对英国谷物法变革（1815—1846）的重新解释及对现实的启示，本文主要内容关键词为：谷物论文,英国论文,启示论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1815—1846年间的谷物法变革是英国资本主义经济发展史上的重要事件。关于这场变革，传统的与国际贸易理论有关的论点是：第一，谷物法是重商主义的政策，重商主义认为贸易不创造利益，因而主张限制进口。李嘉图的比较优势理论为谷物法的废除提供了理论上的支持。第二，不同利益集团（马克思主义经济学称作阶级）力量的对比决定了变革的方向和最终结果。谷物法的废除是产业革命之后英国资产阶级日益强大并最终战胜了地主阶级的表现。这些观点虽不无道理，但是不足以说明问题的全部实质。它显然忽视了以下事实：第一，农业的特殊地位问题。在自由贸易可以提高一国福利水平已经成为一种常识的情况下，为什么与谷物法类似的各种农业保护政策仍然在各国普遍存在？况且在关贸总协定和世界贸易组织的谈判中，农产品贸易一直是一个例外，世界各国包括欧美等发达国家在内，几乎无一不对本国农业实施特殊的保护政策。第二，自由贸易在英国的存在惊人地短暂。1875年以后，随着经济危机的到来，保护贸易政策很快占据了上风。并且此时主张贸易保护的与彼时反对谷物法主张自由贸易的恰巧就是同一集团。①本文试图通过对谷物法变革史实的考察，揭示自由贸易政策和保护贸易政策演变背后的一条主线：不同制度或政策对收入分配的成本的相对变化。政府为实现特定的社会目标而进行收入再分配时，总是要耗费一定的成本，分配成本的相对变动决定了政府对分配方式的选择。中国当前也面临着如何在贸易自由化的进程中以最小的成本实现粮食安全和农业稳定的问题。尽管政治、经济、社会环境存在着巨大的差别，但对英国经济史中这个农产品贸易制度变革的典型案例的考察，无疑可以为当前中国农业政策的调整提供重要的启示。
一、英国谷物法变革的历史背景
英国对谷物贸易的管制由来已久。最初的谷物法旨在通过管制主要谷物的进出口来保证消费和生产之间的平衡。16世纪之后，随着重商主义在英国的盛行，谷物法转向鼓励出口和限制进口。英国在这一时期一直实施一种特殊的“中断性出口补贴政策”（export bounty），这一政策规定谷物的国内目标价格， 即当国际价格低于目标价格时，出口补贴开始生效，等到国际价格高于目标价格时，便停止出口补贴。18世纪中后期，随着英国人口的增加和工业化，英国由粮食的输出国变为输入国，而谷物法的性质也转变为对进口的限制。通常由政府设立一个目标价格，低于这个目标价格时，禁止进口或征收高额的关税。1815年拿破仑战争之后，英国为了保护本国农业免受国外廉价谷物的冲击，再次颁布了谷物法，规定小麦价格低于每夸脱80先令时，不得进口。这项贸易法令遭到了地主之外的其他各阶层的普遍反对，在1828、1841年进行了几次调整，但直到1846年才被废除。由于1815—1846年间的谷物法具有典型的代表意义，现在提及英国谷物法时期，主要是指这一时期。
对于谷物法，英国民间、议会及思想界向来存在着严重的分歧。1815年谷物法颁布之前，英国下议院进行了长达两年的艰苦辩论。此后不断有商人和行会组织等向议会递交请愿书。在议会内，托利党、辉格党和激进派在谷物法的问题上争论不休。1828年通过谷物法的调整法案。1838年英国爆发了大规模的反谷物法运动，但是议会再次以200票对95票拒绝废除谷物法。②直到1846 年爱尔兰土豆歉收导致的饥荒，才最终促成了谷物法的废除。
谷物法是英国自由贸易进程中一个最难逾越的障碍，它的废除远远比同时期的其他类似法令（例如航海法）的废除更难。这是由英国当时特殊的政治、经济、社会背景决定的。这种特殊的历史背景，就是谷物法变革的约束条件。1815—1846年间，正是这些约束条件的变化，改变了通过谷物法进行收入分配的成本—收益函数，使边际上的积累最终酝酿成谷物法的废除。
1815年谷物法颁布时英国的历史条件：
第一，拿破仑战争导致英国在粮食问题上高度敏感。工业革命以后，尽管英国的农业生产技术是全欧洲最先进的，并且不断开垦荒地、扩大耕地面积，但是粮食供给仍然无法满足国内的需求。1800年英国小麦的进口高达300多万夸脱，1810年进口156.7万夸脱粮食，占当年粮食需求量的1/6。但是1808年由于拿破仑的大陆封锁政策③，英国的粮食进口几乎中断，1809年和1810年，又逢国内歉收，致使粮价从封锁前的66先令飞涨至1810年的117先令。“因粮食供应困难和食品价格不断上涨所造成的饥馑”，卢德及英格兰中部、北部都发生了工人运动或其他形式的骚乱。如果不是拿破仑因为法国粮食丰收的压力在1809年重新允许向英国出口粮食，英国很有可能“在情势非常危急的1810—1811年那个冬天挨饿以至投降。”④另外，由于粮食的需求和短期供给都缺乏弹性，灾年的饥馑和丰年的谷贱伤农都极易发生。农业的波动性要高于其他产业。这使历史上的各个时期里几乎所有的国家都在农业上保持一种特殊的政策。英国工业革命以来粮价的持续上升及拿破仑战争期间的暴涨，导致土地的过度投机，战后1813—1815年的农业大丰收使英国粮价暴跌，地主纷纷破产，加剧了由1811年经济危机导致的社会动荡。这些因素决定了英国在农业政策的决策上必须要将安全和稳定置于首位。
第二，拿破仑战争之后英国面临巨大财政压力。从1793年开始，英国参加反法战争，每年用于战争上的费用平均超过8000万英镑。这些战争的经费主要是发行国债筹集。到1815年战争结束时，英国政府负债已经超过了86000万英镑，支付国债利息就要花去本年财政收入的一半。1815年英国的财政收入为7100万英镑，其中偿付国债利息就要耗费3458万英镑。⑤“为了支付有史以来耗费最大的战争，政府将赋税增加了5倍，又滥发钞票，以致引起通货膨胀。政府为了平衡预算， 连续发了三年公债，随后又对许多货物征收消费税”⑥，引起工商业阶层和工人的不满和反抗。到1827年英国政府需要支付的国债利息仍然高达2900万英镑，占当年公共支出的总额5600万英镑的半数以上，而当年英国的财政收入只有5100万英镑，财政赤字高达500万英镑。到1841年财政赤字仍为200万英镑，直到皮尔首相在1846年引入个人所得税，财政赤字才得到弥补。⑦
第三，光荣革命以后英国出现了不同经济思想的起落和交锋，主要是国家干预主义与经济自由主义的争论。1815年前后，在是否应该颁布谷物法的问题上，二者分歧明显。马尔萨斯于1815年2月3日发表《地租的性质与发展及其支配原则的研究》，1815年2月10日又发表了《对限制国外谷物输入政策的意见的根据》， 在这两本小册子中论述了自己在谷物贸易上的立场。他主张国家干预谷物贸易，但是并不主张采取严厉的措施，通过极高的关税来禁止谷物的进口，而是认为应该用一种适度的关税来调节谷物的进出口，让关税起一种安全阀的作用。李嘉图则在1815年2 月24日发表了《论低价谷物对资本利润的影响》的小册子，对马尔萨斯的观点予以回应。基本思想是要求允许谷物自由贸易，进口低价谷物，以降低工资，提高利润，促进资本主义发展。在这个小册子的基础上，李嘉图于1817年完成《政治经济学及赋税原理》，阐明了著名的比较优势理论，奠定了现代国际贸易理论的基础。马尔萨斯也于1820年完成了他的《政治经济学原理》。⑧
李嘉图通过比较优势理论揭示了国际贸易可以提高国家整体福利水平的基本原理，阐述了废除谷物法的理由。马尔萨斯则从国家安全与稳定的角度解释了对农业实施适度保护的原因。他认为：安全比财富更重要，一个国家如果将农业的供应寄托在外国身上，遇到战争或其他紧急情况时处境就会很危险；对谷物贸易的放开应该是渐进的，谷物价格陡然惨跌，会引起农业的极大衰退，造成社会动荡。谷物的自由贸易进程应该同工业制成品保持一致，在工业品保持关税保护的情况下，实施谷物的自由贸易，必然会使农业资本“以垄断价格购买本国和外国产品，而出售自己的商品时却又不得不接受竞争扩大到极限的价格”⑨，导致农业衰退，破坏经济生活的自然秩序。李嘉图和马尔萨斯就谷物法的问题进行了长期的争论，始终没有形成一致的观点。
这三个条件粗略地勾勒出了英国在1815年谷物法颁布前后基本的社会特征，其中，第一个条件给出了英国在农业政策上的基本目标，即通过提高粮食的生产能力来保证国家的安全和稳定，这正是谷物法的社会收益所在。第二个条件给出了实现这个目标的资源约束，因为可供分配的资源是有限的，所以需要选择最有效率的分配方式。第三个条件给出了社会在贸易政策方面的知识存量，它是影响不同分配方式的相对成本的重要因素。
二、贸易政策的分配效应
依靠比较优势理论，很容易得出谷物法有损效率（或福利）的结论。如图1 所示，假如AD为一国进口需求曲线，自由贸易下的国际市场价格为P[*]，进口量为P[*]G，当一国实施贸易保护政策时，进口量减少为OC，国内价格上升到P， 消费者剩余减少梯形PP[*]GE。其中，□PP[*]FE按保护方式的不同而被政府或其他利益集团所瓜分，△EFG为贸易保护的社会净损失，即哈伯格（Harberger）三角。如果考虑贸易保护政策获得的成本，即各利益集团为了获得保护贸易政策所进行的活动，如游说、寻租等，则社会福利的损失会更大。
图1 贸易保护的福利损失
哈伯格三角的存在表明了贸易保护政策总是会偏离经济效率或福利最大化的社会目标，即从经济效率（帕累托最优）的目标看，贸易保护政策的福利效果与自由贸易政策相比总是次优的。但现实中贸易保护政策却是普遍存在的，根本的原因只能从国家非经济效率的目标或收入分配的角度来考察。从本质上讲，正是国际贸易所创造的利益在各利益集团之间的分配不均才导致了保护贸易的产生⑩。
李嘉图对谷物法的反对就是从收入分配上开始的。他在《论利润》一文中设计了一个简单的谷物模型来说明谷物法对分配的影响。在这一模型中，他假定只生产一种产品—谷物，生产周期是固定的，比如1年，投入品为劳动， 资本为一笔预付的工资基金，以谷物表示，假定总资本既定，为上一年谷物的产量，用Q[,t-1]表示，工资率为w，劳动生产率为q，且w＜q，那么，资本所能雇用的劳动量L=
，利润率r就可以表示为：r＝
。
这说明利润率取决于工资率和劳动生产率。在劳动生产率既定的情况下，利润率与工资率呈反比。他在后来的《政治经济学及赋税原理》（1817）和《关于对农业的保护》（1822）中都反复强调工资和利润的这种对立关系。基于这样的思维逻辑，他认为谷物法限制了谷物的自由进口，使粮食价格上涨，工资提高，导致农场主、制造商和商人的利润减少，损害了整个社会的发展。(11)
李嘉图的观点遭到了马尔萨斯的反对。马尔萨斯认为李嘉图的假定条件与现实不符，现实中工资除了包含谷物，还包含工业制成品；资本除了包含工资，还包含物质生产资料。因此谷物价格上涨，用谷物表示的机器、制成品的价格会下降，农场主的利润会上升。工资除了受谷物价格的影响，还受劳动力供求关系的影响。利润除了受工资的影响，还受社会总需求的影响。要提高社会的盈利水平，关键在于提高有效需求，而不是像李嘉图主张的那样以降低工资的方式来提高利润。对谷物的适当保护，不但可以促使资本和劳动向农业部门流动，使农业部门的劳动生产率提高，成本降低而利润上升，而且可以增加对工业品的需求，从而提高工商业的利润水平。在谷物法对收入分配的影响上的不同理解，使马尔萨斯和李嘉图在谷物法存废的问题上存在着分歧。李嘉图按照生产要素来考察收入分配，得出的结论是谷物法降低了资本的收益，应该予以废除，他因此而被当成是资产阶级的代表。马尔萨斯是按照部门来考察收入分配的，他认为对农业的适度保护可以增加农业部门的收入，提高农业的劳动生产率，促进农业的发展，刺激整个社会的有效需求，所以他被当成是地主阶级的代表。马尔萨斯和李嘉图在谷物法上的分歧，通常被看作是两个阶级冲突的表现。但事实上，他们的观点并不是截然的对立的，马尔萨斯强调对农业的适度保护，但并不主张禁止粮食进口，在谷物法的立场上他和李嘉图的距离比和主张谷物法的贵族地主更接近。“他和李嘉图对现行谷物法，虽非一切谷物法都是敌视的，并且他们和政治经济学家、边沁主义者、商人及制造商之中越来越多的一批自由贸易主义者，都同二十年代初期的错综复杂和不规则的关税壁垒势不两立。”(12)
在分析贸易政策对收入分配的影响时，新古典贸易理论中有两个常用的模型：第一是赫克歇尔—俄林—萨缪尔森（Heckscher-Ohlin-Samuelson,H-O-S）模型（要素禀赋理论）。它假定长期内所有的生产要素（资本和劳动力）在部门间是可以自由流动的。在这种条件下，自由贸易将会使商品和生产要素的价格均等化，由于一国出口那些生产中密集使用本国丰富要素的商品，而进口那些生产中密集使用本国稀缺要素的商品，自由贸易将导致丰富生产要素的实际收入提高，而使稀缺生产要素的收入下降。因此，对进口商品征收关税将阻止本国稀缺生产要素的实际收入下跌。这就是“斯托尔帕—萨缪尔森（Stolper-Samuelson）定理”。 在这一模型中，贸易政策对收入的影响是按照生产要素来划分的。例如假如一国出口资本密集型商品，进口劳动密集型商品，自由贸易会使劳动力阶层收入减少，使资本家收入提高，因而劳动力阶层将支持对进口品征收保护性关税，而资本家则持相反态度。
第二是琼斯—尼瑞（Jones-Neary）模型，即特殊要素模型。它假定在短期内资本作为不同部门的特殊生产要素，在各部门间是不流动的，而劳动力作为共同生产要素在各部门之间自由流动。在这种情况下，自由贸易会降低进口竞争部门的资本边际生产力，使该部门资本的收入减少。而在出口部门，自由贸易会提高资本的边际生产力，使该部门资本的收入增加。对于公共生产要素的实际收入，自由贸易的影响是不确定的，它取决于劳动者的消费偏好构成。在这个模型中，贸易政策对收入分配的影响是按部门划分的。仍然假如一国出口资本密集型商品，进口劳动密集型商品，自由贸易将提高生产资本密集型产品的部门的收入，而降低生产劳动密集型产品的部门的收入。保护贸易政策可以阻止生产劳动密集型产品的部门收入的减少，因而这一部门会支持保护贸易政策，而生产资本密集型产品的部门态度正好相反。
实证中，经验数据和材料似乎更支持特殊要素模型(13)，因此特殊要素模型成为分析贸易政策的分配效应的最主要工具。用这个模型来分析谷物法，会发现谷物法对收入分配的调整主要发生在工业部门和农业部门之间，由谷物法引发的社会矛盾也主要在这两个部门之间。
三、收入分配成本变动原理与谷物法的分配成本分析
既然在自由竞争的条件下，保护贸易政策会降低一国的经济效率或福利水平，从纯经济效率的标准出发，一个国家应该选择自由贸易政策而不是保护贸易政策。但是，经济效率并非国家的唯一目标，它还要追求其统治效率。国家以对产权的保护来换取租金和税收，它既要追求财政收入的最大化，又要保证向社会提供安全、稳定等公共品(14)。因此国家的统治目标里，既包括经济效率（它从长期上保证了财政收入增长），又包括赋税征取效率，还包括安全、稳定等公共品的提供效率。国家始终要在这些效率目标之中进行权衡以确保统治效率的最优化。由于经济效率属于财富创造的范畴，而赋税征取效率和公共品提供效率属于财富分配的范畴。国家的这种权衡最终就归结成财富创造效率和财富分配效率间的权衡，体现在贸易政策上就是保护贸易政策和自由贸易政策间的权衡。
从短期来看，国家的财富创造效率目标常常会让位于财富分配效率目标，所以，完全的自由贸易只是作为一种理论存在，而从来没有作为政策在现实中存在过。从理论上讲，一个国家在自由贸易的情况下，通过一次性的税收转移来实现某个特定目标，是一种帕累托改进，即受益者的收益在补偿受损者的损失后还有净剩余。但由于收入的再分配有成本（包括直接的经济成本和解决一些社会问题的成本），政府在进行转移支付时，会受到许多客观因素的制约。当这种分配成本足够高的时候，政府可能会转而借助于其他方式，如利用保护贸易政策。
（一）1815年前后谷物法的分配成本分析
1815年谷物法颁布时特殊的社会背景决定了英国必须要把农业生产和国家的安全、稳定联系起来。为扶持农业的发展，英国可以采取两种做法：一是在谷物的自由贸易下，对农业生产进行直接补贴，一是实施谷物法，通过对谷物进口的限制，实现收入分配向农业的转移。受财政压力和社会知识存量的影响，这两种分配方式的分配成本存在着较大的差异。在理性经济人的假定下，政府总是会选择成本最低的一种分配方式。
两种分配方式的成本差异，可以从以下几个方面体现出来（不是严格的定量分析）：
1.赋税征集和补贴发放成本。1815年前后英国财政压力巨大，国内赋税繁重，民众反对征税的行动层出不穷。另外，由于会计和审计制度尚不完善，政府对工商企业的收入和真实利润难以把握，税收征取中的执行成本和监督成本很高。加上机构和人员开支，税收的征取费用成为财政支出中的一项重要内容。1827年英国公共支出近5600万英镑，税务征收费用就近400万英镑，而“文官薪俸、文职机关经费、给某些工业的津贴和根据国会特别条例的临时支出”等各项加起来还不到700万英镑(15)。在这样的情况下，如果依靠转移支付来补贴农业，边际征税成本是极其高昂的。除此之外，直接补贴还需调查、登记补贴的确切对象、数额及建立专门的机构来实施。与此相反，谷物法规定，在国内谷物价格每夸脱不超过80先令时禁止进口，通过对价格的调节实现了收入向农业的转移，节约了征税成本和补贴成本。即使国内谷物价格高于80先令时，进口关税的征收成本也是较低的，而且政府可以从中获得关税收入。
显然，英国政府选择谷物法这种隐蔽的方式来实现农业安全的社会目标在当时可以节约分配成本，类似的例子还有政府对航海法的态度。
2.利益集团的摩擦成本。1815年谷物法颁布前后， 英国正处于自由贸易进程的启动阶段，在对谷物的进口进行限制的同时，某些制成品也保留了较高的关税以限制外来竞争，对农业的保护只是众多保护政策中的一种，谷物法的收入转移效应部分地被其他行业的保护政策所抵消，因此它导致的社会摩擦成本相对较低。在制成品保持关税的情况下，如果实施谷物的自由贸易，来自农业的收入将被转移至其他部门，政府直接补贴的成本和压力将更大，导致的社会摩擦也会更大。
另外，从政府角度考虑，信息的公开和透明实际上有时会加大政策风险或实施难度，也可以说增加信息成本。在分配目标既定的情况下，自由贸易政策下的转移支付，国家财政资金的来源和用途将更透明的展示在公众面前，因而也更容易受到利益受损方的反对；而在保护贸易政策下通过相对价格的变化完成收入的再分配，其方式更为隐蔽，缺乏专业知识的人不易明显的觉察到福利变化和成本负担。这虽然有点有意不公开信息的意思，但是，从经济学角度考虑，是减少摩擦、降低成本的选择。
以上的分析表明，在1815年谷物法颁布时期，特定的政治、经济、社会环境决定了英国选择谷物法来实现农业安全和国家稳定是一种成本相对节约的方式。
（二）1815—1846年谷物法分配成本的变化
1815—1846年间英国政治、经济、技术环境的变化，改变了谷物法分配的成本—收益函数。
1822年之后，随着国家的日渐繁荣，战争和革命的恐惧逐渐淡去，粮食自足与国家安全之间的联系已经不再紧密。通过谷物法来实施农业保护的边际收益呈明显的递减趋势。与此同时，谷物法的分配成本却在不断上升。主要表现在各利益集团的摩擦成本不断增加。根据特殊要素模型的分析，谷物法导致的收入转移主要是发生在农业部门（进口竞争部门）和工业部门（出口部门）的资本之间，因此主要的利益冲突也存在于工业资本家和地主、农场主之间。而作为公共要素的劳动力阶层所受的影响是不确定的。经济史的事实也的确表明，在整个谷物法存废的过程中，工人阶级的态度并不明确。在经济危机导致工资下降、粮价上涨时，他们会反对谷物法，但是经济危机过后，他们对谷物法的反对就让位于由非人格化的劳动力专业化造成的劳动力阶层和资本家阶层之间的摩擦。除此之外，废除谷物法的压力还来自于国外利益集团。英国对谷物进口的限制，使欧洲的谷物出口国（例如德国和法国）对英国的制成品也进行了相应的限制。1836年英国同刚成立的德意志关税同盟商讨缔结商约时，德国要求英国必须先“降低它的谷物税”，因为他们认为英国的谷物税比德意志关税同盟的制成品税更不合理。(16)
对围绕着收入再分配而发生的利益集团的冲突和摩擦，贝克尔的压力集团模型做出了较好的解释(17)。贝克尔认为，当一项贸易政策能使一个集团受益而使另一个集团受损时，每个集团都会通过向立法者施加政治压力而使政策有利于本集团成员收入的增加。最终政策的取向会有利于能施加有效影响的集团。而每个集团施加政治影响的生产函数的自变量是集团的人数和该集团总的政治支出水平，包括政治捐款、游说、游行、抗议及其他形式的时间和货币支出。在贝克尔的模型中，奥尔森集体行动的悖论是可以克服的。 只要这项贸易政策导致的社会福利净损失（deadweight loss）能被受损集团成员普遍认识，这种认识就会转化成要求减少这种损失的政治压力，促使受损者结成紧密、有效的压力集团，为这项政策的取消而努力。
1815—1846年间谷物法的变革是一个典型的“贝克尔行动”。地主阶层和工商资本家阶层为了各自的利益而在谷物法上展开竞争。工商资产阶级力量的壮大及政治支出水平的不断增加使贸易政策向着有利于他们的方向来调整。李嘉图的比较优势理论为这个集团提供了一个认识社会福利净损失、克服搭便车现象的最好工具。从整个社会的角度来看，利益集团在谷物法上竞争加剧，使谷物法的分配成本不断上升，最终导致了谷物法的废除，或者说导致了一个重要制度变迁的完成。相关的不同主体、不同主体力量对比以及不同主体之间的冲突、摩擦或合作、对存废谷物法的态度及其变化，非常符合黄少安曾经针对制度变迁提出并论证的“不同主体基于自身成本收益而扮演不同角色并可能变换角色”的原理(18)，只不过那是基于微观主体的成本收益分析。这里是从宏观角度具体分析英国政府依靠不同的农产品贸易制度影响收入分配的成本。
（三）对1815—1846年间谷物法变革的评析
谷物法的废除是一个渐进的过程。1815年颁布后经1828、1841年几次的调整，于1846年才最终废除，这使得英国1815—1846年的农业政策维持了相对的稳定，这种稳定对于英国社会的稳定和经济的繁荣是至关重要的。
首先，它为英国农业的发展提供了一个有效的缓冲期。谷物法的实施避免了农业遭受毁灭性的打击，为农业保留了一个稳定的利润空间。在谷物法的保护之下，英国农业生产力有了极大的提高，新技术、新工具得以应用和普及，致使粮食产量增加从而价格回落，1835年底因丰收，英国小麦价格大幅下跌，从1830年的每夸脱62先令
便士的年平均价降到1835年的38先令
便士。其他农产品的价格也在下跌。在人口快速增长的同时，谷物的价格还能保持这样低的水平，表明了英国的粮食生产能力已经达到一个很高的水平。1846年谷物法废除后，英国粮食的进口也没有大幅度的增加。1846—1849年这四年里，即使面临歉收和爱尔兰饥馑，“整个联合王国，包括爱尔兰在内，所进口的小麦和面粉的年平均额也还不到90万吨，而在1848年，以不到50万吨之数就勉强可以济用。”(19)
其次，它减少了英国工业化的成本。英国工业革命以来，随着圈地运动的进行，大量的自耕农和小农场主失去土地而成为雇佣工，但是英国工业的发展尚不足以吸纳如此多的就业，劳动力的过度供给导致的工资下降和大量失业，常常引发工人骚乱，经济萧条时期这种状况更为严重。为了维持社会的稳定，英国不得不动用大量的财政收入用以济贫，1803年济贫支出为430万英镑，1815年上升到540万英镑，1818年因经济危机更是猛增到790万英镑。这给英国极其艰难的财政状况造成了巨大的压力。谷物法通过对农业的保护，延缓了小农场主破产和被兼并的过程，在一定程度上缓解了这种压力。到1851年，英国持有土地在100 亩以下的小农场主尚有142358个，他们所拥有的土地约占全国耕地面积的1/4，即5345000英亩。这和1831年相比，变化并不大。1831年不雇用工人的小农场主约占全国拥有土地的总人数的47.3％，到1851年这个比例仅下降到44.7％。(20)
综上所述，可以概括出收入分配成本变动原理：贸易政策或贸易制度是影响收入分配的；而政府为实现特定社会目标依靠贸易政策或制度对收入进行分配或再分配是有成本的；不同的制度或者同一制度在不同历史阶段或条件下，分配成本是不同的、变化的；收入分配成本及其变化决定了政府对贸易制度和政策（也就是分配方式）的选择。当政府通过保护贸易政策来进行收入分配的成本低于自由贸易政策下的转移支付分配成本时，政府就会选择保护贸易政策，反之，则会出现贸易的自由化，或者在保护贸易和自由贸易之间寻求均衡。关于英国谷物法的论争及英国农产品贸易制度和政策的实际演变历史的分析，证实了这一原理。可以运用这一原理分析一系列问题，包括中国的土地制度、义务教育制度、破产法及其修改等。
四、英国谷物法的变革对中国农业政策调整的启示
英国谷物法的变革是保护贸易制度向自由贸易制度过渡的一个典型案例。它使英国在贸易自由化的进程中成功实现了粮食安全和社会稳定的目标，为经济进入全盛的维多利亚时期奠定了基础。中国当前同样面临着如何在贸易自由化与粮食安全间进行协调和平衡的问题，因此，英国谷物法的变革对当前中国农业政策的调整具有重要的启示。它的经验表明：第一，一国在贸易自由化的进程中，农业政策的调整必须是审慎而稳健的；第二，一个国家可以选择多种方式来实现粮食安全和社会稳定的目标，每种方式所耗费的成本是不同的，如何以最低的成本实现既定的社会目标是每一个理性政府决策的关键。
中国作为一个人口大国和农业落后国，加入WTO之后粮食生产将面临巨大的压力。因为与一些农业发达的国家相比，中国粮食的生产并不具备比较优势。尽管从经济学的角度看，放弃缺乏比较优势的粮食生产而改从国外进口可以改善资源配置提高经济效率和福利水平，但是维持长期的粮食安全仍然是国家不可放弃的目标。一方面这是出于国家安全的考虑，一些大国常常将粮食作为武器来达到特定的政治目的，为了避免被其他国家控制，世界各国大多不愿意使本国的粮食依赖进口；另一方面也是维持社会稳定的需要。农民是中国人口的主体，且大部分生活在社会的底层，在城乡差距不断扩大，“三农”问题日益严重的背景下，如果廉价农产品的进口再对他们造成巨大的利益损害，则势必威胁到社会的稳定。其代价可能会超出政府和社会的承受能力。
粮食安全并不意味着粮食绝对的自给自足。在保持一定的自给比例的前期下适当的进口不会构成威胁，从长远来看决定粮食安全的最关键因素是粮食生产的国际竞争力。如前文所述，一个国家可以通过保护贸易政策或自由贸易政策之下的转移支付来实现对农业的支持，提高农业的竞争力。与19世纪前期的英国相比，中国当前面临着完全不同的政治、经济、社会环境。最大的不同在于：当时的英国可以自主地选择其贸易制度和政策，而中国在加入WTO之后，必须遵守相应的规则。
以转移支付方式支持农业发展实现粮食安全已经成为从各级政府到理论界到普通民众的普遍共识。这是因为：首先，国内民众对粮食安全在国民经济中的重要性具有普遍的认识。其次，日益扩大的城乡收入差别使社会各阶层对农民普遍持同情态度。
对农业进行转移支付的方式主要包括直接补贴和增加农业公共品的投入，即所谓的“黄箱政策”和“绿箱政策”。农业公共品，既包括与农业生产直接相关的科研投入、农田水利基础设施等生产性公共品，也包括农村教育和培训等准公共品。每种方式的支持成本各不相同，其差别显示了今后我国农业支持政策的选择取向。
（一）直接补贴的支付成本
在WTO规则所允许的农业支持方式中，生产补贴将是支持成本最高的一种。在加入WTO之前，中国一直对农业进行间接补贴。2000年对粮食、棉花和食用油的补贴达760亿元。 (21) 但这种针对流通领域的补贴在消耗大量财力的同时对粮食生产竞争力的提高所起的作用是有限的。例如1994—1997年，政府连续几年大幅度提高粮食收购价格以鼓励农民种粮的积极性。按不变价格计算，1997年定购价格比1993年上涨了51％，高于1985年价格的20％。农民在收购价上扬的鼓励下扩大播种面积、增加投入，大幅度提高粮食产量，致使粮食供应过剩。自1996年开始，粮食市场价格持续下跌，到2000年，按不变价格计算的粮食市场价格已经跌落到1995年价格的57％。在投入增加和粮食市场价格下跌的双重夹击下，粮农实际收入明显下降，粮食生产能力遭到破坏。粮食市场价格下跌，使粮食经营部门亏损严重。粮食经营部门难以做到按保护价敞开收购，因而在收购中普遍存在变相压价、拒收等现象。同时由于禁止私商收购粮食，出现农民卖粮难现象，许多粮食经营部门串通外部人员以低价从农民手中收粮，然后以保护价倒卖给国有粮站，使国家和农民两头受损( 22)。
2002年以来国家对粮食流通领域进行了市场化改革，并在一些省区试行对粮食生产的直接补贴，以适应WTO规则的要求并避免间接补贴的弊端。 (23) 直接补贴与间接补贴相比具有一定的优势，但是其较高的补贴成本在现行体制下几乎也是不可避免的：
1.财政补贴支出数额巨大。按照加入WTO谈判中达成的协议，中国对农业补贴的幅度可以达到8.5％，按2001年农业总产值26180亿元算，补贴总额可达2225亿元，占当年中央财政收入的25.9％，加上地方财政收入统算，所占比例也高达12.5％( 24)。巨大的财政压力可能会导致地方资金，尤其是县乡财政负担的补贴资金不能实际到位，使补贴政策变成纸上谈兵，对此中央政府或上级政府又很难获得足够的信息。另外，由于分税制后乡镇的财政困境，来自于上级财政的补贴资金很可能被乡镇一级截流挪用，少发或根本不发给农民，或者虚报数字，多计补贴，套取国家补贴资金，使农民和国家双重受损。
2.补贴计量和发放成本高。从2002 年进行粮食补贴改革试点的省区的经验来看，不管是按售粮数量差价补贴，还是按计税地亩补贴，都需承担较高的补贴计量和发放成本。例如，安徽天长市采取的做法是“按计税地亩和计税常产各占50％”进行分摊，对农户核定补贴的方式，即首先把省里确定的商品粮总量分为两部分，各占50％，然后分别除以计税土地面积和计税常产，得出两个系数；再根据各个乡镇现有的计税土地面积和计税常产，分别乘以各自的系数，得出各个乡镇按照计税面积和计税常产分别应该获得补贴的商品粮数量；把两个数字加总，即为该乡镇应该获得补贴的商品粮数量；商品粮数量与补贴差价相乘，即得到该乡镇应该得到的粮食补贴总额；乡镇以同样的办法将粮食补贴资金测算到农户。农户领取补贴也需要经过几个环节(25)。
3.摩擦成本高。一方面，补贴发放如果处理不当，可能会引发乡镇和农户的矛盾；另一方面，补贴开始执行后，一旦由于某种原因取消，则会导致农民对政府的极大不满，在“三农”问题得不到妥善解决的情况下，很有可能导致严重的社会危机。
现行体制下直接补贴不仅成本很高，而且对农业的支持效果并不突出。首先是补贴的幅度有限。如安徽2003年小麦和玉米的差价补贴为0.055元和0.045元，按耕地算，每亩约摊10元左右，其他省区也大抵在这个水平。即使将8.5 ％的补贴空间用足，全国每个农民能够最多获得的转移支付也不过是171元， 不足以改变以粮食生产为主业的农民的贫困状态。在“费改税”和“取消农业税”以前，不足以补偿农业税和摊派的杂费。其次直接补贴只能促使粮食产量的增加，而不能快速提升粮食生产的国际竞争力，最终使粮食生产陷入“谷贱伤农—增加补贴—谷贱伤农……”的恶性循环中。
（二）农业公共品的支持成本
1.生产性公共品。与直接补贴高昂的补贴成本相比， 通过增加农业公共品的投入而对农业进行支持的“绿箱政策”具有更低的成本和更高的收益。从总体上看，我国粮食生产成本高，国际竞争力差，主要原因是公共投资不足。我国农业绿箱政策的支持水平占农业生产总值的比重远远低于美国、欧盟和日本等发达国家，这使得我国单位农产品的私人投入成本大大高于发达国家。以科研投入为例，朱晶利用过去20年的分省农业调查数据定量研究中国农业科研公共投资对三种主要粮食作物生产的贡献得出：在保持单位面积产量不变的情况下，农业科研存量每增长1％，小麦、玉米和水稻的私人成本可以分别减少0.37％、0.40％、0.14％。如果说我国大宗粮食产品目前国内外市场价格的差距为10％ ，那么在保持粮食总产量不变的条件下，农业科研存量增加30％左右即可弥补这一差距。也就是说，如果农业科研的公共投资每年增加5％，连续6年就可以恢复我国粮食产品在国际上的竞争力(26)。
朱晶的研究表明，在粮食生产中，每一元的科研投入可带来共11.70 元的粮食生产的边际成本下降，明显高于直接补贴的收益。同时由于公共品的投入避免了直接补贴的计量和发放成本，因而对农业的支持效果更好。但是具体执行中，这种支持方式也会产生一定的摩擦成本和信息成本：由于公共品具有排他性消费的特征，每个农民都能排他性的享用，因而其收益可能被农民所忽视，相对于一定的可折合成现金的直接补贴，农民反倒会觉着自己受损失了，从而产生不满；另外在公共品的提供过程中，由于政府与提供商的信息不对称，或者基层工作者的机会主义行为，可能会使公共品的质量低下，出现豆腐渣工程，不但使国家和农民双重受损，而且导致社会资源的消耗。
2.教育、培训。目前农村义务教育的开支，“费改税”以后主要由县级政府负担，实际上主要还是落到农民头上，因为绝大多数县财政的收入来源是农民。农村教育资源不足从而教育质量低下的现状也长期得不到改善，同时农业区受财力限制，在完成义务教育的任务后，几乎没有能力来进行支持粮食生产的其他公共投资。从长期来看，农村劳动力素质的提高是增强我国农产品国际竞争力的决定因素，因为农业科研投入技术进步是以具有一定的文化素质的劳动力为基础的。目前我国用于教育的公共开支只占GDP的3％左右，低于东亚国家4％或更高的水平。 中国当前支持农业的最可行的措施应该就是增加农村教育支出，由中央财政统一负担农村义务教育的基本经费，并且支持村的职业培训。这既体现了国家在教育方面尽义务，又能减轻农民负担，降低粮食生产的间接成本，对提高我国粮食生产的国际竞争力产生深远的影响。
需要指出的是，义务教育制度本身也具有收入分配功能，通过义务教育制度，国家可以实现社会财富向公共大多数转移的目标，由于现阶段中国人口的绝大部分为农民，义务教育制度对于社会财富向农村的转移具有重要的作用。从理论上讲，中国政府可以采用多种形式来实现向农业和农村的财富转移，如发放直接的教育补贴来支持农村教育，发放直接的农业补贴来支持农业发展，但是正如本文提出的“收入分配成本变动原理”所揭示的，由于不同的分配方式具有不同的分配成本，政府应该选择收入分配成本最低的方式来实现既定的社会目标，以分配成本更低的农村义务教育制度、农业公共品投入政策为主要手段来解决中国的“三农”问题、粮食安全问题，是我们所提出的这一理论的重要现实意义。
注释：
① 英国的制造业集团是废除谷物法的主张者和支持者， 但同样是制造业集团，在1871年却“帮同粉碎了皮特对英格兰和爱尔兰间自由贸易的同样合理的建议。”参见克拉潘（John Harold Clapham）《现代英国经济史》上卷（姚曾廙译，商务印书馆，1997年重印本）第256页。 本文关于英国经济史的叙述主要以该书的资料为依据。该书被认为是英国经济史方面最杰出的作品之一，作者J.克拉潘生前为剑桥大学经济史教授，英国“考据派”史学的代表，注重对历史资料和统计数据的考证分析，而不注重理论观点的阐述。
② 参见戴维·罗伯兹《英国史》（鲁光恒译，中山大学出版社，1990年）第203页。
③ 第三次英法战争中，拿破仑通过柏林敕令（1806年11月21日）、枫丹白露敕令（1807年10月13日）和两道米兰敕令（1807年11月23日，12月17日），对英国进行严密的经济封锁，使英国的进出口遭到严重打击，对外商业联系几乎中断。参见刘军大、刘湘予《拿破仑的大陆封锁政策》（华夏出版社，2001年）。
④ 参见刘军大、刘湘予《拿破仑的大陆封锁政策》，第63、98、96、203页。
⑤ 参见刘军大、刘湘予《拿破仑的大陆封锁政策》，第59页。
⑥ 参见戴维·罗伯兹《英国史》，第184页。
⑦ 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，第398—401页。
⑧ 参见马尔萨斯《论谷物法的影响：地租的性质与发展》（何宁译，商务印书馆，1960年）序言部分。
⑨ 马尔萨斯：《论谷物法的影响：地租的性质与发展》，第18页。
⑩ 贸易利益的分配不均既包括在国家与国家之间的分配不均， 又包括在一国内部各利益集团之间的分配不均，本文分析的主要是后一种情况。
(11) 参见大卫·李嘉图《政治经济学原理》（商务印书馆，1962年）； 《李嘉图著作和通信集》第1卷（商务印书馆，1962年）；《李嘉图著作和通信集》第2卷（商务印书馆，1979年）。
(12) 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，第390页。
(13) 参见盛斌《中国对外贸易的政治经济分析》（上海三联书店、上海人民出版社）2002年。
(14) 诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。
(15) 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，第398页。
(16) 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，第586页。
(17) Gary S.Becker,A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence,Quaterly Journal of Economics,vol.98,1983(August),p.395; Public Policies,Pressure Groups,and Dead Weight Cost,Journal of Public Economics,vol.28,December 1985,p.334.
(18) 黄少安：《关于制度变迁的三个假说及其验证》，《中国社会科学》2000年第4期。
(19) 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，第587页。
(20) 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，第450、555—557页。
(21) 盖尔·约翰逊：《中国增加农民收入的政策》，《比较》2002年第3期。
(22) 王小鲁：《我国当前农村居民收入问题》，《比较》2002年第3期。
(23) 2002年国家开始在一些省区进行粮食补贴方式试点改革，在放开粮食市场的同时，将对流通领域的间接补贴变为对农民的直接补贴，补贴的方式主要有：按售粮数量进行差价补贴，按计税地亩、计税常产进行补贴等。详情可参见农业部产业政策法规司课题组《粮食补贴方式改革探讨》（2003）。
(24) 林毅夫：《有关当前农村政策的几点建议》，《农业经济问题》2003年第6期。
(25) 参见农业部产业政策法规司课题组《粮食补贴方式改革探讨》（2003）。
(26)朱晶：《农业公共投资、竞争力和粮食安全》，《经济研究》2003 年第1期。
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