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经过几年的试点工作，国务院于1997年7月正式颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【1997】26号，以下简称《决定》）。《决定》确立了我国城镇企业职工基本养老保险为社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，这种养老保险模式使我国企业职工的养老保险制度实现了根本性的机制转变，即由过去国家和单位全部包揽，向国家、单位和个人共同分担过渡。在界定了国家和职工各自的养老保险范围的同时，《决定》也体现了职工养老保险由“企业自保”向“社会互济”转变，由“单一尺度原则”向“效率优先、兼顾公平”转变，由“充分福利”向“基本保障”转变以及由“现收现付”向“部分积累”转变的新机制。
社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度形式，不同于许多西方发达国家实行的现收现付制度，也不同于一些拉美国家所采用的完全积累的个人帐户制度。因此，我们在实施的过程中，需要不断地对这一全新的模式从不同视角来认识、理解和把握，分析这一新模式本身可能存在的深层次的内在矛盾，从而尽可能地把握可能带来的负效应。
一、企业缴纳基本养老保险金存在的问题及其解决办法
（一）企业缴纳基本养老保险金比例标准存在的问题。
我国的许多国有大型企业，经过四十多年的发展，随着人口老龄化的步步逼近，企业离退休职工的人数正在逐年增加。截至1994年底，国有企业离退休人员已达3000万，甚至有些企业离退休职工的人数与在职职工的比例已达1∶1。针对这样一种现状，若由企业缴纳企业全部职工的基本养老保险费，比例超过工资总额的20%是不可避免的。而《决定》规定“企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过工资总额的20%……少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多，养老保险额过重，确需超过企业工资总额20%，应报劳动部、财政部审批”。在没有其他资金补偿机制的条件下，要保障离退休职工的养老金发放，维持社会经济的稳定，则企业养老金缴费率超过20%必然变成一种被动认可形式。
（二）关于企业双重支付离退休人员养老保险金的问题。
在现实的经济生活中，虽然老职工因旧体制的原因没有为自己积累起名义上的帐户养老金，但事实上养老金在他们的工资中已经被扣除，并为自己积累了养老金，只是未作企业职工养老保险的专项储蓄，这些储蓄已经用于政府的积累。显然，企业实行改革后的今天，政府对企业职工尤其是大部分离退休老职工的养老金的支付是负有历史责任的。这一部分离退休老职工的养老金，应该是由政府来支付，而不应该来自改革后自负盈亏企业的当期收入。
（三）企业缴纳基本养老保险金存在问题的解决。
按照目前养老保障的实际运行状况，继续维持现状不仅是不可能的，也是十分危险的，因此，必须将企业承担的过重负担进行分解，期间的重点便是剥离企业不应承担也无法承担的旧体制遗留的责任，即离退体老职工的养老金保障问题。毫无疑问，这一问题只能由政府统一协调解决。只有待这一问题妥善解决后，国务院新的养老保险《决定》中的低于工资总额20%的企业最高缴费规定的执行才可能得到实际的运作，企业为离退休职工缴两次养老保险金的问题才能得到解决，我国现行的社会统筹与个人帐户相结合的养老保险新制度才可能真正贯彻执行。否则，保险制度的改革不但不会有实质性的进展，而且随着时间的推移，解决的难度必然会进一步增大。根据我国养老保险涉及职工人数多，保险需求巨大的特点，单纯依靠政府的财政能力显然是不切实际的，我们认为：唯一可行的办法，就是从现有的国有资产中划出一定比例用作对社会养老保险基金的投入（主要是解决已离退休老职工的养老金）。这样不仅可以避免由于增加政府现实财政压力而带来的具体运作过程中的人为障碍，同时也可大幅度减轻企业压力，使我国养老保险制度逐步走出目前的困境并逐步完善起来。关于划拔国有资产补充社会养老保险金投入作法的性质，它就是对过去几十年中在低工资条件下为国家工作过的老职工的一种必要的经济补偿，是物归原主，并不是国有资产的流失。
二、个人缴纳基本养老保险金存在的问题及其解决方法
（一）个人缴纳基本养老保险金计算基础存在的问题。
由于我国实行的是社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度，因此在企业为职工缴纳养老保险金的同时，职工个人也必须为自己的帐户缴纳一部分养老保险金。但因为我国目前的特殊情况造成了个人缴纳基本养老保险金也存在着一定的问题。《决定》规定：“个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%”。
而目前我国国有企业职工下岗现象严重，且随着国企改革的深化，还会有一些企业职工下岗，因此个人缴费计算基础就十分不明确，是按照名义工资标准的4%缴费，还是按照下岗职工每月领取的生活费的4%缴费，抑或是按领取失业保险额的4%缴费？一方面，如果个人按照高于下岗后实际收入的原有名义工资（目前无法领取的工资单上的工资）的标准缴费（目前大部分地区都是按此方法执行），无疑能提高这部分人对抵御未来的风险和生活困难的能力，但实际上对不同的人却执行了相同的标准，从分配政策及其长远影响来分析其结果必然是有害无利的。另一方面，如果这些人缴费基础高于其实际领取的收入，其实是为他们“筹集远水”根本达不到“以解近渴”的目的，而真正关心下岗职工的生活就要雪中送炭，从解决他们现实生活中的实际困难入手，将名义工资与实际收入（应高于最低保障水平）差额的4%并对其进行调整缴纳养老保险金（可用一个系数进行调整），其余的部分转化为下岗职工的当前收入；对于那些连基本生活水平都不能保障的下岗人员，要求他们不低于缴费工资的4%缴纳养老保险金更不现实，但把这批经济困难的职工排除在养老保险的范围之外，后果更为可怕，不说影响当前社会稳定，至少若干年后，养老保险的再一次阵痛必然重新暴露在社会面前。
（二）个人缴纳基本养老保险金计算基础存在问题的解决。
很显然，基于当前我国具体的经济环境，对个人缴费比例实行“一刀切”的作法过于僵化。具体解决的办法，可以考虑国外一般通行的做法，即对确实存在经济困难的职工实行一些减免。这里不用过多考虑人们心理的平衡与否，社会保障本来就是社会发展到文明阶段的一种社会成员间的互助，是国家福利的一部分，也可以看成是社会救济。因为造成我国目前一些职工贫困的原因不是他们自己能够控制的，那么，政府的介入是必要的，也是必然的。也就是说，有些时候，一些用以辅助个人获得保障以维护其经济和社会独立的政府项目和服务是必不可少的。再说，个人帐户中的个人缴费部分，事实上是一种储蓄行为。从某种意义上讲，只是没有让自己的后代享受一份继承权，而按标准缴费的人，也没有丧失那一笔相对认为多花了的钱。当然，对困难户的个人缴费实行减免的作法，也可以看成是国家政策灵活性的一种体现。
三、关于养老金支付存在的问题及其解决方法
（一）个人帐户养老金月标准存在的问题及其解决。
1.个人帐户养老金月标准存在的问题。《决定》规定了统一基本养老金的计发办法，具体内容是“基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20，个人帐户养老金标准为本人帐户储存额除120”。规定这样的个人帐户养老金月标准，是以职工退休后的平均余命为10年计算的。按这一种标准来计算并支付在操作上简单易行，但其有一个内在缺陷就是由于平均余命是不变量，不同时期、不同的区域以及不同的行业和工种，其平均余命是不同的，都用120的除数作为标准，很显然无法满足不同类型人群和不同时期的要求。再说，即使条件相同，人的寿命也是有差异的，退休后平均余命超过10年的群体，如果其个人帐户积累用完后，停止支付其个人帐户养老金肯定会引起其生活困难，在道义上是讲不通的，如果继续支付就需要社会筹基金援助，而且，随着我国人民生活水平的提高，我国人均预期寿命延长，若干年后，求助社会统筹基金来支付个人帐户的压力会变得较为强大。政府应该考虑采取何种方式，既不破坏现有的养老保险制度，又能够使长寿命的老年人有生活保障。
2.个人帐户养老金月标准存在问题的解决。由于个人帐户储存额只用于职工养老，不得提前支取，且职工或退休人员死亡，个人帐户中的个人缴费部分可以继承。因此，解决个人帐户养老金月标准存在问题的办法就是尽快出台遗产税，并在遗产税中加入一些特殊的条款，对于继承的个人帐户中的遗产征收一定比例的遗产税，对这种遗产税一方面要进行社会统筹，另一方面也要规定其使用方向，只作为个人帐户积累用完后养老金的发放，不得移为它用。
（二）养老金预先积累与滞后发放之间的矛盾及其解决办法。
1.养老金预先积累与滞后发放之间的矛盾。社会统筹与个人帐户相结合的模式，尤其是个人帐户的设置，其初衷是让职工从年轻时起便为未来预先积累养老金，以分散老年社会来临时的养老风险。但事与愿违的是，由于养老金的支付是在缴费的若干年后才发生的滞后支付行为，这就要求我们考虑一个不容回避的问题，即由于通货膨胀、物价上涨及利率变动等可能引起的养老储备金贬值，导致养老金的实际购买力下降，从而不能达到其应有目的的问题。
如果考虑其中的个人帐户养老金支付与工资增长和物价指数挂钩，建立正常调整机制，则只有个人帐户养老金储存额的增值率完全与工资增长同步时，才能实现或达到制度本身所确定的目标替代率。但《决定》同时规定，个人帐户储存额参照同期银行利率计息，这就意味着二者之间不可避免地会发生背离现象。几十年后，这种与制度设计初衷相去甚远的个人帐户储存额能够在多大程度上作为养老金的计发依据，显然不得而知。占养老金比例约2/3的个人帐户基金额的不确定性，无疑又加大了个人的养老保险风险。一旦个人帐户养老金积累额提前用完，则又得将这种沉重负担转嫁给社会统筹。
2.养老金预先积累与滞后发放之间矛盾的解决办法。《决定》规定“基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户”的方法，显然也不能从根本上解决上述的矛盾。因此，有人主张，个人帐户养老金应由个人承担责任和风险，国家不再保底，通过市场化运作方式解决这些问题，以减轻可能出现的社会统筹压力过大的矛盾。这种主张显然不太实际。它虽然减轻了养老金支付过程中的社会统筹部分的压力，但它过分强调了自我保障，而忽视了社会保障制度中“社会”二字的含义。而且，随着时间的推移，当人们对个人帐户的理解更为全面深刻时，对当前所实行的养老保险机制必然会产生越来越强的抵制情绪，从而成为一种对养老保险制度的离心因素。我们认为，解决这一矛盾的最佳选择是将基金全部购买国家债券和存入专户的同时，国家应按保值储蓄的方法对养老基金给予补贴，以规避在发生通货膨胀及利率变动时，可能引起的养老储备金贬值，并导致养老金的实际购买力下降的情况。
四、养老金管理存在的问题及其解决方法
通过社会统筹与个人帐户相结合所筹集的养老基金数额将是巨大的，因此，如何作好对它的管理工作关系到养老保险制度改革的成败，出于反面的经验教训，人们对于这笔庞大资金的管理人的信任感并非很强。因为事实上的确存在着将养老基金资金用于其他目的的危险。新的养老保险制度对此制定的风险防范措施是：基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，全部用于职工养老保障，严禁任何形式的挤占挪用和挥霍浪费；基金结余额除预留两个月的支付费用外，全部用于购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融活动和经营性事业。以上措施如果能得到切实执行，则基金的基本安全是可以保证的。然而，在保障基金基本完全的同时，基金的增值问题也是一个十分重要的环节，尤其在个人帐户积累基金方面，它应该是一笔数额巨大的不断滚动增加的基金。若干年后，它的利息将要占非常大的比重，但是如果若干年后其综合平均实际增值率是负数（实际回报率低于物价上涨率），无疑会使这一保险制度付诸东流。这是社会保险基金管理运营的最紧迫的问题，必须深入研究并制定相应的科学管理制度。还需引起我们注意的是，在当前社会统筹与个人帐户基金不能分开管理期间，两种基金至少也应分帐管理，以防止社会统筹基金不足时，悄悄侵蚀个人帐户积累的现象。当然，在两种基金遇到暂时支付困难时，应当允许相互拆借，但必须明确严格的管理审批程序和归还期限，否则也可能导致新的保险制度改革流于形式。
五、养老金统筹层次存在的问题及其解决方法
按照《决定》的要求，养老保险制度要逐步由县级统筹向省或省授权的地区过渡。省级统筹的主要标志是实行统一费率、统一调剂基金和统一管理。待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。《决定》所确定的统一原则无疑是养老保险制度发展的方向。但是，实行社会统筹与个人帐户相结合的新的养老保险制度后，统筹之间的越级过渡，将面临着一系列难以逾越的障碍。
事实上，实行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度，无论从哪一角度分析，个人帐户建在省一级，即由省级保险机构向投保者个人负责更为科学。实行省级统筹后，个人帐户建立在省里，因而市级保险机构只是作为省里派出的一个办事机构，这其中一方面符合分散风险的一般原理，也能提高职工对个人帐户的认同和关切程度，同时还能解决因权利与义务的不对称以及省区之间由于经济发展的差别原因所导致的许多内在的深层次矛盾。
我们认为，养老保险应建在省一级，但不否认应该进行全国统筹的必要性，但当前我国的社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度的运行机理与社会保险制度改革所必需的统一收费标准、统一养老金的计发以及提高统筹层次的目标是有距离的，它们之间的内在矛盾不是通过简单的努力所能解决的，需要付出包括进一步深化养老保险制度改革在内的长期而又艰辛的努力。而提高统筹层次的主要方法就是在全国对养老保障金征税，征税所得款项要专门用于地方间养老保险金的调剂，而不是制定全国统一的收费标准和统一的养老金计发标准。
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