实现长江三角洲地区大都市带建设的制度创新，本文主要内容关键词为：长江论文,大都市论文,制度创新论文,三角洲地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.4 文献标识码：A 文章编号：1006-0318(2003)02-0031-03
一、长江三角洲大都市带建设对中国现代化战略的意义
20世纪90年代以来，我国区域发展格局产生了很大变化，其中一个重要趋势，就是在城市化发展的基础上，大都市带的逐步形成并在我国经济社会发展全局中发挥越来越重要的作用。在市场力量和国家政策的双重作用下，我国各种经济要素和生产力布局正在逐步向长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区集聚，三个都市带已初具规模。
国内学者对大都市带的基本定义是：以一个或多个经济较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心，包括与其有经济内在联系的若干周边城镇，经济吸引和经济辐射能力能够达到并能促进相应地区经济发展的最大地域范围，其基本特征是高聚集、高能级、开放型。正是这种大型区域城市系统，构成了经济发达地区和国家的可持续发展机制和能力。面临世界范围的经济关系的竞争与整合，构建大都市带已经成为国家间经济竞争的重要内容之一，对我国现代化建设第三步战略，也具有极为重要的战略意义。第一，大都市带将成为国家发展最重要的增长极，在带动发展，进而带动全国经济增长中发挥核心作用。我国是一个大国，地区经济发展极不平衡，从地区经济发展的角度看，需要强化不同能级的经济中心城市，担负起带动区域发展的重任。而从全国范围看，重组全国经济与社会资源，则需要建设具有更高能级的大都市带，形成能带动整个国家加快经济发展的增长极。第二，国家的发展和进步有赖于技术和观念的创新，而大都市带正是创新的源泉。第三，中国要在国际经济分工中取得一席之地必须建设自己的国际经济中心城，而具有国际竞争力的大都市带的兴起，将极大地增强我国的综合竞争力，改变亚太经济发展格局，提升我国在世界经济中的地位。
1961年，首先提出“大都市带”概念的法国地理家弋特曼将长江三角洲地区列为世界上第6个大都市带。虽然当时这一地区与严格意义上的大都市带尚存在很大的差距，但经过20世纪最后20年的发展，无论从城市发展还是经济规模，以及在中国国民经济中的地位看，这一地区已经成为我国最具活力的经济增长极之一。目前，长江三角洲以全国1%的土地和5.9%的人口，创造出占全国17.2%的国内生产总值（2000年），其核心城市上海一市的GDP占全国的份额就达到5%。
区位、产业和城市化水平，是长江三角洲地区有别于珠江三角洲和京津冀北城市群的主要优势。
长江三角洲位于我国东海岸线的中段，扼长江东海的出海口，临江濒海，海陆兼备，集“黄金海岸”和“黄金水道”的区位优势于一体：上海港、宁波港和南京港与乍浦港、舟山港、镇江港、南通港等一起组成中国最大的港口群，其中上海港集装箱吞吐量已经跃居世界第5位，成为中国最重要的交通枢纽。
产业构成上，长江三角洲地区与京津冀北地区相似程度较高，明显优于珠江三角洲地区。长江三角洲地区工业发展的特点，一是门类齐全，重工业都比较发达，化纤、纺织、机械、电子、钢铁、有色冶金等工业在全国占有相当重要地位。二是高新技术产业发展迅速。目前已经成为我国电子通信、生物医药、新材料等诸多高新技术产业重要基地，以微电子、光纤通信、生物工程、海洋工程、新材料等为代表的高新技术产业也居全国领先位置。三是经济的外向程度迅速提高，到1999年，长江三角洲地区对外贸易依存度已经达到44.2%，比1990年提高了22.9个百分点，而同期全国只提高6.7个百分点。
城市密集是长江三角洲地区一个重要特点。城市带以上海为中心，南京、杭州、宁波等为次级中心，城镇体系等级齐全。在总长不超过660公里的沪宁、沪杭、杭甬3条铁路线上，密布着20座城市，占区内城市总数的37%，平均每30公里一座城市。在全国经济实力最强的35个城市里，长江三角洲地区占了10个；在全国综合实力百强县中，长江三角洲地区占有一半。如果以首尾相连的都市区（包括达到标准的都市外围县）作为都市绵延区，那么，到1995年，从镇江、扬州经苏锡常、上海、杭嘉湖、绍兴到宁波，业已形成上海为核心的包括11个都市区在内的都市绵延区。”与世界各大都市带相比，长江三角洲地区面积处于第七位，而人口和城市数量则占第一位。
长江三角洲集中了全国众多的科技与教育力量，拥有雄厚的综合科技实力，综合科研与教育水平代表着全国一流水准。特别是上海、南京汇集了许多著名高等院校和科研院所，是全国科技人才最密集的地区之一。
国际经验表明，一国不可能拥有众多的国际性大都市带。在三个有望成为大都市带的地区中，长江三角洲大都市带的发展独具特色，最有可能在不久的将来跻身于世界大都市带的行列，并在中国现代化建设总格局中发挥领头作用，成为对中国、亚太以至世界经济具有重大影响的经济增长极之一。
二、长江三角洲都市带发展中的制度制约
在我国既有的体制格局下，地方政府在推动经济增长、提供公共产品、引导体制创新、对外开放、提升人民生活等方面，有着不可替代的作用，但地方政府在促进本地经济增长的同时，也产生了地方保护主义的冲动。出于对自身经济利益最大化的追求，地方政府对经济的干预，使行政区成为阻隔经济一体化进程的严重障碍，阻碍了统一市场的形成，而行政区内经济的发展往往以阻碍区域发展为代价。
国内有关研究普遍认为，改革开放以来，这些在全国范围内普遍存在的问题，在长江三角洲地区表现得更为突出。长江三角洲地区15个城市，分别属于上海、江苏、浙江三个省级行政区划。在改革开放以来总的发展格局中，两省一市经府对地方建设与发展始终发挥着较强的领导作用，在对地区发展产生有力推动的同时，地方利益的强化对加强区域经济合作也有着消极影响，区域发展受到体制和制度制约也最大。由于行政管理格局和较强的政府力量，经济一体化进程缓慢，大大落后于经济发展本身的客观要求。
为改变这种局面，改革开放以来，对建立这一地区区域合作与协调的体制和机制曾经有过多种尝试。
1983年，国务院成立“上海经济区规划办公室”。规划办成立后，对规划区范围内的基础设施、水利治理、产业发展等进行了规划和协调，还成立了区域性的金融等组织，规划办编制的“太湖流域综合治理规划”经国务院批准后实施。90年代后期建成的沪宁、沪杭高速公路，也由规划办最早提出、并得到交通部的支持。此外，规划办还编制了“沪宁及长江下游沿岸地区国土规划”，并推动了东海油气田的勘探调查。但是，当时正值城市经济体制改革启动时期，市场机制很不发达，“行政区经济”也正逐步形成，各地都不同程度地期望运用计划手段而不是通过经济合作来谋求本地的发展。各地竞相争取加入上海经济区，其范围由原先的苏锡常、杭嘉湖及宁波、绍兴、舟山等地市扩大到江浙两省全部，以后，江西、安徽、福建也相继加入，山东则派观察员参加，演变成了“华东经济区”。按照经济区的发展要求，加强区域合作、促进区域发展的目标被淡化，而为本地争取项目投资逐步成为各地参加经济区的主导动机。由于偏离了原定目标，规划办公室遂于1989年被撤销。
进入90年代，三角洲多数城市相继提出“接轨浦东”、“接轨上海”的口号，在这一背景下，1992年由上海牵头，成立了长江三角洲地区经协委（办）主任联席会议，以后，又成立了长江三角洲地区经济协调会，先是每两年、以后又定为每年召开一次会议，由各城市相关副市长、经协（办）主任出席会议。经商定，协调会设立旅游、商贸、信息等若干专题组，商讨各微观领域的合作事宜。最近，两省一市省市长联席会议制度也正式启动。
这些区域协调组织建立于不同的时期，体制和经济发展环境有很大的区别，但总的来说，这一时期的基本走向，一方面是地方利益趋于强化，另一方面，随着经济的发展，各地合作的愿望也在增强。不同时期的经济合作与协调制度都产生了一定的积极作用，但又有各自的局限，共同的问题是：协调力度不强，缺乏具有法律效应的强制力；协调机构职能不全，未能全面涉及对区域发展至关重要的领域；协调机制过于松散、缺乏规制。同时，由于尚未形成有利于经济合作的双赢机制，许多深层的问题不易解决，地方政府之间的协商尚处于较浅的层次，而涉及较深层次的问题（如港口、长江入海口越江工程等）时，仍然是矛盾居于主导地位，无法取得一致。
三、长江三角洲大都市带建设的布局调整及重要任务
目前，在长江三角洲建设国际性的大都市带已经成为共识。大都市带也即国际性的城市群，是国际经济大循环的依托，是区域经济参与国际经济竞争的支撑点，也是带动区域经济与社会发展的增长源。国际性城市群能够克服单体国际性城市在资源、幅员等方面的不足，在更大的区域范围内调整资源配置，实现共同增长。
国内学者认为，建设长江三角洲大都市带，必须确立“中心区位原则”。这一原则“主要强调的是在政策与理论上明确区域经济与社会的‘发展极’，并通过发展极特殊属性的带动，创造区域经济的结构性优势，进而在不同层面上发挥中心城市的作用，在形成城市群的过程中，实现区域经济与社会协调发展的目的。上海作为其发展极显示了强大功能。江浙两省的经济与社会发展在很大程度上受到上海城市功能幅射，目前已经形成一个结构互补性很强的经济体系。承认这一事实，对促进经济整体运作有十分重要的意义。”有关研究指出，长江三角洲都市带如果以上海为中心，那么，“江苏的交通布局至少应该有南京、上海两个点，江苏的产业结构应该取向与上海互补，而不是同构。”浙江也同样如此。
由此引出的另一个问题，是必须在更大范围内考虑和规划上海的发展，以上海为龙头，加快区域经济一体化进程。上海是全国最大的经济中心城市和正在建设中的金融、贸易、经济和国际航运中心，也是长江三角洲大都市带的核心城市，已经成为共识。按照这一定位，上海的发展不能局限于9350平方公里的区划面积之内（这一面积不仅与作为国际性经济中心城市的定位不符，也远低于国内其他中心城市），否则，将对四个中心建设产生极大的制约，最终将制约大都市带的发展，进而削弱其对国家经济的带头作用。从国家利益和建设国际性大都市带的要求出发，必须超越目前行政区划的范围，对上海及其周边区域的发展进行统筹规划，目前以行政区为中心的基础设施和经济布局应作调整。
还要按照城市间的经济关系，来确定城市功能分化及城市间内在联系的基本格局，“在国家经济发展战略与政策上，构建长江三角洲城市群的‘整体结构系统’。这个‘整体结构系统’必须是一个由职能组合、地区空间、等级规模和网络结构等几个部分组成的结构关系，在功能、空间和数量上处于有序的状态，在保持整体性的原则下使不同区域具有不同功能。特别是要预防结构同化、特点同化和功能同化的情况出现，使长江三角洲城市群以其整体功能参与世界范围的经济竞争。”
除调整经济布局外，为尽快形成大都市带的基本格局，目前可以首手也必须启动的任务包括：
第一，在区域范围内全面规划和推进现代化基础设施建设。全球经济一体化下，城市圈是国际交流、分工和竞争的基本单位。迅速构建城市圈与广域交通体系，是调整区域经济布局，增强核心城市集聚和辐射功能，同时使区域内次级中心和中小城市充分利用核心城市功能、加快发展的重要手段。而中小城市应该将交通设施建设重点放在如何利用周边大城市圈广域交通体系上。广域交通系统包括航空、海运和内河航运、铁路、高速公路等，但目前可以进行、也可对都市带建设带来重大影响的是修建上海至周边城市的通勤铁路，“尽快地形成以通勤铁道为轴线的大城市圈”。由此，“中枢城市的一部分城市功能和产业可以分散到近郊、远郊以及周边城市。反过来大城市周边的中小城市可以借此发挥中枢城市近郊、远郊以及卫星城市的作用，承担一部分城市圈的集聚功能，并以此作为发展的原动力。”苏州、无锡、嘉兴、杭州等城市“与上海之间的通勤铁路体系一旦修通完善，它们与上海的经济活动在空间、功能上的互补将更加强化。”
第二，环境与生态建设。20多年来，长江三角洲地区在经济迅速发展的同时，由于发展思路上的偏颇和缺乏协调，空气和水域污染也发展到极为严重的程度，如不能及时解决，不仅将对这一地区末来发展形成阻碍，而且最终将危及子孙后代的基础。现代意义上的环境与生态建设，既涉及地区之间利益的调整，也必须在较大的区域内统筹规划，协调推进。
第三，在现有产业发展的基础上，加快产业整合，提升产业层次，应对经济全球化的挑战。国际经验表明，国际性的大都市带一般都由数个甚至数十个功能各异但互为补充的现代化城市组成。由于“行政区经济”的发展格局，长江三角洲地区城市之间分工不明确，20世纪90年代以来产业调整的方向比较接近，既不利于分工协作，也导致地区间过度竞争，削弱区域综合竞争力。区域产业整合的基本思路，一是要“根据各个城市的工业化发展水平，形成垂直与水平分工的格局”；二是要“根据区内中心城市的功能定位，形成以上海为主中心，南京、杭州为次中心的格局”，主要途径则是“以产品、资产联系为纽带，把组建超大型企业集团作为重要手段”。钢铁、汽车、石化行业要在政府支持下，加快跨地区的企业重组；在电子通讯、现代医药、精细化工等高技术构成的行业，要通过市场，推动企业兼并，提高行业集中度。
第四，培育一体化的现代服务业网络。包括银行同城结算系统、现代物流和各种中介服务，都要按照区域一体化的要求，建成区域性的网络；特别是需要改变目前上海、浙江与江苏分属人民银行两个支行管理的格局。此外，还需建立区域性的企业征信体系。
四、促进长江三角洲大都市带一体化制度创新的基本设想
从国际经验看，大都市带建设与区域协调发展，需要中央政府发挥主导作用，地方政府间也应建立协调机制。具体做法上可以由中央政府颂布法令、法案，然后由区域综合开发机构进一步制订实施方案，也可以由综合开发机构制订规划，经批准后以法规的形式颁布实行。即使在市场化程度很高的发达国家，大都市区的发展和社会管理也并不完全依赖市场机制，所涉及的地方政府之间必须有协商、协调和利益调整机制；同时也需要建立一些对某一区域或系统具有管辖权力的跨区域管理组织。
在制度设计上，基本前提是在国家统筹规划下，建立具有法律效力的超越行政区范围的协调、制度和机制。在具体实施上，可以有核心城市主导和中央主导两种基本倾向。
但更多的专家认为，“尽管中国现行的行政区划体制与城市化进程的要求不匹配，但求解的策略却不能囿于行政区划。”因为行政区划体现了中央和地方之间以及地方与地方之间对于政治权力的分配关系，改变较为困难。在不改变行政区划的前提下，长江三角洲都市圈的发展则必须采取中央政府主导的思路。
按照这一思路，第一，需要从国家层面上，制定都市带发展的规划及政策，并通过国家立法程序，赋予法律效力，使都市带发展的政策法规化，并使都市带经济管理与调控法制化。第二，在国务院成立负责长江三角洲都市带规划与建设的综合性权力部门，其基本职能是：提出都市带发展与区域关系协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则，牵头协调不同地区、不同利益主体间关系，并约束地方政府行为，组织实施跨行政区划的重大项目等。
在地方层面上，上海与江苏、浙江两省一市政府之间建立对话、协商、协调制度。目前的省市领导联席会议要尽快健全协商功能，经协商确定的问题，应交地方人大批准后，成为必须共同遵守、执行的带强制性的决定。长江三角洲城市经济协调会亦应从一般性对话与微观领域的合作，向协商、协调的方向发展，按照先易后难的原则，逐步建立实质性的职能和操作规则。
还需要建立区域范围内的特别管理机构，将关系都市带整体发展的重要问题，交由区域层面的权力机构实施和管理，如区域综合规划、港口建设与管理、空气与水域保护、城域交通建设与管理等，其他视都市带建设的具体需要而定。此外，还可考虑设立区域发展基金等，以调控都市带建设与发展。
无论采取哪一种思路，都需要注重发挥市场机制的作用。其中很重要的一点，是充分发挥非政府组织的作用。但从目前的发展状况看，除发育尚不完善、提供公共产品和服务的能力有限等问题外，这类组织大都对政府仍有相当的依赖性，因而其组织和活动一般局限于行政区划范围之内，从某种意义上说，仍是“行政区经济（社会）”的工具，从另一方面看，正因为这类组织目前正处于发育初期，在区域范围内进行重组和调整阻力也较小；组建区域性的行业协会，以及其他区域性社会中介组织，使之成为区域经济、社会一体化整合的工具，亦可视为都市发展制度和组织创新的一个重要突破口。
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