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经营城市这一理念最早源于西方国家，自二十世纪九十年代传入我国，并在一些沿海开放城市率先推行，目前已经成为我国城市化建设理论普遍认可并付诸实践的全新的理念和模式。所谓经营城市，就是运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化组合和市场化运营，实现资源的合理配置和有效利用，促进城市功能完善，提高城市的整体素质和竞争力。经营城市是现代城市发展理念的创新和发展模式的变革。深刻认识和准确把握经营城市的内涵及其运作方式，对于加快城市建设和发展具有重要的指导意义。
一、经营城市的重要性和必要性
城市是人类物质文明和精神文明在一定时间和空间的聚集，是人类社会文明进步的标志。城市作为人类社会的文明成果，构成其空间和功能的一切载体，无不凝聚着人类的智慧和劳动，因而它是一个价值实体，是人类社会发展进程中积聚的巨大财富。开发利用这一宝贵财富，对于加快城市建设，促进经济社会发展具有重大的意义。但是在我国，由于受计划经济和传统观念的影响，城市只是给人们提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，只有投入，没有产出，没有收益，城市资源没有得到有效地开发利用。加之城市政府财政困难，导致城市投入严重不足，城市建设滞后，影响了城市经济社会的发展。解决这一问题，必须改变传统的思想观念和城市发展模式，树立经营城市的理念，走经营城市之路。这是市场经济条件下城市建设和发展的必由之路。
（一）经营城市是城市政府转变职能的客观要求。在计划经济条件下，政府高度集权，事无巨细，大包大揽，几乎是“万能政府。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，政府的管理方式和行为模式也必须随之转变，其主要职能是宏观调控、社会管理、公共服务，也就是由“无限政府”向“有限政府”转变。城市政府如何实现这一转变，最根本、最现实的选择就是走经营城市之路。经营城市是系于区域经济转型的一种政府行为方式的变革，是城市政府转变职能的客观要求。从管理的方式来讲，经营城市就是城市政府从过去行政指令性管理方式，转向以法律法规为基础的经营管理模式。它遵循市场经济规则，通过市场化运作，使城市资源得以有效配置，从而实现效益的最大化。从管理的对象来讲，经营城市就是政府从过去对企事业单位的微观管理转向城市整体资源的发掘、利用、经营。政府要实行政企、政事分开，着眼于城市整体资源开发利用和可持续发展，着眼于城市生活、生态环境的整体优化。从管理的目标来讲，经营城市就是城市政府从单纯的生产生活便利性转向降低交易成本，广泛地吸纳生产要素，完善市场主体，提高人文环境质量，以城市发展带动区域经济社会发展。从管理的范围来讲，经营城市要求城市政府适应经济全球化的大趋势，从自我封闭转向开放，参与市场竞争，在全球范围内寻找生产要素的组合，努力提高城市的综合实力，从而在全球确立自己的竞争优势。总之，经营城市是市场经济条件下城市建设和管理的理想模式，是城市政府转变职能的理想路径。
（二）经营城市是筹集城市建设资合的重要途径。长期以来，我国的城市建设主要依靠财政投资，资金短缺、投入不足是制约城市建设和发展的一大瓶颈，贫困地区表现的尤为突出。特别是财税体制改革以后，财政支出结构发生了很大变化，加之城市原有的各种收费也在改革中逐渐减少，资金短缺的矛盾进一步加剧。目前，我国城市普遍进入了一个大规模建设阶段，对资金的需求日益扩大。据有关资料预测，“十五”期间，我国城市基础设施建设大约需要投资额10000亿元，其中中央和地方两级政府投资约3000亿元，缺口达7000亿元。因此，仅仅依靠单一的财政投资远远不能满足城市建设的资金需求，必须走经营城市的路子，变一方投资为多方聚资，变政府包建为社会共建，变财政支出为民间投资，多渠道筹集建设资金，这是解决城市建设资金短缺的唯一出路。在这方面，不少城市进行了有益的探索和实践，并取得了显著成效。比如上海市，90年代中期开始实施经营城市战略，10年间共筹集城建资金7150亿元，其中仅土地批租一项就筹集资金1000多亿元。巨额的资金投入带动了城市建设的飞速发展，使上海一跃成为现代化、国际化的大都市。再比如大连，90年代初在全国率先实施经营城市战略，在较短的时间内成功地实现了由重工业城市向花园城市的跨越，而且取得了巨大的经济效益。从1993年到1999年7年的时间，大连超过200亿的财政收入是靠政府经营城市得来的。市区拥有的实物资产也由1992年的760亿元增加到3000亿元。
（三）经营城市是提高城市综合竞争力的必然选择。城市综合竞争力是指一个城市在一定区域范围内集聚资源、提供产品和服务的能力，是城市经济、社会、科技、环境等综合发展能力的集中体现。一个城市发展的快慢主要取决于其综合竞争力的强弱。经营城市的根本目标和任务就是培育、提升城市竞争力，它通过开发利用城市资源，扩大城市公共产品的有效供给，不断改善城市的硬环境和软环境，来完善城市功能，提升城市品位，塑造城市形象，增强城市综合竞争力。完善的基础设施，健全的城市功能，良好的服务水准，优美的人居环境，不仅本身就是城市最为重要的财富和资源，而且能吸纳和集聚众多的资金、技术、人才等生产要素，使城市充满生机和活力，推动城市经济持续快速健康发展和社会的全面进步。
二、经营城市的主要内容
从经营的角度来讲，城市蕴藏着丰富而广泛的资源。这些资源主要包括：(1)自然资源，如土地、水源、地热资源、森林、草地等；(2)基础设施资源，如道路、桥梁、广场、公园、电信、电力、供水、供气、环卫设施等；(3)政府经营权资源，如公交线路营运权、出租车营运权、加油加气站经营权、政府采购权等；(4)注意力资源，如城市规划、城市品牌、户外广告、网络域名、广播电视、公用设施冠名等；(5)社会事业资源，如职业教育、医疗卫生、文化娱乐、体育健身等；(6)中介服务性资源，如市政管理、物业管理及各类公共性会展、庆典、赛事等；(7)其他延伸资源，如由于环境改善、公共活动而带来的商机、增值、收益等。经营城市，就是要把城市的这些宝贵资源盘活，使其变为可以创造新价值的城市资本，并通过资本经营实现城市资源的优化配置。
经营城市以城市资源为内容，既有有形资产，又有无形资产；既包括盘活存量，又包括搞活增量。从实践上，应重点抓好以下城市资源的经营：
（一）土地资源的经营。城市土地是十分稀缺的资源，也是城市最大、最具活力、最有增值潜力、最容易被政府控制的重要资产。经营好城市土地，优化土地利用结构，实现土地资产增值的最大化，是经营城市的重点和关键。搞好土地经营，一是要根据城市土地利用总体规划制定新增建设用地计划和盘活存量土地计划，做到科学供地，充分挖掘土地增值潜力。二是要对城市土地实行集中统一经营。政府要垄断土地一级市场，集中土地“供应权”和“经营权”，控制土地资源和土地供应，同时搞活二级市场，放开三级市场，将土地级差、土地增值和土地的隐形收益拿回来，实现土地收益的最大化。三是要有计划地进行土地开发。土地经营不是简单地卖地，而是要经营好土地的预期收益。进行土地开发，使其由“生地”变为“熟地”，可以产生巨大的增值收益。在土地经营中，要杜绝批租出让“生地”的行为，对有升值潜力的地块有计划地进行市政基础设施建设和配套，培植新的黄金地块，以期取得土地收益的大幅增值。四是要严格控制土地供应总量。在一定时期，城市发展对土地的需求总是有一定限度的。土地经营必须准确把握土地市场供求关系的变化及其发展趋势，既要保证有效供给，满足城市建设和各项产业发展的需要，又要控制土地供应规模，使市场始终处于非饱和状态，实现土地的价值增值，提高土地的利用率。
（二）公共设施资源的经营。基础设施、公共设施是城市功能的重要载体，也是城市最大的国有存量资产。由于观念和体制的问题，这些资产分散在各部门，长期闲置沉淀，没有充分发挥作用。经营城市的一个重要内容，就是要千方百计把城市这块最大的资产盘活，通过集聚、重组和运营实现其潜在的价值。公共设施资产中，凡是可以推向市场经营的都要逐步投入市场，把公共设施由“公共产品”变为“城市商品”，把市政设施和公用事业从政府的行政管理转变为产业经营，从无偿投入转变为有偿使用。一是放开市政建设市场，广泛吸纳社会资本投入基础设施建设。对有条件的基础设施项目可以按照“谁投资、谁管理，谁使用、谁收益”的原则，面向社会招商，多渠道筹集资金。二是把可以投入市场运营的市政设施如公园、广场、绿地等使用权和经营权推向市场，能卖则卖，能租则租，能抵押则抵押，盘活资产存量，把实物形态转化成价值形态和货币形态。三是对文化宫、影剧院、体育场馆、医疗设施等公益设施，采取租赁、承包、股权转让等方式，实行企业化、产业化经营，实现投资主体的多元化。四是对城市公共服务如环卫、绿化、物业管理等实行公开招标，提高城市维护保养水平。五是对附属在公共设施上的延伸性资源进行经营，对街道、桥梁、公园、广场、公交站点等公共设施的冠名权进行公开拍卖，实行有偿使用。
（三）特许经营权资源的经营。特许经营权是按特定的程序许可而获得的对政府垄断性资源经营的权利。如出租车经营、公交车经营、道路收费、户外广告设置等都是政府特许经营权的范围。在发达国家，许多公共领域都以政府特许经营的方式委托私人公司经营。而在我国，特许经营权的经营才刚刚起步，还有很大的潜力可挖。搞好特许经营权资源的经营，不仅可以使城市国有资产变现，回收大量资金；而且在一定程度上开放了政府垄断性投资领域，把竞争引入垄断性行业。政府应加快对垄断经营的国有资产经营权的转让，集聚城市建设资金的增量。一是借鉴TOT等方式，出让城市特许经营权。将已经建成公路、桥梁、隧道的收费经营权，以及自来水、污水处理、垃圾处理的经营权等拍卖转让，收回投资。二是按照“谁收益谁投资，谁占用谁出钱”的原则，出让城市特许经营权。将公交线路经营权、出租车经营权、户外广告发布权进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产，实现价值增值。特别是公交线路经营权的拍卖出让，可以打破长期以来国有公交企业独家垄断经营的局面，引入竞争机制，促使公交企业改进服务质量，提高服务水平。
（四）城市规划资源的经营。城市规划属于注意力资源。控制好城市规划，不仅能规范城市建设和发展，提升城市土地价值和城市整体形象，而且可以增强投资者的信心，吸引投资，引导资本合理流动。抓好城市规划的实施，也是经营城市的一个重要的内容。首先，要利用规划拉动城市土地的增值。实际上，城市土地的价值取决于规划设计和区位条件，工业用地、商业用地、住宅用地等的价值是不相同的，中心商务区等黄金地段的土地价值比其他地块的价值要高得多，公园、广场等附近的土地价值也比较高。如果规划能够得到有效控制和实施，就可以发挥土地的最大价值。其次，要利用规划引导资本合理流动。规划决定城市的格局和发展方向，进而决定投资在区域的分布和流向。因为资本的特性总是向回报率最高的区域和行业流动，规划变了，土地增值了，市场容量大了，就会成为投资热土，资本就会大量涌入。再次，要利用规划提升城市品位。规划是城市发展的蓝图，决定着城市的整体形象。高起点、高水准的规划，对于塑造城市形象，提升城市品位具有决定性的意义。
三、经营城市的基本原则
搞好经营城市，必须遵循正确的原则，这些原则主要有：
（一）人本原则。城市是人民群众生产、生活的集聚区域，是物质文明和精神文明的重要载体。因此，经营城市必须坚持以人为本的原则，以满足城市居民日益增长的物质和文化需要为根本出发点和落脚点。随着城市经济的发展，居民生活水平的提高，人们对城市建设和管理的要求也越来越高。过去人们关注的重点是吃、穿、用等温饱问题，现在人们追求的是更加富裕的生活，是环境优美、交通便捷、人身安全等更高层次的需求。经营城市应当紧跟城市居民需求变化的特点和趋势，以人与自然和谐的价值观为导向，着力改善市民的居住环境、生活环境、工作环境，致力于人的素质的提高和全面发展，努力营造“一个丰饶的城市，一个生态可持续的城市，一个适于居住的城市，一个主动包容差别的城市，一个关爱的城市”，实现城市经济的快速发展和社会的全面进步。
（二）系统原则。经营城市是对城市各种资源的综合开发和利用，是一项复杂的系统工程，必须综合考虑，统筹安排，协调推进。城市政府要树立系统观念，着眼于城市整体资源的开发利用和城市的可持续发展，不仅要重视城市基础设施建设，而且对城市形象、城市环境、城市文化以及产业组合等都要统筹考虑，使城市的各行各业互相促进，协调发展。比如，城市环境越好、品位越高，就能集聚更多的生产要素，促进城市资源的整体开发和城市经济的发展。即使土地经营，也不能单纯追求土地收益的最大化，而必须以城市规划为依据，以满足城市基础设施建设和产业发展为前提，否则，就会影响城市建设和城市经济的健康发展。
（三）竞争原则。竞争是市场经济重要特征。市场机制配置资源的基础性作用的是在竞争中实现的，通过竞争引导资源流向，使资源在社会各生产部门之间自由流动，达到合理有效配置。经营城市作为市场经济条件下城市建设和发展的一种模式，必须引入竞争机制，改变政府独家投入与经营的格局，从政府包揽转为社会参与，企业为主，走市场化运作、企业化经营的路子。通过市场竞争，实现城市资源的优化配置，增加城市公共产品（服务）的有效供给，促进城市的持续健康快速发展。公平是竞争健康有序进行的前提条件，必须重视市场竞争规则建设，规范竞争行为，营造一个公平竞争的环境。
（四）开放原则。一个城市发展的快慢取决于其集聚生产要素的能力，而集聚生产要素的能力又取决于其对外开放的程度。从经营城市的角度讲，无论是盘活存量还是搞活增量，都需要众多的投资者的参与和介入。开放是搞好经营城市的关键。随着经济全球化进程的推进和我国加入世贸组织，城市之间的竞争将在更大的范围、更广的领域、更深的层次上展开。经营城市必须实施全方位对外开放战略，由目前有限范围和领域的开放，转变为全方位的开放；由政策主导下的开放，转变为法律框架下的开放，加快营造与世贸组织“游戏规则”相衔接的法律环境、政策环境、行政环境和市场环境，充分利用国内国际两个市场、两种资源，谋求竞争优势，实现城市更快更好的发展。
四、经营城市的运行机制
经营城市是城市政府职能和管理方式的变革与创新。搞好经营城市，不仅要有正确的目标、方向和原则，而且要有具体的实现形式和实现机理，即建立一套符合城市建设和发展规律的运行机制，走出一条资金投入多元化、建设主体企业化、资源利用商品化、政府行为规范化的经营城市的路子。
（一）建立城市土地储备经营制度。所谓城市土地储备经营制度，就是城市政府根据城市建设和社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，运用法律的、行政的和经济的手段，采取征用、收回、收购和置换等方式，将城市建用地集中在政府手中，由政府进行统一开发、统一储备、统一供应的机制。这种制度被称为“土地银行”制度，有利于城市政府控制土地市场，合理配置土地资源，保障城市规划的有效实施，是城市政府进行土地经营的理想模式。建立土地储备经营制度，一般通行的做法是设立城市土地储备中心。土地储备中心作为专门机构，代表政府对城市土地进行统一储备经营，具体讲就是“五统一”：(1)统一征用，即对新增的城市建设用地，依法报经土地行政主管部门批准后，由土地储备中心出资统一征用变为国有土地，并进行统一管理。(2)统一收购，即对城市存量土地包括过去行政划拨的土地，旧城改造、企业破产、搬迁以及其他原因需要调整和改变用途的土地，由土地储备中心统一收购。(3)统一收回，即对法律规定应当收回的土地依法予以收回，对实施城市规划需要收回的土地有偿予以收回，集中管理。(4)统一开发，即对征用、收购、收回的土地统一组织开发经营，包括投资建设与开发土地区域有关的市政基础设施。(5)统一供应，即根据市场需求状况及城市产业发展的需要，制订土地供应计划和方案，依法予以统一招标拍卖，获得土地收益。通过“五统一”的实施，从而控制垄断土地一级市场，实现优化配置土地资源，以达到提高土地使用效益的目的。搞好土地储备经营，关键是要依据“土地法”等法律法规建立健全一系列相关的制度和办法，如城市征地拆迁办法，城市国有划拨土地收购办法，城市国有土地使用权拍卖出让办法等，使土地储备经营行为规范化、制度化。要加快土地有形市场建设，改革土地供应方式，完善土地交易规则，大力推行土地使用权招标、拍卖和挂牌公开交易，给投资者提供公平竞争的机会，由市场决定投资者，由市场决定土地价格，确保公平交易，最大限度地提高土地经营效益。
（二）建立城市建设多元化投入机制。建立多元化投入机制，是经营城市的重要环节。经营城市从投资体制来讲，就是将市场机制运用到城市的建设、运营、管理的各个环节，将社会资金引入城市建设的各个领域，开辟多元化的投融资渠道，形成“政府引导、社会参与、企业为主、市场运作”的投入机制。建立城市建设多元化投入机制，一是要深化城市建设投融资体制改革，打破政府独家垄断的格局，进一步放开城市基础设施建设领域，允许并鼓励各种经济成分的资本与国有资本共同参与城市建设和经营，实现投资主体的多元化。二是要积极借鉴BOT、BOO等国际通行的方式，扩大社会投资的范围。要舍得将预期收益较好的基础设施建设项目拿出来，采用BOT、BOO等方式，吸引大企业、大集团投资、建设、经营和管理。三是要利用信托等金融工具，充分调动民间投资。四是要建立合理的负债机制，扩大政府投资规模。
（三）建立城市资本运营机制。经营城市不仅需要有一定的公共资产，而且要以这种资产的商品化、市场化、货币化，即城市公共资产的资本化为前提。城市公共资产只有流动才能具有资本增值的属性，才能获得从资产到资本的转化，实现资产实物形态向资本价值形态的转换。将城市公共资产作为经营对象投入市场，由一定的经营主体来生产和经营，使凝固的资产变成流动的资金，再由流动的资金变成固定的资产，即形成流动资金——凝固资产——流动资金的资本循环过程，这是城市资本运营的流程。建立城市资本运营机制，培育和壮大经营主体是关键。具体作法是：组建若干个城市建设投资开发公司，由政府授权经营城市国有资产，使其成为政府经营城市的投资主体和法人实体。在此基础上，从界定城市国有资产范围入手，通过依法划拨和收缴、低价收购等方式，将分散在各部门、各单位的可经营性城市国有资产交由城市建设投资开发公司统一经营管理。城市建设投资开发公司要通过对城市国有资产的重组、拍实、租赁、转让、抵押、有偿使用等多种经营运作方式，最大限度地盘活存量资产，实现城市资源的优化配置，提高经济效益。要积极推行城市资产证券化运营方式，从资本市场和证券市场融通资金，如向社会发行城市建设投资债券、公司上市募集资金等。这样既可以为城市建设筹集大量资金，又可以改善和优化城市国有资本结构。
（四）建立城市公共产品（服务）价格调节机制。价格是市场机制的基本要素，它传导市场信息，调节社会资源在行业间的流动和社会总供给与总需求的平衡，具有配置社会资源的功能。在计划经济体制下，城市公共产品（服务）的供给是福利性的，大部分是无偿提供、无偿使用，少数产品（服务）如水、电、气等价格很低，且长期不变，既不反映价值，也不反映供求，因而丧失了价格应有的功能。在市场经济条件下，城市公共产品（服务）作为商品，必须按照价值规律决定价格，由价格调节城市资源的流向，实现城市资源的有效配置。因此，必须深化城市公用事业改革，理顺公用事业收费价格，完善城市公共产品（服务）的价格体系。要逐步采取基础设施有偿使用等办法，有计划、适时地对价格和收费进行合理调整，通过价格调节社会投资的流向和消费者对公共产品（服务）的消费倾向。特别是对那些资源性产品，随着资源的日益匮乏，提高价格和收费标准，有利于资源的合理利用和节约。政府要合理运用价格和收费政策，把属于政府定价、政府指导价范围内公共产品（服务）的价格和收费抓住管好，该放的能放的交由市场调节，把价格政策用足用活。
五、经营城市要正确处理的几个关系
经营城市是一项复杂的系统工程，它不仅涉及城市的规划、建设、管理的各个方面、各个环节，而且涉及城市的政治、经济、社会、环境等一系列问题。因此，经营城市必须处理好这样几个关系：
第一，有形资产经营和无形资产经营的关系。由于城市有形资产是看得见、摸得着的，而且能在较短的时间内取得经营效益，因而一些城市在经营过程中往往只重视城市有形资产的经营，而忽视无形资产的经营。其实，城市无形资产分布领域广，增值潜力大，经带好了可以获得巨大的经济效益。特别是随着信息时代的到来，知识、技术、信息、人才等已成为最重要的资源。经营城市必须实行有形资产经营与无形资产经营并举，在搞好土地、基础设施等有形资产经营的同时，重视知识、技术、信息、人才等无形资产的开发利用，实现从主要依赖传统的有形资源向大力开发现代城市无形资源的方向转变，谋求城市资产的整体升值。
第二，经济效益与社会效益、生态效益的关系。经营城市的目的是为了促进城市经济的发展和社会的全面进步，因而既要注重经济效益，又要重视社会效益和生态效益，实现经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一。经营城市是推进城市建设和发展的重要手段，但不是它的全部目标和内容，不能以经营代替所有的政府行为，要正确区分经营与非经营的界限，区别对待可经营性资源和公益性非经营性资源。在不断拓展经营城市资源广度和深度的同时，政府对一些非经营性公用事业要无偿投入，对一些不宜市场化的城市资产仍应由政府管理。如保证市民学习、日常休闲活动的公共场所——图书馆、公园等不能搞承包经营，政府应当保证经费，无条件地为纳税人服务。至于一些自然、历史文化遗产和著名的风景旅游区更不能轻意出让经营权，而应当加强控制和管理，在保护的前提下台理开发利用。
第三，局部开发与整体经营的关系。经营城市是对城市资源的整体、组合式运作，发挥城市资源的集约和综合效应。城市资源应当作为整体来看待，要有计划、有步骤地开发经营，不能只顾局部而不顾整体。目前，一些城市所谓的经营城市，其实就是“土地经营”，把目光聚焦在土地资源，热衷于土地招标拍卖。实际上经营城市不仅仅是土地经营，而是对城市整体资源的开发经营。如果仅仅局限于土地经营而忽视其他资源的经营，或者不能统筹考虑，协调推进，就难以实现城市资源的优化配置，难以收到较好的经济和社会效益。
第四，短期效益与长远发展的关系。城市可利用资源大多数是有限的，因此，在经营城市过程中，既要充分地开发利用资源，又要重视城市资源的保护，实现资源利用的可持续发展。经营城市不能急功近利，只顾眼前，不顾长远，搞短期行为。要把可持续发展作为经营城市永恒的主题，在推进城市今天发展的同时要考虑明天的发展，在满足现代人需要的同时要考虑未来人的需要。任何一个城市要走出一条经营合理、良性发展的道路，必须要有科学定位，有长远发展战略与规划，重视节约、保护资源，不能只注重经营城市资源的短期效益，要有着力提升城市功能的战略性经营意识。