，根据验收意见，丹江口水库于2013年10月开始进行170m水位蓄水。2018年10月水利部组织完成湖北省丹江口水库移民总体验收的技术性验收工作；2018年11月水利部组织完成河南省丹江口水库移民总体验收的技术性验收工作。
2 丹江口水库移民安置后面临的主要风险
本次风险调查共走访2省7个市6个县（市、区）11个移民村。移民村覆盖出县集中安置、县内集中安置和县内后靠安置等各种安置方式。风险调查的对象包括丹江口水库移民、安置地居民、库区和安置区地方政府、基层组织等。课题组根据风险调查情况，初步梳理出丹江口水库移民稳定可能涉及的风险因素，包括6大类19项，初步识别的社会稳定风险因素详见表2.1-1。
南水北调工程丹江口水库移民稳定风险因素初步识别结果汇总表
表2.1-1
在风险因素初步分析的基础上，课题组运用专家调查法和实地调查法进行风险识别，根据项目特点邀请专家对风险因素进行识别，专家根据课题组提供工程基本情况、风险调查基本成果、专家法流程及技术要点等资料，课题组对以上资料进行讲解和说明，专家结合各自认知及专业背景，选出丹江口水库移民稳定的主要风险因素和次要风险因素。
课题组将主要风险因素选择次数大于0.5（10/20）的，作为主要风险因素，同时，又从产生风险的原因、风险发生概率、风险事件影响后果，以及现有的管理措施及其效果等方面进行了定性分析，将部分发生概率大、涉及范围大、影响程度中等的风险因素纳入主要风险因素，最终确定了安置点部分房屋质量问题、外迁移民收入来源单一问题、移民村集体经济发展不平衡问题、土地资源不足制约集体经济发展问题、水源保护政策限制库区产业发展问题、外迁移民社会资本缺失问题、外迁移民社会角色重建问题、外迁移民淹没线上成片园林地处置问题、留置人口生活环境及生产发展问题、消落区管理不完善问题、库区地质灾害防治不到位问题等11个主要风险因素。
在这11个主要风险因素中可以发现，除了安置点部分房屋质量问题、外迁移民淹没线上成片园林地处置问题、消落区管理不完善问题和库区地质灾害防治不到位问题是因工程项目引起的特有问题，其他主要风险因素都可以归纳为农村发展问题。随着乡村振兴战略的实施，围绕乡村振兴“人、地、钱”等要素供给，国家、省及相关部门必将制定更为详细的具体实施推进措施，丹江口水库移民安置区多位于农村，应借助乡村振兴战略的推进，相关部门应加大政策倾斜和资金投入，加快移民村庄发展，加速移民角色的转变和社区融合，实现与安置区周边村庄的同发展共致富，通过发展促稳定。
3 乡村振兴战略实施对移民安置后稳定发展的作用
3.1 乡村振兴战略提出的主要意义和目的
乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。
3.2 乡村振兴的主要举措对移民安置后稳定发展的作用
实施乡村振兴战略，产业兴旺是重点，“产业兴旺”的要求能有效解决丹江口水库移民稳定主要风险因素中的外迁移民收入来源单一问题、产业发展不平衡等问题、土地资源不足制约村集体经济发展问题
实施乡村振兴战略，生态宜居是关键，“生态宜居”要求能有效解决丹江口水库移民稳定主要风险因素中的水源保护政策限制库区产业发展问题。
实施乡村振兴战略，乡风文明是保障，“乡风文明”措施能有效促进移民融入问题，有助移民角色重建，有效解决丹江口水库移民稳定主要风险因素中的外迁移民社会资本缺失问题和外迁移民社会角色重建问题；同时“乡风文明”与“产业兴旺”措施相辅相成，进一步促进发展乡村特色文化产业。
实施乡村振兴战略，“治理有效”作为乡村振兴战略的基础，进一步加强农村基层党组织带头人队伍建设，提高移民干部素质，提升移民干部工作能力；同时提升移民自我认知，合法维权。
实施乡村振兴战略，“生活富裕”是根本，也是促进丹江口水库移民稳定的最根本的要求。
4 结论与建议
4.1 结论
通过风险调查和风险识别，本文总结出影响丹江口水库移民稳定的5类11项主要风险因素，其中外迁移民收入来源单一问题、移民村集体经济发展不平衡问题、土地资源不足制约集体经济发展问题、水源保护政策限制库区产业发展问题、外迁移民社会资本缺失问题、外迁移民社会角色重建问题和留置人口生活环境及生产发展问题都可以归纳为农村发展问题。丹江口水库移民安置后稳定发展应结合乡村振兴战略实施内容，借助乡村振兴战略的推进，加快移民村庄发展，加速移民角色的转变和社区融合，拓宽移民就业渠道，增加移民收入，实现与安置区周边村庄的同发展共致富，通过发展促稳定。
4.2 建议
当前丹江口水库移民已全面进入安置后的发展阶段，移民安置后稳定发展可以通过发展来促进稳定，在当前背景下，借助乡村振兴战略的推进，具体建议如下：
（1）移民村集体经济发展不平衡问题
移民村集体经济发展的不平衡与安置区资源禀赋、地理位置条件、干部素质、发展资金等多种因素相关，村集体经济是保障移民收入与实现本地就业的重要途径，也是当前可以有效解决移民村庄公共设施和公益设施运行费无法解决的难题，此问题处理不好，就会出现移民返迁、移民心里不平衡等现象，进而引发社会稳定问题。建议：
1）结合乡村振兴战略的实施，持续加大对移民村特别是区位优势不明显的移民村的政策支持和资金帮扶，提升移民村的整体吸引力，真正起到引资、引智、引人的作用。各地区应结合移民村的实际情况与特点，帮助引进优秀企业、优秀人才回村，鼓励农民创新创业；另外移民村也可以结合当前农村改革要求，进一步盘活采取现有资产，实现农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的模式，带动移民村发展与移民就业。
2）结合乡村振兴战略的实施，进一步加强基层组织建设，提高基层领导待遇。村领导在移民村发展中往往起到关键作用，加强村级领导能力建设，选拔一批年轻、有一定文化基础、有经济头脑的村民走上村级领导岗位，给移民村注入新的活力，带领移民村移民走向致富道路。
（2）土地资源不足制约村集体经济发展问题
移民安置村土地资源不足主要表现在：一是移民集体土地的用地性质变更难，二是移民安置的除少量耕地资源外，可开发利用的土地资源数量总体非常有限，不能支撑村集体经济持续发展的需要。建议：有效借助新政策盘活现有的土地资源
根据2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，其中关于土地制度改革政策解读现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。建议各地区及时有效借助新政策盘活现有的土地资源带动移民村集体经济发展。
（3）库区产业转型发展难的问题
库区产业转型发展难问题与留置人口生产发展问题产生的原因基本相同，只是涉及的群体对象不同而已。建议在开展丹江口库区试行生态补偿试点解决发展资金来源问题外，应按照乡村产业兴旺的要求，秉承生产生态生活融合、农业一二三产融合的理念，突出党政为主导、移民为主体、社会参与的乡村产业发展模式，加快开展库区产业专业发展的专项研究，产业发展研究可围绕村级单位开展，体现一村一特色，也可以以强村带弱村、企业参与帮扶、鼓励农民创业等模式的整体产业打造，壮大库区集体经济，努力打造库区美丽经济产业。另外按照生态宜居的要求，完善重点领域生态保护补偿机制，也可进一步研究如何实现生态补偿金的高效合理使用。
（4）留置人口生活环境和生产发展问题
库区留置人口生活环境和生产发展问题是丹江口水库工程建设所引发的非移民发展问题，丹江口库区水质和生态保护要求高，在客观上加剧了库区生态环境保护与当地群众要求发展的矛盾，且留置人口群体规模大，部分群众还属于贫困人口，如不能得到妥善处理，将是影响库区稳定的主要风险之一。建议结合乡村振兴战略和精准扶贫任务的推进，实施生态移民搬迁或生态补偿政策解决库区留置人口生活环境和生产发展问题。开展库区留置村庄的整合发展研究，按不同村庄的现实条件和发展趋势，分类采取不同措施。
（5）外迁移民收入来源相对单一且不稳定问题
外迁移民安置后多以外出务工为主，加之安置区土地资源有限，移民家庭的庭院经济等副业较搬迁前大幅减少，收入来源较为单一，加之安置区生活成本较搬迁前有所提高，整个家庭抗风险能力较差。建议：
1）实施乡村振兴战略，按照产业兴旺的要求，相关部门应加大发展多种形式适度规模经营，发展壮大农村集体经济，提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，有效带动小农户发展。通过这些措施拓宽移民收入来源渠道。
2）实施乡村振兴战略，按照生活富裕的要求，健全城乡均等的公共就业服务体系，不断提升农村劳动者素质，拓展农民外出就业和就地就近就业空间，实现更高质量和更充分就业。相关部门进一步优化就业培训机制，在现有的移民培训机制基础上，根据市场需求，结合移民实际情况、移民意愿以及库区后续生态产业规划，通过培训拓宽移民就业渠道，提高移民就业能力，提升移民就业薪资。
3）产业兴旺和生活富裕相辅相成，相关部门大力发展吸纳就业能力强的产业和企业，结合新型城镇化建设合理引导产业梯度转移，创造更多适合农村劳动力转移就业的机会，发展壮大县域经济，加快培育区域特色产业，拓宽农民就业空间。
论文作者:单群
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/17
标签：移民论文; 丹江口论文; 乡村论文; 库区论文; 水库论文; 风险论文; 稳定论文; 《基层建设》2019年第26期论文;