学校改进中的校长问责制：必要性、可能性及其潜在难题，本文主要内容关键词为：必要性论文,可能性论文,难题论文,校长论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G629.21 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2010)09-0035-04
当前国内学校改进的研究与实践似乎完全基于一种“正确”的前提假设，即凡是学校改进便是必须的或是有效的，而忽略了问题的另一面，即如果不是必须的或不是有效的，针对那些可以避免的损失，应当由谁来承担责任？承担哪些责任？如何承担责任？在宏观教育改革层面，这一问题已涌现诸多代价论者，但在学校层面，尤其是针对学校改进中享有至高地位的校长，相关研究却鲜有所见。基于此，本研究探讨学校改进中建立校长问责制的必要性、可能性及其潜在难题的破解。
一、在学校改进中建立校长问责制的必要性
（一）校长权责的现实乱象
随着社会环境和学校环境的变化，校长负责制的弊病日渐凸显，其中最为突出的便是权责问题，主要表现为：权责不等，权大于责，责任考量严重缺失；“对上”和“对下”的责任严重失衡，一方面，校长受到太多的外控束缚，另一方面，校长在校内一言九鼎，几无任何约束[1]；权力乱用、滥用缺乏制约监督，校长专制、腐败、寻租屡见不鲜；校长权力运用的结果无从评价，长官意志成为评价的参照；校长权力运用的过程，高层次的监督无从谈起。
（二）学校改进的责任指向
从教育学的角度而言，教育作为培养人的实践活动，其影响具有不可逆性与长期性。恰如洛克所言：“教育上的错误正和配错了药一样，第一次弄错了，绝不可能第二次、第三次去补救，它们的影响是终身洗不掉的。”[2]虽然学校改进旨在提高学生的学业成就，但也要求校长具有预防错误的学校改进行为。问责校长并不能消除错误的学校改进给学生造成的深远消极影响，但是这种问责是一种基于伦理的补偿，且对参与学校改进的校长具有警醒作用。从经济学的角度而言，政府可提供的教育资源是一种有限的公共资源，而学校改进投入了大量的教育资源，理所应当考虑资源使用的效益问题。新制度经济学基于资源的稀缺假设，认为制度安排在于控制人与人之间因为资源稀缺问题而产生的相互作用，即提供一套人们活动的“游戏规则”[3]。校长问责制正是基于学校改进资源的稀缺假设形成的一种规则，旨在明确校长在资源的分配、使用中的责任，促使其寻求效益的最大化。
二、在学校改进中建立校长问责制的可能性
（一）法理支撑
学校所处的社会关系依其特征可以分为“以权力服从为基本原则，以领导与被领导为主要内容的教育行政关系”和“以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系”[4]，从学校的角度而言，两者的相对人分别是教育行政部门和家长。而在“政府——公立学校——专业机构”型学校改进模式中，我们可以主要从行政关系的角度来分析学校改进中校长问责的合法性。
我国宪法和有关法律、行政法规规定了社会组织作为行政法关系的主体具有接受国家行政机关委托代理执行的义务[5]，在政府引导下的学校改进活动中，教育行政部门与学校形成了学校改进的委托代理关系，教育行政部门将学校改进的公共权力委托给学校代理其执行，而校长既是学校的行政首长，又是学校的法人代表，掌控着委托而来的公共权力。公共权力的实质便是公共责任，学校改进作为公共权力的运用过程，校长也必然要履行相应的责任，对权力的委托方负责。而且，在教育行政法律关系中，这一法律关系中双方主体的地位是不对等的，其中行政机关有权行使管理职责，学校法人则有服从行政机关管理的义务。[6]所以，在这一学校改进模式中，教育行政部门更是享有行政优先权，这给教育行政部门为维护公共利益授权问责，对损害公共利益的校长进行处理，提供了法理支撑。
（二）制度借鉴
1.我国行政问责制的先导
我国政府治理领域一系列的责任追究事件以及温家宝总理在2004年政府工作报告中指出的“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，为我国行政问责制的构建提供了实践基础与观念先导，而我国《公务员法》、《行政机关公务员处罚条例》、《国家赔偿法》等一系列法律法规的出台更为行政问责制奠定了较完善的法律基础。
2.美国教育问责制的启示
20世纪60年代后期，校长责任制开始作为教育系统的一个主要政治问题在美国出现。1965年《初中等教育法》正式写入有关教育问责的条款。1999年，克林顿在国情咨文中正式提出建立教育问责制的构想。2000年出台的《全体儿童优质教育法》中，专列一章陈述了教育问责法案。2001年，布什签署了《不让一个孩子掉队法案》，其中多达80处的问责条款，使联邦、州和地方政府几乎所有教育行政行为，都有相应的详细考责标准厘定、规范、约束和奖惩，任何人都难以模糊、推脱和滥用各自的责权，这真正地推进了美国教育考责制的法制化和权威化进程。[7]
三、在学校改进中建立校长问责制的潜在难题及其破解
（一）潜在的难题
1.校长问责可能只重结果
评价校长参与学校改进存在两种倾向：第一种是只关注过程，不关注结果，当遭遇结果不令人满意的情况便以“交学费”等加以搪塞；第二种则是只关注结果，不关注过程，单纯用结果的好坏来评断校长参与学校改进的付出与努力。由于校长问责制是在批判第一种倾向的基础上产生的，所以人们更倾向于以第二种观点来理解校长问责制，认为其只重视校长参与学校改进的结果。但是，单纯强调结果的问责并不能给予利益受损群体根本的补偿，问责的作用被严重窄化。同时，对结果的过分强调，容易导致校长钻问责之空，采取不当的手段达成改进的效果。
2.校长问责可能只谈惩罚
责任的追究是校长问责的重要组成部分，“问而不责”并不是真正意义的问责，有效的问责必然是与惩罚相联的，但是人们却因此将校长问责理解为对校长的惩罚，甚至直接以罢免校长想象之。这一误读最为直接的后果便是挫伤校长参与学校改进的积极性。校长参与学校改进积极性问题，本质是校长个体利益获取、丧失与侵害的问题。需要引入经济学的知识对校长参与学校改进的行为决策加以分析。校长参与学校改进的行为决策可以描述为一个成本收益的效用模型，校长在学校改进中总是期望降低自己的改进成本，提高自己的改进收益，从而达到效用的最大化。在未引入问责的学校改进中，在政府引导下，校长投入的成本主要为自己的经验、能力等，以及校长参与学校改进放弃的若干收益，这些收益主要为工资的增长、职位的晋升和声望的提高等。而构建学校改进中的校长问责制后，除了原有的成本收益要素之外，还必须引入风险收益，即若学校改进未达到预期或者失败，校长便会被追究责任，招致惩罚，其可能不能获得收益。这样，参与改进产生的效果可能是“锦上添花”，也可能是“直落九天”，校长不得不承担学校改进的风险。所以很多校长更愿意选择维持常态，特别是优质学校校长完全可以不选择改进而获得学校常态发展带来的收益。即使在教育行政部门的压力下校长参与其中，其往往也偏向于选择较为稳妥的改进，停留于“小打小闹”，而不是针对性的、系统性的、计划性的改进。
3.校长问责可能只问校长
对校长的问责时常让人们的视野囿于校长这一群体，认为校长是校长问责制的唯一影响对象，这样校长权责对等能否实现的问题便摆在了人们眼前。O'Day认为，即使是强调权责的学校改进也存在着权责上的尴尬[8]：(1)学校行为是个体行为的集合，学校改进某种程度上需要组织成员行为的变化，学校改进最终也可以理解为发生在个体层面，指向内部的权责如何实现。(2)外部的控制总是寻找机会影响内部的操作，指向内外部联接的权责一致如何实现。这两个问题虽然是针对学校问责而言的，但也为我们思考校长问责中的权责一致性问题提供了思路：(1)校长虽然被赋予了学校改进的领导权力，但是毫无疑问，其权力的运用受到教师、学生等校内因素的制约，即使校长权力运用是积极的、合理的、符合政策文本要求的，在实际中也可能遭遇到阻力，而问责建立的基础是与其赋予权力而非实质的权力空间相一致的责任，这显然是不合理的。(2)来自外部的力量也会影响到校长权力的发挥。一方面，一些外部力量会影响学校改进的效果，如家庭教育对孩子的负面影响所起到的“10”中“1”的作用。另一方面，一些外部力量会直接给校长权力运用带来负面影响，如由于校长和教育行政部门存在上下级的隶属关系，一些教育行政部门将错误的改进决定强加于校长，校长权力虚设，责任也便与其难以对等。
（二）难题的破解
1.过程与结果：学校改进中的校长监督评价机制
校长问责制的引入正是为纠正人们对校长参与学校改进的评价机制，还原学校改进过程性与阶段性的统一。美国的学校问责制度强调政府监督和私人绩效责任制相结合，而我们当前的校长问责，关键是要确保校长随时承担责任，即对校长权力行使的全过程进行监督和问责，这是全程提醒和全面问责的有机结合。[9]一方面，注意在学校改进过程中引入家长、研究机构、教职工等多方面的监督，多方力量可以在学校改进过程中随时提请问责，这为多方力量介入校长权力监督提供了制度保障。而监督信息更对称，监督更有效力，使得校长滥用、错用学校改进的权力可以得到有效遏制。另一方面，以一种有理有据、科学合理的方式来分析校长参与学校改进的付出与努力，较之于完全听信教职工和家长的个别抱怨及教育行政部门的官方不满更为科学民主。此外，问责对过程与结果关系的强调更是作为一种理念影响着各参与主体，让监督成为一种自觉，让结果考量成为一种必须，从而使对校长参与学校改进的评价实现过程与结果的统一，使评价成为一种发展性的评估，成为一种有效的动态监督。
2.惩罚与奖励：学校改进中的校长责任追究机制
责任追究总是牵涉到惩罚，也正因此容易被人误读，有人甚至觉得问责就是“整人”，这里必须得对问责制度的惩罚措施加以澄清。首先，学校改进中校长问责制的惩罚手段是慎用的。慎用一方面体现在惩罚的决定是程序化、制度化的，另一方面也体现为对校长权益的人文关怀和对学校改进持续的关照。其次，学校改进中校长问责制的惩罚是多样的。例如普通意义的警告虽然不算实质的惩罚，但同样可以取得意想不到的效果。
要奖惩并行。在学校问责制度构建的同时，相应的也应完善学校改进中校长奖励制度，这样才可能使其得到的风险收益大大超过其机会成本，提高校长参与学校改进的积极性。
3.分担与制衡：学校改进中的校长责任分配机制
学校改进中的校长问责制并不仅仅指向校长，而是为了达成学校改进相关主体的责任制衡，这种责任制衡利于明晰各方责任并形成相互制约。[10]首先，校长问责制的前提便是明晰各参与主体的责任。教育行政部门、教职工、家长、研究者等均会分担到学校改进的责任，并具有清晰的内容和边界，从而形成一种“均衡问责制”[11]，建构起教育责任广泛分担体系。其次，在责任明确的基础上，各参与主体更会从自身利益出发，维护自己的权利，教育行政部门、教职工与家长等主体便可以提请问责，而校长可以提出救济要求，从而从责任的制衡达到权力的制衡。再次，责任的制衡可以让各参与主体以责任为行为参照，考虑到可能的制衡，从而消减各参与主体的主体间性，形成交互式对话，使责任的制衡成为沟通协调。所以学校改进中的校长问责制不会消减校长权责的对等性，反而会为校长权责对等的实现提供有力的外部保障。