我国地方政府行为研究：基于民营企业劳资关系的分析框架，本文主要内容关键词为：劳资论文,地方政府论文,民营企业论文,框架论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F276.5 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2012)02-0100-04
现阶段我国民营企业中企业违法用工、工资待遇长期低水平、劳工权益受侵害等现象较为普遍，并且这些现象都是劳资关系紧张的主要体现。我国地方政府作为市场经济条件下协调劳资关系的主体，对改善劳资关系和完善劳动力市场起着极其重要的作用。那么为什么这些现象能长期持续存在？地方政府的职能何在？因此，本文对当前我国民营企业劳资关系问题中的地方政府行为进行了深入分析，并提出了相应的解决策略。
一、我国地方政府对待劳资关系问题的行为模式弊端
“经济人”是古典经济学中的基本假设条件，认为参与经济活动的所有人其行为模式有两个本质特征：理性和利己性。詹姆斯·布坎南把“经济人”假设应用得更为广泛。他认为政治企业家同样会在给定的条件下选择最有利于自己的方案，以便给自己带来最大的满足(物质上的或纯粹心理的，如威信、职业成就或政治荣誉等)，因此，具有短期行为或机会主义倾向。地方政府在做出经济决策时，往往只重视三方面的因素：上级政府的满意度、微观主体的满意度和地方政府垄断租金的最大化。其中，掌握着地方政府干部任免和升迁权力的上级政府，其满意度起着决定作用。
(一)重视上级政府的满意度
政府合法性的来源主要有以下四个方面：一是政府的功绩，二是公民服从的习惯，三是观念领域的认同意识，四是合法的程序[1]。由于在现阶段仍以发展作为硬指标，地方政府的合法性评估指标主要定位于第一项“政府的功绩”。因此，地方政府会倾向于上交更多的利税，并由此出现较为明显的短期化行为。首先，以财政收入最大化为目标。为吸引外资和迎合投资者的需求，地方政府倾向于“重资本、轻劳工”，甚至不惜一切代价创造良好的投资软环境。大量外资的引入、民营经济的蓬勃发展和新增大量的就业，带来的是税收的增加和GDP的增长。同时，有关部门按政策规定对外来劳工收取各种费用、个人所得税、行业营业税等也直接和间接增加有关部门和地方财政的收入。其次，不健全的政绩评价体系。当前中国政府的政绩评价体系，主要是通过GDP、税收、就业等宏观经济指标进行考核，其中最主要的是GDP的增长。在东南沿海地区，对外贸易依存度高。吸引外资可实现GDP的快速增长，对地方政府官员的任免和升迁有十分重要的意义。因此对某些地方政府而言，为追求亮点工程和辉煌政绩，会不惜一切成本吸引外资，鼓励企业在当地投资建厂。再次，片面的发展观。以往单纯的经济发展观，导致民工的福利、权益的维护等社会公正指标在政绩评价中权重很小。政治制度犹如一个大市场，人们彼此之间是一种契约关系，一切活动都从经济人的本性出发，存在着成本—收益权衡。政府若保护劳工权益将加大地方的劳动成本，并且考虑到地方保护的利益需求，对侵犯劳工权益的事情也听之任之。
(二)倾向微观主体的满意度
微观主体，在此主要指企业与劳工。地方政府的功绩往往是通过GDP来考核，因此“用税投票”的企业对地方政府的功绩显示就具有决定意义，并且相邻地区特别是内地更低的劳动力成本、更优越的税收政策的竞争，会使东部沿海地区的劳动密集型加工企业退出该地区，引起外资进行战略投向的调整。这种调整既可能是在我国国内进行梯度转移，将投资转向劳动力成本更为低廉的中西部地区，也可能将投资和生产基地转移到劳动力要素更为低廉的国家去。
对于前一种情形，在地区资源有限的约束下，若继续保持大量的低级产业会造成资源的闲置浪费，因此，实现国内的梯度转移尤为重要，也是中国经济发展过程中必经的阶段。一方面，企业迁往中西部地区，经济发展相对落后、投资环境不完善、制度成本高，且重新建立各种生产关系要花费昂贵的费用；另一方面，转移的低级产业，多为劳动密集型，对于保持就业和社会稳定有相当大作用，因此，当地政府在主观上不愿失去他们，并且迫于当前严峻的就业形势，也希望在发展高级产业的同时保留那些利于就业的加工制造业。而后一种低端加工业的外流，会使主要依赖外贸拉动的我国经济发展减慢。因为我国的对外出口产品，主要集中在中低档的劳动密集型，其技术层次低，缺少自主知识产权，再加上廉价的劳工劳动力成本，使我们的产品价格异常低。因此，在国外市场上屡屡遭到反倾销。在这种情况下，我们一直依赖的劳动力低成本优势反倒制约了我们在国际市场上的销售，不利于我国的出口贸易。因此，企业有外迁的可能性，但同时出于迁移费用和机会成本的考虑，会选择和当地政府达成共谋关系。
而对于另一个微观主体——劳工，其满意度在地方政府看来不具有重大意义。因为劳工自身力量弱小，加上高流动性和松散性，不能组成自己的利益集团，很难通过政治力量表达自己的权利。同时，当地政府出于地方保护的思想，对劳工要求改善自身处境的诉求，往往视而不见，处理企业违法用工的事件睁一只眼闭一只眼，使一些增加劳工满意度的政策无法实现。
(三)追求地方政府垄断租金的最大化
寻租，是指一种为了获得或维持垄断地位从而得到垄断利润(即垄断租金)所采取的非生产性的寻利活动。具体而言，作为理性“经济人”，地方政府会追求垄断租金的最大化。其主要有以下几种途径：(1)由于资源的稀缺性，企业在争夺资金、项目、市场等直接收益的经济活动中，会加强与当地政府的协作与联合，通过钱权交易买通相关部门为自己提供服务，以非法渠道获取稀缺资源或寻求保护；(2)企业以经济利益为诱饵，获得当地政府官员的信任，被吸收为人民代表或政协委员、授予十佳杰出青年等荣誉称号，从而获取政治资本；(3)当地政府官员也可通过“政治创租”和“抽租”来寻求进一步的经济利益。前者指某些官员在行政审批制中利用增加盖章的办法来人为地造租，诱使企业“进贡”作为得到这种租的条件；后者是某些官员会故意提出某项让企业利益受损的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分既得利益与其分享[2]。基于这几种行为，具有机会主义倾向的地方政府为从中追求垄断租金的最大化，会对这些企业给予“特别照顾”，对一些不合理的行为也一味迁就，从而纵容企业违法用工。
二、我国地方政府就劳资关系问题解决行为的阶段性分析
我国劳动力市场的发展，劳工与企业之间雇佣关系的基本形成以及矛盾的产生和激化过程，在很大程度上也就是劳工、企业、地方政府三方间博弈的过程。而地方政府在劳资关系问题上采取的态度也不是一步到位的，它是从无到有、从松到紧、从默认到干预的过程。本文认为该过程可分为三个阶段：
(一)第一阶段：默许。最初，劳工迫于需要改变生活环境而进城打工，是一个松散性的群体。它进行分散无序的流动，自身力量弱小，缺乏保护能力。而地方政府基于城市迅速发展初期，对劳工有大量需求，对其是顺其发展。这种需求，一方面是城市劳动力数量缺口所形成的对外来务工人员的绝对需求，另一方面是城市的劳动力虽在某一部门并不缺乏，却不愿意从事某些工作或是在给定的工资水平下不愿意工作所形成的相对需求。面对这庞大的外来人群，地方政府毫无经验并低估了劳工的力量，既赞成劳工向城镇转移，认为有利于提供大量的廉价劳动力为当地经济发展作贡献和缓解欠发达地区剩余劳动力就业的压力，又难以实施有效的政策积极加以引导，对一些不合理的条款和做法视而不见。在面对企业对劳工合法权益的侵害时，某些负责人有时选择性地利用各种信息，如“上有政策下有对策”等，尽量化解中央政策对本地经济发展的不利影响。他们认为，只要劳资关系还没有发展到恶劣的程度，劳工还没有能力明确提出反对声时，自己还是不干预为好。因此，作为特殊的理性“经济人”，地方政府对企业的行为是默许的。它允许企业在当地投资办厂，进行“经济投票”，使大量的外资引入，促进了民营经济快速发展并提供大量的就业机会。正是这些外来人员，才完成了市场经济发达地区最初的原始积累，促进了当地税收的增加和GDP增长，突显地方政府的功绩。
(二)第二阶段：打破沉默。随着企业违反《劳动法》和《工会法》等事件的增多，劳资双方的矛盾和冲突得不到有效的协调，开始剧烈激化，已经影响到经济的发展和社会的稳定。对于当地政府而言，这不仅直接关系到农村剩余劳动力转移的问题，而且也直接涉及自身在上级政府印象中的威信与声誉。于是，作为理性的政治人，当地政府打破沉默，要求企业成立工会组织，并认真履行最低工资制，落实劳动条件及《劳动法》和《工会法》中的有关条款等。在劳动力市场上，因沿海地区的劳动密集型企业在相当程度上是依靠低廉的工资而最大化谋取利润，由于监管机制力度的不到位，出于不受契约约束的机会主义倾向，企业也以拖延和不执行相关规则等行为削弱司法体系的权力，增加自己“合法的”或“非法的”的利润[3]。劳资矛盾是个长期积累的过程，只是过去未完全公开化。随着农民工维权意识的增强，开始直接向企业提出提高经济收入、改善劳动环境的要求。但一些企业仍旧压低工资，使农民工忍无可忍，只能选择“用脚投票”。这种违反劳资双方约束的机会主义必将导致劳工的怠工。根据效率工资原理，工资激励机制的失效，继而是企业生产效率的下降，最终会弱化企业的力量，使其在市场竞争中处于不利地位。地方政府与企业双方之间的不妥协，形成了总体效率损失的非合作阶段。如中央政府被迫以行政力量发起的全国范围的“清欠运动”在某种程度上是对这有力的证实。因此，政府在此阶段的效率是很低的，无法使劳资良好关系自行实施。
(三)第三阶段：积极干预。经过了第二阶段的低效率的非合作关系后，企业为追求利润，需获取更多稀缺资源和寻求更多利益性保护的要求日益强烈。特别是中央提出了国家要大力鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策感召后，企业开始接受了政府的要求，同时也确信政府出于自身利益的考虑，为了当地经济GDP快速增长和政绩最大化，一定会长期积极干预自己与劳工间紧张的劳资关系。此时，企业只得主动配合当地政府的行为，积极接受干预与协调。同时，地方政府从自身角度考虑，认为上级政府在考核功绩时，不再仅仅停留在GDP、税收等纯粹的宏观经济指标层面上，更多的是关注农村剩余劳动力转移等凸显“以人为本”国家战略目标实现情况的指标以及政府的社会形象等方面。所以，在上级政府如此大的监督和压力下，地方政府会加大执法力度，将有关农村劳动力就业的政策规范落实到位，并制约企业的违法用工行为。一个城市的竞争力，不仅取决于城市已有的各种资源的存量，还取决于吸引资源增量的能力，取决于这些资源发挥作用的环境和制度[4]。随着政府经济服务职能的加大，也可凭借企业内劳资关系的好坏程度作为一个审核标准，对当地企业给予一定的优惠政策。于是，双方之间最终形成了积极干预与配合的合作关系。它只能说是在现阶段的一种次优选择，有利于企业内劳资双方的监督和约束机制更健全，让劳资关系紧张的现象得到一定程度的缓解，同时，促使地方政府的职能和权力更到位，更加显示良好的政绩。
三、解决劳资关系问题的关键在于加快地方政府职能的转变
在完全市场经济中，劳工与企业是各自在平等、自愿的情况下，通过双向选择达成契约关系的。而地方政府的作用主要体现在作为公平的“第三方”来保障劳资双方的平等性，并通过提供公共产品和服务弥补市场机制的失灵，从而维护公平竞争的市场秩序。也就是说，企业与地方政府扮演的是两种完全不同的角色。好比企业是百米赛跑的运动员，它的目的是以最快的速度冲向终点；而地方政府则是判定和执行比赛规则的裁判员，要让每一个运动员在公平的竞争环境中完成比赛。
紧张的劳资关系在很大程度上凸显了当地政府官员职能缺位和工作乏力，有时在维护民工合法权益方面，《劳动法》及相关法规形同虚设。也就是说，只要企业与政府的职能一旦错位或越位，就会使公平竞争的市场秩序无法正常运行。通常部分官员在利益的驱动下，个人所造成的违法行为最终损害的是政府的整体信用。所以当劳工对当地政府失去足够信任时，政府作为市场运行中的“裁判员”的权威性必会受到严重的挑战。为此，各地政府应加快转变职能，明确角色定位，从以往的经济建设型政府转变为公共服务型政府，以服务促发展，努力提高其服务的质量和效率，从而从更深刻的角度出发来解决劳资关系问题及矛盾。这种解决的措施及办法可从以下几方面考虑：
(一)贯彻“以人为本”的思想和树立正确的政绩观。“以人为本”强调的是对人的理解、同情与关爱。贯彻以人为本的宗旨，必须树立正确的政绩观，用全面的、实践的、群众的观点看待政绩。党中央、国务院已在有关文件中提出了农村剩余劳动力转移的十六字方针即“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”。因此，各地政府应把“以人为本”和“科学的政绩观”贯彻到解决紧张的劳资关系工作中去，用全面的、实践的、群众的观点看待政绩，并在维护劳工权益、参与劳资谈判、改善劳资冲突、促进劳资和谐关系中起主导作用。
(二)给予外来务工人员以“国民待遇”，并妥善解决一切须解决的问题。市场经济的无穷魅力，就在于在“看不见的手”的驱使下，有效地配置资源。而自由劳动是所有资源中最基本的资源，是市场经济得以发生的历史前提和契机。为此，首先应打通劳动力市场的藩篱，取消城乡分治对城市和外来务工人员在身份、就业、税负、教育、医疗和社会保障等方面的政策差异，为外来务工人员提供公共产品，保护劳工的各项权利，创造公平竞争的环境。并从实际出发，妥善解决劳工的一切必须解决的问题。采取有效措施努力提高劳工的素质，加强对劳工持续不断的教育，使其开阔视野、提升接受新知识与新信息的能力。但这是一项回报周期相对较长的投资。
(三)加强对企业用工社保的引导与科学管理。需要政府明确用人单位和劳工的权利和义务，建立诚信的现代企业管理模式，不拖欠劳工的工资，依法用工、规范用工，为员工缴纳必要的社会保险和权益保障金。同时有关部门还应该确保最低工资规定的实行，给员工提供不低于法定限度的工资，提供其实现自我价值的平台。政府应积极把问题转化为发展的契机，使企业领悟哪个民营企业率先优待员工，必会率先在社会形象和经济方面得到更为丰厚的回报；并通过劳动执法监督队伍，对企业侵害劳动者合法权益的行为进行严厉查处。还有，政府应强化企业信息发布制度，定期向劳动者公布严重违法用工和侵害劳工权益的企业情况，以弥补劳资双方的“信息不对称”。
(四)积极引导劳工合理有序流动。在加快地方政府职能转变的过程中，应积极凸显公共就业服务的功能，加强信息服务导向，使劳工输出地与输入地间相互协调，来解决企业用人时招工难的问题。并及时沟通劳资双方的供求，提供引导性的市场信息，实现多渠道转移农村剩余劳动力。由于目前对外来劳动力的需求多集中在沿海地区，而大量劳动力来自于中西部地区，相隔遥远，因此积极发展跨地区的劳务合作，是保障劳动力供给的有效途径。同时，地方政府在加强对劳工有效流动的引导过程中，要实现选择的产业层次与从业人员的素质相吻合。如果选择的产业对劳工的人力资本的含量要求过高，即使在新兴城镇和民营企业群落，也难以实现务工人员的自身价值，反而会给当地的市场秩序造成潜在不安因素。
当今劳工已成为城市建设的生力军，和谐的劳资关系也是一种生产力，用工短缺的出现一定程度上给社会敲响了警钟，所以，重新审视我国经济的发展模式，规范和改革劳动力市场已迫在眉睫。这就要求企业与当地政府在参与市场竞争中应各司其职。企业在最大化谋求利润的同时，应积极履行相应的社会责任，提升社会形象，增加无形资产。同时，地方政府应加快转变职能，明确角色定位，致力于创建一个平等竞争的市场环境，给予国民更加良好的待遇。只有产生这样的归属感后，劳工才会做出长远的贡献，从而促进我国经济新一轮快速、稳健、和谐、高效的发展。