惩治和预防腐败体系的机制设计框架研究，本文主要内容关键词为：框架论文,机制论文,预防腐败体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D01.3 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2011)11-0048-06
改革开放以来，我国腐败现象中最为泛滥、危害最大的就是寻租性腐败。所谓寻租性腐败，即以权谋租的腐败，其实质是钻现行制度的空子，趁提供公共品之机，进行权力寻租。寻租性腐败的原因从根本上说，是因为有大量制度租金存在。人们从生产性的寻利转向非生产性的寻租，并不是因为其道德观念发生了变化，从而改变了他们为自己谋取利益的行为方式，而是因为制度结构发生了变化，即做出个人选择的环境改变了。为什么效用人①普遍选择了寻租？这就要从制度上找原因，因为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。②寻租现象产生的主要根源在于制度缺陷，即从计划经济向市场经济转型过程中的制度缺陷。有了这种制度缺陷，连那些正直诚实的人们一旦条件成熟，也会堕入寻租者的行列，成为制度性寻租的俘虏，因为这种制度改变了寻利与寻租的相对价格，从而改变了人们的激励结构与偏好。
人具有自利性动机，在某种约束下(如制度约束、道德约束等)以寻求自身利益最大化作为行为准则，这是很正常的，但仅有自利性动机还不足以构成寻租行为。问题的关键在于形成租金的制度。当前所有的寻租性腐败行为都有一个共同点，那就是“利用职务上的便利”，而这正是制度缺陷的表征。因此，唯一的解决办法是制度创新，根据人们行为的成本——收益分析规律，建立、健全一整套制约有力、便于操作的党风廉政建设制度体系，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人，消除这种“职务上的便利”，从制度上治理寻租，保证改革开放与经济发展的顺利进行。
本文拟从机制建设的角度探讨如何建立、健全惩治和预防腐败体系，我们的研究框架如图1所示。
惩治和预防腐败体系的机制设计首先就要研究机制设计的人性基础。我国的政治文化与发达国家如美国相比存在一个重要的差别。美国的政治文化认为政府与腐败是伴生的，“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。但人类社会发展至今不能没有政府，因此西方民主政治的目的在于“防止最坏的政府”，“政府是在现有行动路线中选择最小之恶的艺术，而不是人类社会追求至善之努力”。因此，美国“全面监督”的思想可以将官员(公仆)视为犯罪嫌疑人(性恶论)，可以对官员秘密侦查、技术侦查，设“圈套”计诱官员，在官员中造成人人如履薄冰的恐惧感。这种被称为“消极政治观点”的政治文化与我国的“积极政治观点”、追求完美至善的政府和品德高尚的官员(性善论)的传统政治文化是大相径庭的。由于对人性的看法不同，西方社会的问题是过分倚重他律性制度安排，而我国社会的问题则是过分倚重自律性制度安排。我国的政治文化立足于“性善论”，过分依靠教育手段。因此我们可以把人性设想得“恶”一些，在此基础上设计出一套既科学又严密的管理制度、制约规范、监督机制和防范措施。
图1 研究框架图
本文是从交易成本视角来研究完善体系(惩治和预防腐败体系的机制设计)的。交易成本是指一切不直接发生在物质生产过程中的成本，包括市场性交易成本，管理性交易成本和政治性交易成本，以及交易前、交易中和交易后的各种与交易有关的成本；制度成本是一种交易成本，在制度的建立、运行或实施、维护以及制度的变革中都存在交易成本，人类就是通过付出制度成本来节约市场交易成本的，当然这种付出越少越好，但决不可能为零。成本——收益分析是效用人行为的依据，只有当预期收益大于预期成本，即预期净收益大于零时，效用人才会采取行动。腐败者也是效用人，尽管他们的行为千变万化，但万变不离其宗：他们都追求自身净收益的最大化。效用人是善恶同体的高级动物，需要建立一种健全的机制，通过对交易成本的调节来抑制人性恶的一面，张扬人性善的一面。
制度是对人们行为的约束，这种约束是多方面的，有正式的约束(如法律、规章)，也有非正式的约束(如意识形态)。治理寻租性腐败必须多管齐下，通过健全惩治和预防腐败体系，使效用人在寻租性腐败上不能为、不敢为、不必为和不愿为，而只有根据效用人的成本——收益分析规律设计出来的制度机制才能有效。通过机制创新，以尽可能低的使惩治和预防腐败体系有效运行的制度成本(这主要是一种不随交易数量的变化而变化的固定成本)来降低腐败造成的市场交易成本(这是一种随着交易数量的变化而变化的可变成本)，即以固定交易成本节约可变交易成本，以提高效用人腐败的交易成本(这也是一种随着交易数量的变化而变化的可变成本)，让其得不偿失，主动放弃寻租来抑制腐败。
惩治和预防腐败体系的机制设计，包括使人们不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩治机制、不必腐败的保障机制和不愿腐败的自律机制，它加大腐败的成本，减小腐败的收益，使寻租的净收益小于寻利的净收益，从而把人们的寻租行为转变为寻利行为。③具体地说，要从制度上全面、有效地治理寻租，就必须应用系统科学的基本原理，系统分析效用人的行为动机，通过系统规划实现“四不”，④即使人们因制度环境限制不能腐败、因惩罚代价沉重不敢腐败、因经济条件优裕不必腐败、因思想道德高尚不愿腐败。
1.惩治腐败体系的机制设计框架
惩治腐败体系的机制设计也就是设计使效用人不敢为的制度机制。
所谓“不敢为”，是指在效用人头上时刻悬着两把“利刃”，一是监督，二是严惩，使他们片刻不能忘记，一旦有非法的创租、寻租行为，就会政治上身败名裂，前程尽毁；经济上倾家荡产，一文不名；思想上后悔莫及，悔恨终生。腐败成本C=查处概率p×惩罚强度d，其中查处概率比惩罚强度更重要，而要提高查处概率，就必须通过采取各种有效措施，提高党政干部行为的透明度，从而打消其创租、寻租的侥幸心理。否则，公众无法问责，权力就将丧失制约。要通过建立具有强大威慑力的事前监督(如公众监督、媒体监督、内部监督等)和事后惩罚机制，提高寻租性腐败的曝光概率，加大腐败者的行为成本，从而在效用人的成本——收益计算中加大寻租性腐败的预期交易成本。这是一种负强化的激励机制。事前监督机制的作用在于提高寻租性腐败的曝光概率，从而降低效用人参与寻租活动的概率，防患于未然；事后惩罚机制属于基础性的制度，它的作用在于为其他制度发挥作用奠定基础，有了事后严惩，效用人才会讲诚信，实名制、财产申报公示等制度也才会有效。事后惩罚制度能够提高寻租活动的私人成本，使其预期成本大于预期收益，因寻租得不偿失而放弃寻租行为。
2.预防腐败体系的机制设计框架
预防腐败体系的机制设计包括使效用人不能为的机制设计、使效用人不必为的机制设计和使效用人不愿为的机制设计。
(1)使效用人不能为的机制设计
所谓“不能为”，是指通过制度创新消除租金存在的基础，使效用人无租可寻，通过招标、拍卖等形式将寻租过程公开化，把租金收归国有，这是治本之术。但目前我国土地、资本等要素市场和企业产权市场十分不健全，政府对经济直接管控的内容还很多，其中有些管控内容正是政府的职能所在，这就意味着租金是不可能一下子从根本上得到消除的。如城市车辆管制、政府采购和政府公共工程项目审批、外贸进出口配额与关税、某些行业的生产和经营许可证、企业产权交易、土地批租、医药购销、资源开发、改革特许权(试点)的分配等领域存在着大量的租金，这些领域已成为当前我国寻租性腐败的多发区。要治理这些领域的寻租性腐败，就必须在建立租金的消散机制方面进行制度创新，用市场手段取代行政手段，全面实行“招拍挂”制度。
这就要求建立现代市场经济制度，创造公开、公平、公正竞争的市场环境，缩小政府对经济的管制范围，确定合理的管制边界，改革或优化政府的经济管制行为和管理方式，包括取消价格干预，取消经济特权与优惠待遇，取消行政垄断，确保要素自由流动和贸易自由，消除租金存在的条件，避免政府无意创租和被动创租，杜绝主动创租，⑤使寻租者无机可乘；在难以避免创租的场合，要建立租金消散机制，通过市场化的办法(如公开招标与拍卖等)，将租金收归国有，避免租金通过非法渠道流入个人手中。此外，尽快建立现代政治制度，简政、放权、公开化；完善分权制衡，使寻租者不易在某一缺口处得逞；严格限制垄断，保证公平竞争；废黜行政审批制度，建立民主科学的决策机制。
(2)使效用人不必为的机制设计
所谓“不必为”，是指为效用人寻利铺平道路，确保他们能按其贡献大小获得相应的利益，从而不必去冒险寻租。这就要充分发挥政府管控的积极职能，在限制租金的产生和寻租行为的同时，以刺激生产、鼓励创新的政策将个人和微观组织的逐利行为吸引到有利于社会物质财富的创造、有利于人民群众福利的提高上来。换句话说，政府的社会经济政策要达到这样一种效果，使从事促进社会进步和物质财富创造活动的行为要比从事寻租活动的行为成本更低，使生产的利润率高于寻租的得租率。这是一种正强化的激励机制。
委托人设计机制的目的是将自己的期望效用最大化。但他这样做，面临着两个约束：第一个约束是，如果要一个理性的代理人有兴趣接受委托人设计的机制，代理人在该机制下得到的期望效用必须不小于他在不接受这个机制时得到的最大期望效用，这个约束称为参与约束或个人理性约束；第二个约束是，给定委托人不知道代理人类型的情况下，代理人在委托人所设计的机制下必须有积极性，选择委托人希望他选择的行动。显然，只有当代理人选择委托人所希望的行动时得到的期望效用不小于他选择其他行动时得到的期望效用，代理人才有积极性选择委托人所希望的行动。
政府部门是国家实施统治的代理机构。要使委托人设计的机制得到有效落实，必须使代理人有足够的积极性。长期以来，我国党政干部的薪金制有不合理之处，名义上的工资低，却又存在大量公款消费和各种变相“创收”的灰色收入，甚至还有以权谋私，权钱交换的非法收入，给党政干部提供强大的寻租激励。我们应取消公款消费，变暗补为明补。一方面，这符合人力资本投资收益理论，有利于吸引优秀的专业人员和社会精英不断进入党政干部队伍，另一方面，党政干部享有较丰裕的、稳定的工资收入和较体面的生活水平，会使创租、寻租暂时的收益与其带来的高风险相形见绌，这在很大程度上能抑制他们创租、寻租的心理冲动。
(3)使效用人不愿为的机制设计
所谓“不愿为”，是指对效用人进行思想教育，改变其偏好体系，不再追求非法的寻租。这就要求通过道德操守教育提高效用人意识形态资本的积累，使他们内心有明辨是非的道德意识，从而改变其偏好体系和效用函数，对寻租产生一种内在的厌恶感，主动放弃寻租选择。这包括：
第一，社会大众层面的教育。主要是普遍进行社会主义原则和社会主义制度的教育，目的是形成一套非正式制度。非正式制度是人们在长期交往中无意识形成，具有持久生命力，并构成代代相传的文化的一部分，包括价值观念、伦理道德规范、风俗习惯等意识形态。只有整个社会形成健康廉洁的文化氛围，才能收到反腐败工作的长期效果。
第二，国家公职人员的教育，主要包括法律、规章、职守、道德义务、良心、荣誉和幸福观等方面的教育。其中道德义务指的是牺牲个人的利益来服务于他人或社会的利益，是一种自觉履行的义务；良心指的是人们对他人和社会负有的道德义务和道德责任转为内心的道德感和行为准则，从而形成对道德责任的自觉意识。良心能够促进和发扬符合道德要求的情感、意志和信念，同时压抑和防止违背道德要求的情感、欲望和冲动；荣誉指的是社会和一些阶级用以评价人们行为的社会尺度，同时也代表个人对其行为的自我意识；幸福关系到生命的意义、人生的目的、人生的理想和追求等基本问题。不同的道德义务、良心、荣誉和幸福观直接决定人们的道德理想和道德信念。
第三，党政干部的教育。这一层面的教育属于一个更高的层次，需要教育干部抵制和消除滋生腐败的各种不良影响，引导他们牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀。“要进一步增强忧患意识、公仆意识、节俭意识”，其中核心是要增强公仆意识，全心全意为人民服务，克己廉洁奉公。要在广大党政干部中营造立党为公、执政为民，遵纪守法、公平公正，求真务实、联系群众，廉洁自律、艰苦奋斗的先进廉政文化氛围。
人们的基本行为动机没有什么不同，都是追求效用最大化，而人们行为的差异则在于其收益较之成本的差异，此差异很大程度受意识形态的影响。意识形态是通过家庭、学校和社会的直接教化，反复灌输某种价值观念从而改变人们的偏好体系，并进入人们行为的成本函数和收益函数之中，进而影响效用人的成本——收益计算及其行为选择。显然，由于人们意识形态资本存量的不同，其主观偏好也各不相同，从而对客观事物有不同的理解和价值判断，对某种行为的成本与收益会做出不同的评判，并因此而产生不同的行为反应。
具体地说，效用人的收益函数中包含有物质因素与精神因素，成本函数中包含有交易成本与心理成本，而心理成本又是由被查处的概率和惩罚程度等因素所组成。意识形态在这里的作用表现为：拥有较多意识形态资本(一种人力资本)的人重视精神因素而相对轻视物质因素，他们追求的是一种高层次的需要，同时对非法行为被查处的概率和惩罚程度都看得很重，厌恶冒风险，不愿寻租。
尽管我们可以通过对效用人进行意识形态投资改变其成本函数和收益函数，从而改变其行为倾向，达到引导、控制其行为的目的，但必须看到，这是一个长期的过程。由于作为非正式制度的意识形态是后天的长期反复教化和灌输形成的，短期内难以产生显著的效果，所以思想教育要持之以恒，不要变化无常，这样才能对效用人的行为产生明显的影响，同时在短期内还需靠外在的正式制度(如法律、规章等)来约束效用人的行为，引导效用人在利己的同时有益于社会。
在上述四个方面的制度中，使人们不能为、不敢为和不必为的制度属于正式制度，而使人们不愿为的制度属于非正式制度。非正式制度支持正式制度，并为正式制度提供合法性支持。当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度不能得到非正式制度的认可，正式制度便会流于形式，或在执行中变形，甚至根本无法实施。另一方面，“不能为”是硬约束，也是一种理想的状况，是治本；“不敢为”、“不必为”和“不愿为”是软约束，是治标，因为这三个方面的制度是建立在效用人成本——收益分析基础之上的。受信息不完全和实施成本的限制，这四个方面的制度设计中的每一个都不可能是完美无缺的，不能指望仅靠一条途径就可以治理腐败。比如，没有“高薪”诚然很难养廉，但仅有“高薪”，缺乏监督和法纪的威慑，某些领取“高薪”者仍然会创租、寻租，因为效用人的欲望是无止境的；有了“高薪”、监督和法纪威慑，缺了操守教育也不行，由于交易成本的存在，世界上目前还没有无漏洞的制度安排，在一些环节上，仍然要靠人们的道德意识来进行自我约束。由于一种制度安排是“嵌在”制度结构中的，所以它的效率还取决于其他制度的完善程度。
以上所有这些制度设计都不是中性的，它们将使主动创租者和寻租者的利益遭到损失。因而，这样的制度安排不可能是一个自发的过程，加之新的制度安排是一种公共物品，所以它们只能由政府强制推行。抑制寻租必须付出成本。当政府以制度创新抑制寻租的边际收益等于边际成本时，便达成了反寻租的均衡。此时全社会的租金及与之相关联的寻租规模取决于：
(1)寻租性腐败活动对执政者政治地位稳固性的冲击程度。寻租性腐败盛行会减少国民收入，进而影响到执政者的经济收入。但国民收入只是执政者效用函数中的一个变量，且具有效用递减性质，还存在着许多替代变量。只有当寻租性腐败造成的外部效应危及执政者的政治地位时(如寻租性腐败盛行降低了民众对政府的政治支持率)，他对寻租性腐败加以整治的决心才会最坚决。此时，抑制寻租性腐败的制度方案才最有可能被政府所采纳并加以实施。所以，以制度来抑制寻租性腐败的必要条件之一是：寻租性腐败活动降低了执政者可获得的效用并威胁到执政者的执政地位。
(2)执政者社会科学知识存量的多寡。当执政者下决心以制度来抑制寻租性腐败时，可能会由于其社会科学知识的欠缺而不能建立一套正确的制度安排来治理寻租性腐败活动，从而影响到对寻租性腐败活动整治的效果。也只有执政者对治理寻租性腐败拥有充分的社会科学知识，并且执政者有足够的治理腐败的决心，社会科学家们为执政者出谋划策才能奏效，才能真正采取切实有效的措施进行制度创新。所以，以制度抑制寻租性腐败的必要条件之二是：执政者对如何治理寻租性腐败拥有充分的社会科学知识存量。
(3)官僚代理机构中的内部人控制问题。执政者对国家的治理是通过政府这个庞大的官僚机关进行的。政府机关中的每一个官僚代理机构都是理性的个体，它们所追求的目标并不必然与执政者的目标相一致，代理机构总有欲望利用上级授予的权威去做并未授权于它做的事情，以满足其自身利益的最大化。而执政者却必须依靠这些代理机构来实现自己的目标。因此，当官僚代理机构中的内部人以公权谋私利，进行创租、寻租时，只要没有发展到从根本上危及执政者目标的实现，或未发展到执政者对官僚代理机构的失控，执政者往往会对它们姑息迁就，睁一只眼闭一只眼，或“光打雷不下雨”。所以，以制度创新抑制寻租性腐败的必要条件之三是：官僚代理机构中内部人的寻租性腐败从根本上危及执政者目标的实现。
(4)压力集团的力量对比。当靠寻利而生存和发展的压力集团在社会中占上风时，社会的生产发展，经济繁荣，财富增加，从而使国家的税收增加。国家受该集团压力的左右，会为其提供服务，去建立有效率的产权制度，降低交易费用。此时寻租性腐败无法盛行。当靠寻租而生存和发展的压力集团在社会中占上风时，尤其是当该集团是执政者依赖其支持的集团时，执政者会因为害怕自己的政治支持受到损伤，而不敢过于断绝租金，伤害该压力集团，而宁愿维持一种过时的、低效率的制度安排。经济政策从这个意义上讲是维持政治支持的手段。而执政者依赖哪一个压力集团的支持，则取决于各压力集团的力量对比，尽管在某种程度上执政者也能改变这种力量对比的关系。所以，以制度抑制寻租性腐败的必要条件之四是：执政者在政治上所依赖的是寻利的压力集团，其支持能巩固其执政地位。
(5)社会成员的意识形态和个人经验间的一致性程度。如果二者之间距离太大，且经过相当时间的积累，人们迟早会调整自己的意识形态，适应个人对现实的经验。开始之初，人们都痛恨寻租性腐败，但经过相当长的时间后，面对现实的个人经验，人们在一定程度上可能会容忍寻租性腐败。对此，意识形态的刚性是有意义的。各项抑制效用人寻租性腐败的正式制度付诸实施，也面临效用人的现实经验与意识形态的差距问题。所以，以制度抑制寻租性腐败的必要条件之五是：正式制度安排必须得到意识形态等非正式制度安排的认可与支持。
(6)经济实力的支撑。从透明国际历年清廉指数排行榜上可以看出，公务员表现比较清廉的国家，全部是经济发达地区。这个事实证明，反腐败是一项耗资巨大的社会工程，只有具备一定的经济基础，才能建立起相应健全的法律制度和较高素质的执法队伍。以此来对照亚洲地区，可以清楚地看出：香港和新加坡在反腐败方面的较高财政投入，是他们在建设清廉环境方面取得傲人成绩的一个重要因素。2005年，香港廉政公署的年度预算为8500万美元，雇用了近两千执法人员。而新加坡反贪局85人的编制，也拥有726万美元的预算。反观日本，虽然人均收入较高，达36170美元，但由于政府被财阀主导，对反腐倡廉态度很不积极，投入也不多，因此，日本的清廉状况远远低于其他同一收入水平的西方国家。按人口分摊的比例，以香港廉政公署所得到的财政投入来推算中国内地的反腐败经费预算，可以得出内地至少需要在反腐败方面投入156亿美元，但事实上，中国内地纪检、监察和检察三个部门合起来的预算不到这个数字的1/20！中国内地现阶段腐败问题严重的原因固然很多，但反贪机构缺乏足够投入，公、检、法、监、审计人员素质不高确实是一个重要因素，这将成为制约未来反腐败的瓶颈。当前作为全球第二大经济体的中国已经具备了一定的经济实力来支撑反腐倡廉的制度建设，我们可以加大经济投入来推进反腐倡廉的制度建设。所以，以制度抑制寻租性腐败的必要条件之六是：必须提供一定规模的资金投入来支撑惩治和预防腐败体系的制度建设。
以上六个条件共同决定了政府以制度治理寻租性腐败的可能性和效果。
总之，惩治和预防腐败体系的机制设计框架就是“一个假设，两个视角”：①建设惩治和预防腐败体系的人性假设；②从交易成本的视角，根据人们行为的成本——收益分析规律，完善惩治和预防腐败体系，包括使人们：因制度环境限制不能腐败；因惩罚代价沉重不敢腐败；因经济条件优裕不需腐败；因思想道德高尚不愿腐败的制度机制方案设计；③从制度变迁的视角，探究使这些制度机制方案付诸实施的可行性或必要条件，落实惩治和预防腐败体系。
注释：
①贺卫、王浣尘：《从经济人到效用人——经济学中人性假设的飞跃》，《山西财经大学学报》，2000年第3期。
②《邓小平文选》(第二卷)，北京，人民出版社，1994年，333页。
③段万春、贺卫：《试论寻利与寻租》，《经济问题探索》，2001年第4期。
④贺卫、王浣尘：《以制度创新抑制寻租性腐败》，《政治与法律》，2000年第1期。
⑤贺卫：《政府创租行为研究》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)，2002年第1期。
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